曹魯峰

（中國人民銀行麗江市中心支行，云南 麗江 674100）

城鎮(zhèn)化是我國最大內(nèi)需潛力之所在，也是我國未來經(jīng)濟增長的重要引擎。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，必將在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮關鍵作用。如何完善金融支持新型城鎮(zhèn)化建設的配套措施，用好、用活金融資源是當前迫切需要深入思考和準確把握的問題。

一、新型城鎮(zhèn)化建設中金融供給與需求的幾個矛盾

（一）金融供給總量與城鎮(zhèn)化建設大量資金需求的矛盾

改革開放30年來，我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提升到2012年的552.57%，基本達到了世界平均水平。但與發(fā)達國家超過80%的城市化率相比，我國城鎮(zhèn)化水平未來依然有30%以上的提升空間。城鎮(zhèn)化必然伴隨著大量的基礎設施建設和民生項目建設，需要大量的長期資金投入，據(jù)有關測算，城鎮(zhèn)化率每增加一個百分點，將產(chǎn)生7萬億的投資和消費需求，中國未來城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的資金需求將超過40萬億元。按過去十年我國城鎮(zhèn)化率年均提升1.37個百分點計算，結(jié)合當前我國投資和消費資金需求中來源于金融部門的比例，初步估算對金融部門的年均資金需求不低于5萬億元，僅依靠金融部門提供難度很大。

（二）金融市場化導向與城鎮(zhèn)化資金需求公益性的矛盾

確保資金安全性、追求贏利性和流動性是金融業(yè)市場化經(jīng)營的首要目標，也是保障金融業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的最基本要求。盡管，新型城鎮(zhèn)化是節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為特征的城鎮(zhèn)化，但起步階段仍離不開大量的城鎮(zhèn)基礎設施與公共服務設施，需要加強交通、能源、文化娛樂等城市基礎設施建設和就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等城市公共服務建設，這些需求普遍存在承貸主體不明、擔保困難、還款來源受限等特征，資金需求呈現(xiàn)明顯的公益性特點，與當前社會主義市場經(jīng)濟體制下金融業(yè)市場化導向的經(jīng)營理念存在著本質(zhì)的矛盾。

（三）融資渠道狹窄與城鎮(zhèn)化資金需求多元化的矛盾

隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進，農(nóng)村人口市民化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的步伐將加快，金融需求主體和需求產(chǎn)品種類都將發(fā)生重大變化，從農(nóng)村看，金融需求主體將從傳統(tǒng)農(nóng)民擴大到農(nóng)村企業(yè)、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體；從城市看，金融需求主體將增加市民化的農(nóng)民，及由此衍生的具有大額、長期特點的城鎮(zhèn)基礎設施建設和住房、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等小額融資需求等。多元化的資金需求，需要多樣性的融資渠道與此相銜接。雖然近些年城鎮(zhèn)化建設直接融資發(fā)展較快，但直接融資比重仍較低，銀行間接融資依然居主導地位。結(jié)合當前通過政府融資平臺為城鎮(zhèn)化融資的老路很難持續(xù)走下去的實際，城鎮(zhèn)化建設迫切需要創(chuàng)新拓寬融資渠道。

（四）金融資源向上集中與城鎮(zhèn)化資金需求下沉的矛盾

新型城鎮(zhèn)化是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促互進的城鎮(zhèn)化?？紤]我國人口總量大、農(nóng)村人口多的現(xiàn)實國情，短期內(nèi)小城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)將是新型城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，這就要求金融資源要向小城鎮(zhèn)以下傾斜。但從當前實際來看，與城鎮(zhèn)化相適應、相匹配的金融體制還不完善，絕大多數(shù)金融機構、金融業(yè)務、金融資源集中在重點區(qū)域和中心城市，眾多小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)長期處于金融服務鏈的末端，金融服務難以滿足現(xiàn)實的需求。

二、制約金融支持新型城鎮(zhèn)化的幾個關鍵因素

（一）金融支持城鎮(zhèn)化建設的頂層設計缺失

新型城鎮(zhèn)化將是一個長期復雜的系統(tǒng)工程，金融業(yè)要更好地支持城鎮(zhèn)化必須優(yōu)先做好頂層設計和規(guī)劃。目前，金融在支持城鎮(zhèn)建設方面仍處于零星、散亂和自發(fā)狀況，支持力度非常有限，主要是各金融機構根據(jù)本單位的信貸政策和操作方案，單獨評價項目是否符合金融支持條件，難以滿足城鎮(zhèn)化資金規(guī)?；⒍鄻踊男枨?，迫切需要從頂層設計金融支持城鎮(zhèn)化建設的各項政策和具體措施，為金融業(yè)業(yè)大規(guī)模投入指明方向和道路。

