王佳靚 薄一鳴

(1中央財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院，北京102206;2首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)財稅學(xué)院，北京100071)

一、政府采購制度與政府采購價格

政府采購制度作為一種先進的政府支出管理制度，最早形成于18世紀的西方自由資本主義國家，至今已有200多年歷史，目前已被世界各國政府廣泛采用。中國政府1995年在上海市實施政府采購試點工作，到1998年，全國試點的省(區(qū)、市)已經(jīng)達到29個，2003年1月1日開始實施的《中華人民共和國政府采購法》，標(biāo)志著中國使用財政性資金集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準以上的貨物、工程和服務(wù)開始實施政府采購。

(一)政府采購制度的內(nèi)涵

在西方發(fā)達國家，政府采購(Government Procurement)，也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務(wù)的購買。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》(以下稱《政府采購法》)的規(guī)定，所謂政府采購，“是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。包括購買、租賃、委托、雇用等。貨物是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等;工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等;服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！蹦壳拔覈恼少忢椖恐饕獮樨浳锖凸こ?。

政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。

(二)政府采購價格

政府采購價格應(yīng)該具有以下兩個方面的內(nèi)涵:一方面，政府采購價格內(nèi)容包含兩個方面，即政府采購過程中商品交換的比率和采購商品總量的貨幣表達式，也就是我們經(jīng)常說的政府采購的“單價”和采購的“總價”;另一方面，政府采購價格包括政府采購的商品價格和服務(wù)價格。商品價格是指各類有形產(chǎn)品和無形資產(chǎn)的價格，服務(wù)價格是指各類有償服務(wù)的收費。

二、政府采購價格問題分析

在中國，政府采購制度改革和運行已經(jīng)十多年，取得的成績是十分顯著的。但是，政府采購在體制機制、規(guī)模規(guī)范、效率質(zhì)量、監(jiān)管執(zhí)行等諸多方面，都不同程度地存在一些問題，其中，輿論普遍質(zhì)疑的最核心、最直觀的問題就是采購價格問題，這是各方面問題的綜合折射點。政府采購價格包括兩個層面的問題:一些商品的最低價中標(biāo)問題和政府采購價格高于一般市場采購價格(高價格采購包括:天價采購，如采購高標(biāo)準、豪華、奢侈產(chǎn)品;價格虛高，即采購價格背離市場行情)。研究分析這些問題，并找到具體的解決思路和辦法，對不斷完善中國的政府采購制度，規(guī)范政府采購行為顯得十分必要。

(一)“最低價評標(biāo)法”分析

所謂最低價評標(biāo)法，就是通常說的最低價中標(biāo)方法。中華人民共和國財政部第18號令規(guī)定了3種評標(biāo)方法，即最低價評標(biāo)法、綜合評分法和性價比法。實際上，在中國的政府采購中只有綜合評分法一枝獨秀，有不少采購中心幾乎百分之百的項目采用了綜合評分法。根據(jù)18號令第51條“最低價評標(biāo)法適用于標(biāo)準定制商品及通用服務(wù)項目”，由于在實施政府采購過程中，采購單位或政府采購中心不明確哪些項目要求使用最低價評標(biāo)法，評標(biāo)方法的使用和選擇也很寬泛，想用哪種就用哪種，主觀隨意性太大，使最低中標(biāo)法沒有發(fā)揮在政府采購中應(yīng)有的作用。就中國目前的情況來看，從政府采購政策的制定到采購工作的具體實施，由于過分追求資金的節(jié)約成為各地方政府的最大動因。因此，在政府采購過程中，往往一些不應(yīng)該采取最低價中標(biāo)法的商品，卻以最低中標(biāo)法進行招投標(biāo)。究其原因，一是無論招標(biāo)單位還是受委托的政府采購中心都過于重視資金的節(jié)約。人們往往只關(guān)注采購商品的價格，對產(chǎn)品的配置、性能以及售后服務(wù)等重視不夠，忽視商品的質(zhì)量、技術(shù)、服務(wù)以及生產(chǎn)商和供應(yīng)商的信譽等因素。二是評標(biāo)程序不夠完善。在政府采購過程中常常夾雜一些行政性和地方性的因素。三是供應(yīng)商管理混亂，惡意競標(biāo)時有發(fā)生。而這些投標(biāo)者中標(biāo)以后往往又拒不履行義務(wù)或是通過種種手段加價、要挾。其后果是采購單位不能按時、按質(zhì)采購到所需之商品，從而對政府采購產(chǎn)生抵觸情緒。擾亂了正常的政府采購程序，給政府采購主管部門、采購單位及守法商家造成了不同程度的損害。由于供應(yīng)商管理混亂，沒有建立對供應(yīng)商的考核、評估、評級的動態(tài)優(yōu)勝劣汰體系，沒有完整的數(shù)據(jù)可查，供應(yīng)商的信譽和實力全憑采購人員的嘴說或提供的一紙資料，惡意競爭，最低價中標(biāo)成為必然。

