張俊文

（中國人民銀行晉寧縣支行，云南昆明650600）

我國的經(jīng)濟金融改革發(fā)展到了新階段，在面對經(jīng)濟一體化與金融全球化的大趨勢中，改革的內源動力要求我們現(xiàn)行的監(jiān)管格局對新的金融市場發(fā)展與金融現(xiàn)象做出回應。而此次全球金融危機的發(fā)生，已經(jīng)宣告了中央銀行去監(jiān)管職能改革思潮的失敗，作為以“一行三會”為格局的中國金融監(jiān)管，如何應對這種變化，如何與我國金融業(yè)市場化、綜合化、國際化的發(fā)展趨勢匹配，如何在這種形勢下，探索金融消費權益保護這樣一個全新的課題，并將之與人民銀行履職的需求結合起來等等這些都是現(xiàn)實的困難。在2012 年3 月31 日，中編辦《關于人民銀行設立金融消費權益保護局的批復》（中央編辦復字[2012]47 號），確定了人民銀行金融消費者保護局的主要工作職責，一項新的使命被賦予到人民銀行。作為金融消費權益保護的牽頭部門，要求各級人民銀行在此項工作的開展上必須要打好基礎、突出創(chuàng)新，做出應有的表率和示范作用。

一、人民銀行開展金融消費權益保護的基本定位

新的時期，尤其是在“十二五”期間，“以競爭促發(fā)展”的發(fā)展主線，對金融穩(wěn)定、消費者保護以及交叉性金融市場的監(jiān)管有了更高的要求，一個顯著的變化就是：我們需要由政策金融向法制金融轉變，引進功能性監(jiān)管與原則性監(jiān)管的理念，建立以經(jīng)濟手段為主，法律手段和行政手段為輔的監(jiān)管模式，并通過金融改革與創(chuàng)新，逐步形成政府調控、自律監(jiān)管與多層次法律支撐有機結合的協(xié)作機制，從而使我們金融監(jiān)管更貼合貨幣政策的運行機制，使央行在貨幣政策與金融監(jiān)管的雙重職能上取得一個有效的平衡。使金融機構從傳統(tǒng)利益最大化的逐利發(fā)展模式扭轉為其金融行為和反應朝向社會主義和諧社會的需求以及一般民眾對金融認知的預期發(fā)展，進而在形成一個健全的金融市場，形成一種合理有序的競爭環(huán)境，為金融穩(wěn)定、消費者保護、多元監(jiān)管提供有力的支持。因此，在金融穩(wěn)定方面，要通過監(jiān)管，防范金融業(yè)風險，最大限度減低金融機構進入風險失控情景的概率，從而實現(xiàn)價格穩(wěn)定、銀行穩(wěn)定、金融安全與消費者信心堅強四個目標；在消費者保護方面要通過維護消費者的金融隱私權，打擊銀行欺詐行為，遏止金融業(yè)不正當牟利與競爭，釋放民眾對金融系統(tǒng)的對抗情緒，并提供必要的替代式糾紛解決機制，并在產(chǎn)生危機后，通過維權來緩沖危機效應，避免其擴大化；在交叉性金融市場方面，要在日益弱化的金融壓抑環(huán)境下，正視金融創(chuàng)新與交叉性金融業(yè)務的發(fā)展，重點關注現(xiàn)有的金融控股公司的發(fā)展情況，加強對金融衍生工具的監(jiān)管。要爭取在“十二五”期間，由央行主導，初步建立起一個全面的風險評價、預警、監(jiān)測和防范體系，提高事前預防的力度和頻度，不再過于依賴事后補救，使我們的金融環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展相適應，使金融助推經(jīng)濟的功能效應得以最大化。