（二）金融支持城鎮(zhèn)化建設的相關配套政策不完善

制約金融擴大對城鎮(zhèn)化支持力度的關鍵因素是資金需求主體缺乏有效的擔保抵押物或其非市民身份，其實質(zhì)是受當前土地制度和戶籍制度等制約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村房屋、農(nóng)村宅基地等資源無法有效盤活，而進城農(nóng)民工又因身份問題難以享受到城市金融的多樣性產(chǎn)品和服務。當前必須要加快土地制度和戶籍制度改革，從體制機制盤活農(nóng)村各項資源，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共源均衡配置。

（三）金融支持城鎮(zhèn)化的風險分擔機制不完善

城鎮(zhèn)化建設的基礎設施、民生項目多數(shù)存在還款來源較難保障，潛在相對風險較高。然而，目前城鎮(zhèn)化資金需求的風險分擔機制不完善，信貸風險集聚在發(fā)放貸款的銀行。風險分擔機制不完善，制約了金融機構對城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的長期、大額、多樣性等新的資金需求支持的積極性，難以調(diào)動金融機構對城鎮(zhèn)基礎設施、民生項目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等發(fā)放信貸的主觀能動性，可能會制約城鎮(zhèn)化進程的加快。

（四）金融業(yè)改革的步伐難以適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要

當前城鎮(zhèn)化中急需資金支持的小城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)，大型商業(yè)銀行從成本角度考慮不愿意涉足，主要依靠社區(qū)類金融機構和民間資本予以支持，這就需要放開社區(qū)類金融機構的設立限制。近年來，國家加快了金融改革的步伐，穩(wěn)步放開了社會資本進入金融業(yè)的門檻，允許社會資本設立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助社。但從實際來看，社會資本進入金融業(yè)的門檻仍然較高，改革的步伐迫切需要加快。

三、加快完善有利于金融支持城鎮(zhèn)化建設的政策措施

（一）抓緊研究制定金融支持城鎮(zhèn)化的頂層設計

根據(jù)城鎮(zhèn)化金融需求特點，研究制定金融支持城鎮(zhèn)化的指導意見，為金融支持城鎮(zhèn)化建設提供政策依據(jù)。指導意見要重點明確以下幾個方面：一是明確城鎮(zhèn)化建設的承貸主體，為金融機構有針對性地建立服務流程和操作規(guī)程奠定基礎。二是明確各類金融機構在支持城鎮(zhèn)化中的作用，為金融機構突出支持重點指明方向。三是明確金融支持城鎮(zhèn)化建設的正向激勵政策措施。在財稅政策、金融政策等方面給予優(yōu)惠政策，鼓勵和引導金融機構把城鎮(zhèn)化作為新業(yè)務的拓展領域。例如，在金融方面，對參與城鎮(zhèn)化建設力度較大的金融機構在存款準備金、合意貸款規(guī)模、不良貸款核銷、資本充足率等方面給予傾斜，在金融市場準入、新業(yè)務開辦、網(wǎng)點設置等方面優(yōu)先辦理。在財稅方面，對城鎮(zhèn)化建設薄弱環(huán)節(jié)給予貸款貼息或風險補償，對城鎮(zhèn)化貸款給予稅收減免等。

（二）加快完善有利于金融支持城鎮(zhèn)化的土地和戶籍制度

圍繞盤活農(nóng)村各種資源和推進人的城鎮(zhèn)化這兩個關鍵任務加快改革，破解制約金融服務創(chuàng)新的因素。一是推動農(nóng)村土地制度改革。開展農(nóng)村承包土地和宅基地確權登記，賦予農(nóng)民對承包土地更加充分的占有、使用、收益和處置權力，保留在各級城市落戶的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權，允許農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權、宅基地、農(nóng)村房屋等進行抵押融資，探索在城市落戶農(nóng)民用宅基地置換城市房產(chǎn)，支持農(nóng)民將在農(nóng)村所擁有的各項資源作為其融入城市的資本。二是加快戶籍制度改革。從長期看，鼓勵和支持城鄉(xiāng)居民自由流動，為有條件、有意愿在城市定居的農(nóng)民提供安居樂業(yè)所必要的保障。從短期看，就是要逐步放寬城市落戶條件，有序做好現(xiàn)有在城市有固定住所、穩(wěn)定工作的農(nóng)民工市民化，加塊市級以下地區(qū)特別是東部經(jīng)濟發(fā)展水平高、人口承載能力強的中小城鎮(zhèn)的農(nóng)民工市民化步伐，賦予其享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務。