因此，從長遠來看，財政資金的節(jié)約不應(yīng)是政府采購的唯一目的，而應(yīng)將政府采購看作是一項宏觀政策工具加以運用。價格是政府采購最直觀的因素。采購人員要在保證質(zhì)量、技術(shù)以及售后服務(wù)的前提下，最大限度地節(jié)約采購資金，供應(yīng)商則要追求利潤最大化，博弈之后所實現(xiàn)的物美價廉是政府采購最理想的結(jié)果。可以說，評價政府采購的節(jié)約率即價格，應(yīng)該是包含質(zhì)量、技術(shù)和服務(wù)等要素在內(nèi)的綜合及格的反映，政府采購不但要考慮初次購買的成本，也要考慮以后使用及維護成本。還有，政府采購價格應(yīng)該具有鼓勵采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品等方面的政策功能，而要實現(xiàn)這些政策功能，在現(xiàn)階段有可能要在采購價格上做出一些犧牲。

(二)政府采購價格高于市場行情分析

政府采購價格高于市場行情是指政府采購的商品價格高于該商品的一般市場交易價格，即政府采購價格背離市場行情，如采購高標(biāo)準、豪華、奢侈產(chǎn)品;價格虛高，天價采購等。造成政府采購價格高于一般市場價格原因是多方面的，有主觀原因、也有客觀原因，有制度上的問題、也有實際操作層面的問題，有招標(biāo)者的因素，當(dāng)然也有投標(biāo)者的因素等等。具體來看，主要原因有以下幾個方面:

1.政府采購制度尚不健全

由于制度不健全導(dǎo)致供應(yīng)商之間以及供應(yīng)商與采購單位之間串標(biāo)，這是造成采購價格攀高的一個重要原因。比如，由于沒有建立政府采購評審過程的實時監(jiān)控制度，供應(yīng)商之間串通投標(biāo)，哄抬標(biāo)價，使得政府采購活動流于形式。而通過串標(biāo)謀求中標(biāo)的供應(yīng)商實施串標(biāo)必然會付出一定的成本，這個成本供應(yīng)商當(dāng)然不會自掏腰包，必然會轉(zhuǎn)嫁到投標(biāo)報價上，使得采購單位的利益受損，從而導(dǎo)致中標(biāo)價高于市場價。

2.政府采購缺乏有力的監(jiān)督

目前，中國政府采購監(jiān)督體制尚不完善。《政府采購法》明確規(guī)定，各級財政部門是政府采購的監(jiān)督管理部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。同時還規(guī)定，集中采購機構(gòu)為采購代理機構(gòu)，可以根據(jù)采購人的委托，以代理人的身份辦理政府采購事務(wù)，并以非營利事業(yè)法人資格的身份對其采購活動承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任。然而，在實際運行過程中，有的地方政府采購監(jiān)督管理機構(gòu)與采購代理機構(gòu)沒有單獨設(shè)立，或者雖然分設(shè)，但職責(zé)界定不明確，導(dǎo)致監(jiān)管不到位。