二、在基層實踐工作中，金融消費權益保護工作面臨的困難

目前，根據(jù)人民銀行金融消費權益保護局的要求，各省會中支將陸續(xù)成立法律事務處，負責轄內的條法工作以及金融消費權益保護工作的推進。在較高一級的層面上，可以說條件還是基本具備的。但在地市與縣支行一級，“錢”與“人”的問題較為突出。一是“錢”的問題。推進金融消費權益保護工作在前期需要搭建系統(tǒng)、收集信息，配備必要的設備，并進行積極的宣傳，但此項工作上級并未明確是否有專項的資金。而缺乏資金很多工作是難以開展的，爭取地方政府的支持畢竟是杯水車薪，很難完全解決問題。以人民銀行目前推進的信用體系建設工作相比，各分支機構以及相關領導對此項工作的重視程度并不夠、資金支持也不到位，在工作的前期，持觀望等待態(tài)度的占大多數(shù)，特別是縣支行，更不愿意投入過大。二是“人”的問題。雖然上級的成立的法律事務處，但地市一級仍是以在辦公室的條法科為主要工作力量，縣支行則是以兼職的法律事務人員全權負責。姑且不談能力，單就人員資源的配比上，這也是一種嚴重的失衡。尤其是當前，基層一級法律事務人員還要處理大量行政許可、行政處罰的工作，基本上沒有時間和精力去兼顧即將全面推開的金融消費權益保護工作。雖然每個人都斗志昂然，充滿熱誠，但在缺“錢”與缺“人”的現(xiàn)實下，工作的開展舉步維艱。

三、要做好工作，微觀的操作才是履職的要旨

雖然，人未到位，經(jīng)費不夠，這是需要上級部門思考的。作為基層人民銀行，有些工作已經(jīng)可以開始著手，實踐操作上，基層人民銀行還要“處理好一個關系、制定好一個指引”，并在此基礎上推開工作。

（一）處理好“金融消費權益保護”與“12315”的關系

工商部門正在力推的“12315”是一個較好的平臺化、綜合化的工程建設，雖然金融消費權益保護與“12315”有著本質的區(qū)別，但“12315”平臺近年來，通過深入地推進，具有廣泛的群眾基礎和社會認可度，是一個較為成熟的平臺，處理好與“12315”的關系，將對我們的工作具有很大的助力。對此，我們應該注意三個方面：一是在制度層面上，要在借鑒消費者權益保護立法思路的同時，體現(xiàn)金融消費權益的專業(yè)性。應該在制定相關的法律、法規(guī)時，在使用“金融消費者”概念的前提下，將金融消費者的權利進行分層概述，表述為“金融消費權益保護旨在保護個人隱私權以及提供反金融機構欺詐。”。在兩個關鍵點之下，再進行基礎權利的表述?；A權利的分解可以參照《消費者權益保護法》，但沒有必要對權利進行全列舉式的方式，主要是避免條文冗長，同時防止在權利與義務的對應關系上出現(xiàn)斷層，但作為金融消費權益保護的核心權利：安全權、知情權、選擇權與求償權，應該作為金融消費權益保護的亮點應進行突出。二是應該充分利用好“12315”的平臺信息傳遞功能。目前，工商部門的“12315”已經(jīng)完成了進商場、進超市、進市場、進企業(yè)、進景點、進校園初步目標，按照“七個一”的要求，懸掛一塊機構牌匾、安排一批人員、制定一套制度、配備一臺電腦、設置一部電話、建立一本臺賬，將在各商業(yè)銀行營業(yè)點建立12315 聯(lián)絡站、消費維權示范站。在基層人民銀行還缺乏一定條件的情況下，應該充分利用好這個已經(jīng)搭建起來的平臺，將其作為金融消費權益保護的宣傳窗口和信息收納口，與工商部門進行有效銜接，發(fā)揮好其深入基層，網(wǎng)點眾多的特點。在工作初期，利用“12315”平臺作為人民銀行開展金融消費權益保護工作的宣傳點，普及金融消費權益保護知識，定期或不定期進行金融知識普及宣傳、并在條件成熟時，進行金融風險提示；在工作開展的過程中，要關注來自于“12315”的金融消費投訴，收集投訴進行集中處理，在處理結果的出口上，要突出人民銀行維護金融消費權益的職能特點，避免將糾紛當作群眾意見回饋、信訪事件等一般性維權工作，要在處理上凸顯金融維權的專業(yè)性和權威性；在工作的后期，根據(jù)各個區(qū)域的不同，有條件的地方，應該成立獨立的金融消費權益維權中心，進一步整合金融執(zhí)法資源，提供更到位的保護；條件不成熟的地區(qū)，可以在“12315”的平臺上，逐步凸顯金融消費權益保護的標識性，依托現(xiàn)有平臺開展好工作，用最少的成本取得最大的效益。三是應該充分關注來自與各個部門的職能博弈，不要將金融消費權益保護工作作為博取職能疆界的手段。目前，各地的消協(xié)雖然名為消費者的自律性組織，但設置在工商局內部負責消保工作的部門已經(jīng)賦予了消協(xié)很強的政治背景與行政色彩。在開展實際工作中，要將其作為一個“準行政部門”來對待，合理運用法律、法規(guī)，處理好與消協(xié)、工商部門的關系，主動協(xié)調，主動聯(lián)系，積極爭取其支持，并將金融消費權益保護工作作為一項民生工程來推動，取得政府部門的認可，提升工作的影響力，更好地塑造人民銀行的區(qū)域形象。