（三）建立健全與新型城鎮(zhèn)化相匹配的金融組織體系

一是探索設立專注于城鎮(zhèn)化的政策性銀行的可行性，建議在總結(jié)現(xiàn)有三家政策性銀行經(jīng)營的成功經(jīng)驗基礎上，以郵政儲蓄銀行為基礎改制設立中國城鎮(zhèn)化發(fā)展銀行，既可以盤活郵政儲蓄銀行大量閑置信貸資源，又可以有效支持城鎮(zhèn)化建設。二是加快推進新型金融機構發(fā)展，放寬村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人條件，允許包括銀行、保險、證券、信托、企業(yè)和個人等境內(nèi)各類出資人作為大股東發(fā)起組建村鎮(zhèn)銀行，支持小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行。三是考慮小額貸款公司是經(jīng)營貨幣這一特殊屬性，建議將小額貸款公司明確為銀行業(yè)金融機構，按照審批金融機構的要求設立，并納入目前的銀行業(yè)監(jiān)管體系進行監(jiān)管。

（四）構筑金融支持城鎮(zhèn)化貸款風險分擔機制

完善的風險分擔機制是金融長期支持城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關鍵。加快完善城鎮(zhèn)化貸款風險分散和補償機制，調(diào)動金融機構支持城鎮(zhèn)化建設的積極性。一是要構筑城鎮(zhèn)化貸款風險分擔機制，成立政策性貸款保險公司，對城鎮(zhèn)化貸款進行保險；二是借鑒中小企業(yè)貸款擔保公司的成功經(jīng)驗，設立城鎮(zhèn)化貸款擔保機構，對城鎮(zhèn)化貸款風險進行分擔；三是建立城鎮(zhèn)化貸款風險補償基金，對受公益性項目等因素影響產(chǎn)生的不良貸款進行適當補償。

（五）創(chuàng)新拓寬城鎮(zhèn)化建設的融資模式和渠道

根據(jù)新型城鎮(zhèn)化建設的多元化金融需求特點，創(chuàng)新拓展新型城鎮(zhèn)化建設融資模式與渠道。充分發(fā)揮資本市場直接融資功能，鼓勵和支持城鎮(zhèn)化建設中符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)組織、農(nóng)業(yè)中小企業(yè)利用股票、債券市場融資；支持地方政府通過發(fā)債籌集城鎮(zhèn)化建設資金，用于彌補地方政府建設資金不足；探索城鎮(zhèn)化建設中基礎設施資產(chǎn)證券化，及時有效盤活固化的資本；用好大量活躍的社會資本，暢通社會資本進入城鎮(zhèn)化領域，彌補城鎮(zhèn)化建設資金缺口。真正構建財政資金、金融資本、產(chǎn)業(yè)資本和社會資本等合力支持城鎮(zhèn)化的投融資機制。

（六）著力構建適應城鎮(zhèn)化需求的金融管理模式

一是各金融機構要不斷完善服務覆蓋面。按照城鎮(zhèn)化對金融服務網(wǎng)絡建設的新要求，調(diào)整優(yōu)化縣城以下地區(qū)的網(wǎng)點布局，增加機構網(wǎng)點、人員和基礎設施，增強服務對接能力。二是各金融機構應制定適合城鎮(zhèn)化建設需求特點的指導意見，明確自身支持城鎮(zhèn)化建設發(fā)展戰(zhàn)略市場定位，充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢和經(jīng)營特色，開展差異化、特色化金融服務，加大對城鎮(zhèn)化建設的傾斜力度。三是各金融機構應處理好內(nèi)部集權與分權的關系，在有效防控風險的前提下，適當下放信貸審批權，充分發(fā)揮基層切近實際需求的優(yōu)勢，調(diào)動基層創(chuàng)新支持城鎮(zhèn)化建設的積極性。