3.采購方式隨意、操作程序不規(guī)范

從中國目前政府采購方式來看，盡管按規(guī)定政府采購可以采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源等采購方式，而真正有效使用的卻只有公開招標(biāo)一種方式，應(yīng)該說公開招標(biāo)是最有效、最透明的采購方式，但在中國這還只是一個基本框架。政府采購過程中的“暗箱操作”時有發(fā)生，即使實施公開招標(biāo)，有些地方只重視采購商品的價格，忽視了質(zhì)量、技術(shù)、服務(wù)等因素。評標(biāo)的程序也不完善，往往夾雜一些地方性和行政性的因素。其結(jié)果要不就是最低價中標(biāo)，要么就是采購價高于一般市場價格。政府采購程序也存在不規(guī)范的現(xiàn)象。

4.政府采購價格與市場價格的比較尺度不一致

由于比較尺度的不一致造成了政府采購價格高于市場價格的現(xiàn)象。政府采購價格與市場間隔應(yīng)該應(yīng)采用同一尺度進行比較，方能反映真實情況。

三、政府采購價格問題的對策建議

解決目前政府采購價格問題，避免采購過程中一些商品的最低價中標(biāo)問題和政府采購價格高于一般市場采購價格問題，各級財政部門應(yīng)該通過加強制度建設(shè)，有效地對政府采購過程進行監(jiān)督和管理，并對政府采購工作進行績效評價，真正實現(xiàn)政府采購的公開、公平、公正和效益。

(一)制定采購標(biāo)準，規(guī)范采購行為

制定政府采購標(biāo)準主要起到兩個方面的作用:一是起到控制作用，這是針對天價采購。制定具體的標(biāo)準后，那些買蘋果iTouch4做U盤的、買高價筆記本的、買按摩椅的就都沒有了;二是為形成批量采購打下基礎(chǔ)，量大優(yōu)惠是最樸素的經(jīng)濟學(xué)命題，這是針對價格虛高。

(二)為政府采購搭建一個公平競爭的平臺

要確保政府采購有一個公平競爭的平臺，真正實現(xiàn)《政府采購法》所體現(xiàn)的公開、公正和公平的原則，還要做好以下幾個方面的工作:

1.健全政府采購法律制度，完善保障機制

政府采購制度的存在及其有效運行必須建立在一整套完善的政府采購法體系之上。完善和配套的政府采購法律體系是政府采購制度的法律保障和依據(jù)。因此，要不斷完善《政府采購法》，使《政府采購法》與《中華人民共和國招投標(biāo)法》相得益彰，進一步規(guī)范政府采購的招投標(biāo)行為。同時，政府采購監(jiān)管部門要不斷研究制定和完善政府采購配套法規(guī)，地方各級人民政府要以政府采購的法律、法規(guī)完善為契機不斷修訂政府采購工作的具體管理和實施辦法。同時，應(yīng)圍繞政府采購腐敗問題易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域及關(guān)鍵環(huán)節(jié)完善相關(guān)制度，推進制度創(chuàng)新，從制度上堵塞滋生腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)的漏洞。

2.完善政府采購監(jiān)督機制，加強監(jiān)管力度

目前，中國政府采購監(jiān)督體制尚不完善，導(dǎo)致監(jiān)管不到位。另外，在工作中財政部門缺乏與紀檢監(jiān)察、審計等其他監(jiān)管部門的有力配合，致使出現(xiàn)很多問題，因此，必須依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，健全政府采購監(jiān)督機制，加大對違法違規(guī)行為的監(jiān)督和查處力度。尋求遏制圍標(biāo)串標(biāo)的辦法，遏制政府采購領(lǐng)域的圍標(biāo)串標(biāo)行為，凈化政府采購市場秩序。