（二）要制定出一個簡明易懂、內容完備的操作指引

必要的制度是開展工作的前提，金融消費權益保護局，正在積極擬定《中國人民銀行金融消費權益保護管理工作辦法（試行）》（下文簡稱：《辦法》）、《金融消費權益保護指引》兩個重要文件，正在廣泛征求意見，相信下一步的出臺也是很快的。其中對工作有較大指導意義的《辦法》作為人民銀行內部的管理文件是否能夠對分支機構的工作進行有效的指導，還是在之后由各分支機構根據(jù)實際情況再行制定各種實施細則，情況尚不清楚。但在實際工作中，我們的操作指引應該有一些必要且具有時代意義的表述來豐滿金融消費權益保護工作。

1.人民銀行開展金融消費權益保護工作的立場要明確。明確立場主要是為了避免在之后的工作中，由于法律地位不清晰，導致人民銀行各分支機構陷入到一些不必要的訴訟及法律程序中。因此，一些立場性的原則要在指引中表述清楚，至少有五個：一是人民銀行不干涉銀行業(yè)金融機構的有關服務標準及商業(yè)決定，例如：銀行業(yè)金融機構的定價政策、合同安排以及民事糾紛處理；二是人民銀行不介入銀行與客戶之間的糾紛或就該糾紛做出仲裁；三是人民銀行不就已進入法律程序或已呈堂的案件，或是等待公、檢、法機關進行法律行動的個案提供法律意見和評論；四是人民銀行不會指令銀行業(yè)金融機構做出賠償；人民銀行基于保密理由，不向社會公眾公布對銀行業(yè)金融機構的調查結果、檢查情況以及采取的措施；五是人民銀行不向金融消費者提供法律援助，金融消費者有法律援助需求的，應向相應的政府法律部門求助①。這五個立場性的原則是否明確，在一定程度上決定了開展金融消費權益保護工作能否取得應有的成效，并在取得成效時，減低基層部門的工作量，避免因為糾紛耗費大量的成本。

2.對個人信息的保密是一個關鍵環(huán)節(jié)。金融消費權益保護工作的重點之一就是要保護好個人的金融隱私權，而在實際工作中，各個部門的工作人員，肯定會接觸到大量敏感的個人信息。為了體現(xiàn)法治精神，必須有一些嚴厲的規(guī)定，包括：一是基本保密要求。人民銀行、銀行業(yè)金融機構都應配備必要的程序、設備保障金融消費者個人身份信息不外泄。所有對信息使用的權限和范圍，均應符合憲法以及相關法律、法規(guī)的規(guī)定。所有與投訴有關的資料和信息應視為重要材料，采用保密制度管理，設定授權機制，由需要知情的有關負責人或部門領導處理，限制接觸資料和信息的人員數(shù)量及范圍；二是防止信息泄露。人民銀行和銀行業(yè)金融機構，不會采用電話、電郵、書信或是其他任何方式，直接或間接獲取事關金融消費者賬戶安全的任何密碼、文件、密鑰、口令等，可能危害金融消費者賬戶、資金安全性的材料和文件。金融消費者可以根據(jù)自身情況，拒絕任何人員提出的上述要求，并可以向人民銀行、銀行業(yè)金融機構進行舉報；三是嚴格信息傳遞。所有投訴人向人民銀行遞交的材料均作為保密材料處理，如果沒有投訴人的書面批準，人民銀行不會轉發(fā)。四是明確失、泄密的追究和懲罰機制，進一步保障金融消費者的個人信息。對在工作過程中，惡意使用獲取的個人信息或是因疏忽導致個人信息泄漏的工作人員，均按照相關規(guī)定嚴肅處理，涉及犯罪的，移交司法部門處理。

3.任何制度都應該體現(xiàn)一些人性關懷。在開展實際工作時，由于各地區(qū)的情況并不相同，前來投訴的群眾可能面臨著自身障礙而導致投訴不能的情況。因此，在指引中我們還要有一些人性化的規(guī)定，諸如：銀行業(yè)金融機構允許金融消費者以任何合理的途徑：書信、電話、傳真、電子郵件（具備網(wǎng)絡條件）或親自提出投訴。對殘疾、語言障礙、書寫障礙或是其他不方便表達意愿的金融消費者提供特別協(xié)助，以彰顯人性關懷。這些細節(jié)上的工作，將極大提升群眾對工作的滿意度和認可度，道理就與我們今天在銀行填寫單據(jù)時，銀行一般均會為老年人提供老花眼鏡一樣。這項工作投入不大、成本不高，卻體現(xiàn)著和諧社會以人為本、金融服務顧客至上的價值，是需要做好的。

4.降低群眾對金融消費權益保護工作的理解難度。金融消費權益保護工作要推得遠、推得深、推得廣，通俗、便民是相當重要的?？v觀消費者權益保護工作之所以成效顯著，簡單易懂的“三包”政策是很關鍵的。作為金融消費權益保護，我們的指引可以制定得系統(tǒng)全面，但在對群眾的宣傳上，方式和方法可能需要改進。這里有兩個方法可以選擇。一是指引本身的內容需要通俗易懂便以理解。從目前《辦法》的征求意見稿看，可能性不大。由于《辦法》本身的層級，在一些表述上不能完全通俗化，一些專業(yè)的概念也不容模糊。但鑒于廣大農(nóng)村地區(qū)金融知識的普及程度，如果人民銀行各分支機構完全按照《辦法》擬定指引，并以此進行宣傳，群眾在理解上可能會有困難。所以，指引本身通俗化比較困難。二是人民銀行各分機構可以根據(jù)地區(qū)情況、民族特點和農(nóng)村的風俗，制定符合各個地方的《金融消費權益保護須知》之類的宣傳冊。宣傳冊可以采用圖文并茂的方式，采用不同地區(qū)的語言，利用最少的篇幅，通俗易懂地為群眾解答維護自身權益中遇到的問題?？梢越梃b我們近年來印發(fā)的反假宣傳冊、征信宣傳冊等的方式。這樣，不但可以加大宣傳力度，也可以逐步奠定工作的群眾基礎。而《辦法》或是指引，可以作為專門的文件，在群眾進入投訴過程中時，由人民銀行的工作人員或是金融機構工作人員進行詳細的解釋，確保群眾對自身權利的知曉。

誠然，金融消費權益保護工作在宏觀和微觀層面上都存在著困難，很多新的工作領域也是人民銀行之前的工作未涉及到的。無論缺少什么，我們都應該積極補齊，認真應對?！笆濉睍r期是我國金融業(yè)大有作為的重要戰(zhàn)略時期。經(jīng)過三十年的改革開放，中國的金融業(yè)發(fā)展進入了一個新的階段。隨著全球化金融的融合與交叉態(tài)勢，中國的金融改革和金融創(chuàng)新按照預定的規(guī)劃逐步邁進，并在此進程中不斷汲取國際先進經(jīng)驗，完善自身體系與規(guī)則。按照一般的認識，發(fā)達市場經(jīng)濟有兩個重要的標志：一是合理有序的市場競爭秩序；一是對處于弱勢的消費者進行有效保護。所以，能否對金融消費者的權益進行有效的保護，不但決定了我們金融市場能否媲美發(fā)達國家，而且其關鍵是這將為實體經(jīng)濟的發(fā)展提供一個穩(wěn)定有序的金融環(huán)境。

希望，在2013 年人民銀行全面推開金融消費權益保護工作的過程，我們所有同仁凝心聚力，集思廣益，真正在金融消費權益保護工作上打出人民銀行的品牌、樹好人民銀行的形象，為央行權威性的提升注入強勁的動力。

注釋

①此五原則，借鑒了香港金融管理局的《監(jiān)管政策手冊IC- 4：處理投訴程序（V.1- 22.02.02）》、《投訴銀行產(chǎn)品及金融服務須知》中對于金融管理局地位描述的內容。具體可以參見這兩個文件。