3.建立市場調(diào)研機制，合理設(shè)定采購預(yù)算價格

政府采購工作開始之前，無論是購買單位還是受委托實施招標(biāo)工作的政府采購中心以及采購中心聘請的評標(biāo)專家，都要積極進行市場調(diào)研，只有加大市場調(diào)研力度，使招標(biāo)方、政府采購中心和評標(biāo)專家對商品的各類信息做到心中有數(shù)，才能夠有效防止投標(biāo)供應(yīng)商哄抬標(biāo)價，招標(biāo)方以及采購中心才能夠按照市場價格合理確定預(yù)算價。因此，建立市場調(diào)研機制，按照市場價格來設(shè)定合理的招標(biāo)預(yù)算價是防止政府采購價格高于一般采購市場價格和遏制“最低價中標(biāo)”的最為直接和有效的手段。

4.加強對政府采購的績效評價，提高采購效益

目前，中國政府采購的效益評價主要以采購資金節(jié)約率作為標(biāo)準，而政府采購節(jié)支率、節(jié)支額在全國并沒有統(tǒng)一的計算口徑，缺乏對整個采購過程的綜合考慮。因此，必須建立一個對全面反映采購效益有著積極的作用，比較全面的評價體系。政府采購績效評價的目標(biāo)是對政府采購績效進行評價的基礎(chǔ)。只有經(jīng)濟、效率和效益三管齊下，政府采購部門才可能用最低的成本、最少的資源投入、最高的效率提供被指定數(shù)量和要求的貨物、工程或服務(wù)，才能取得最好的效益。對于政府采購績效評價應(yīng)多借鑒西方經(jīng)濟運用多指標(biāo)綜合評價方法，注意定量分析與定性分析相結(jié)合。

5.推行政府采購的電子網(wǎng)絡(luò)采購，確保采購的公開、公平和公正

所謂政府網(wǎng)絡(luò)采購是政府采購的重要內(nèi)容，即運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開展政府采購工作。相對傳統(tǒng)采購而言，電子采購的優(yōu)勢比較明顯。從技術(shù)上看，政府采購運用網(wǎng)絡(luò)實施電子采購，有利于改進傳統(tǒng)政府采購的方法，如公開招標(biāo)、談判采購、選擇性招標(biāo)、征詢建議、競爭采購、詢價采購、兩階段招標(biāo)、單渠道或多渠道采購等。由于目前中國整個電子政務(wù)不很成熟，網(wǎng)上采購的健康發(fā)展，需要盡快出臺全國統(tǒng)一的相關(guān)法律制度，并形成相應(yīng)的法律體系，以規(guī)范政府網(wǎng)上采購行為，明確采購雙方的法律地位。中國互聯(lián)網(wǎng)中心2009年1月的權(quán)威數(shù)字顯示:全國網(wǎng)絡(luò)用戶達7950萬，國內(nèi)外注冊的域名和網(wǎng)站有178萬個。網(wǎng)上貿(mào)易呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的趨勢，建立中國的“政府網(wǎng)絡(luò)”己勢在必行。實施網(wǎng)絡(luò)政府采購，一是可以促進政府行政效率的提高。二是網(wǎng)絡(luò)政府采購保證了采購的公正性和嚴肅性。三是網(wǎng)絡(luò)政府采購減少了政府采購成本，網(wǎng)絡(luò)作為發(fā)布招標(biāo)公告和招標(biāo)文件，接受投標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)的平臺，降低了招投標(biāo)成本，提高了政府采購效率;四是網(wǎng)上政府采購便于對招標(biāo)工作進行監(jiān)督，審計人員能夠方便地對招標(biāo)過程進行全程跟蹤審計，整個過程都可以在審計人員的監(jiān)督下進行，能夠從根本上杜絕腐敗滋生。五是提高了政府采購人員的素質(zhì)。實施網(wǎng)絡(luò)政府采購必須加強專業(yè)人員培訓(xùn)工作，這是推行政府電子化網(wǎng)絡(luò)采購制度的重要環(huán)節(jié)之一。

政府釆購制度在中國還是一個全新的系統(tǒng)工程，還屬于探索階段，不免暴露出一些矛盾和問題。政府采購“最低價中標(biāo)”和“價高”等問題只是局部問題，相關(guān)各方既不要過分夸大，否定政府采購工作的成效，也不能忽視這方面確實存在的問題。希望能夠通過以上分析，使我們的政府采購工作做得更好，發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

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