李翠英

（天津科技大學法政學院，天津 300222）

一、農民工市民化進程中突出政府職能的原因

不論是農民工市民化這一政策的實質與復雜性還是當前我國農民工市民化面臨的壓力，都決定了農民工市民化進程中要突出政府職能。

（一）農民工市民化政策的實質與復雜性

1、農民工市民化政策的實質

農民工市民化作為一項國家的重要政策其政策實質是實現(xiàn)社會公平。建國以后我國走了一條城市優(yōu)先的發(fā)展道路，改革開放之后我國堅持了效率優(yōu)先的發(fā)展原則，因此在很長一段時間，農村和農民的發(fā)展受到忽視。近些年隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市的建設不斷取得新的成績，黨和政府開始重視農村發(fā)展和農民生產、生活問題。近幾年提出來的農民工市民化就在打破城鄉(xiāng)二元結構、實現(xiàn)基本公共服務均等化的背景下提出來的。農民工為城市的建設和發(fā)展做出了貢獻，但由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，使得他們在就業(yè)、住房、子女教育、醫(yī)療、社會保障等方面都沒有享受到像市民一樣的社會福利和待遇，這顯然違背了社會公平原則。農民工市民化就是要通過身份的轉變來保障農民工的權益，從而實現(xiàn)社會公平。按照經(jīng)濟學的理論，社會公平是沒有辦法通過市場實現(xiàn)的，必須要借助于政府職能的發(fā)揮來實現(xiàn)社會公平。

2、農民工市民化政策的復雜性

農民工市民化政策的復雜性主要表現(xiàn)為兩個方面：一是農民工市民化涉及到的群體眾多且每個群體的數(shù)量龐大。農民工市民化會直接關系到農民工、農民、城市市民三個群體的利益，農民工是這一政策的直接對象，而隨著農民工市民化，農村剩余的農民和城市中的市民他們的利益也將會受到或多或少的正面或負面的影響，而農民工、農村剩余農民和城市市民的數(shù)量加起來幾乎等于我國全部人口的總數(shù)；二是農民工市民化涉及戶籍、教育、農村土地制度、社會保障等諸多領域的改革。農民工市民化就是要讓農民工享有市民的身份，從而來享受市民身份對應的各種社會福利，包括子女教育、醫(yī)療、住房、各種社會保險等，而要讓農民工真正享受這些社會福利，就要改革戶籍、教育等諸多政策。從上我們可以看出，農民工市民化在涉及到的群體、人員、政策領域的這種復雜性決定了政府應該從整體上來把控這一政策的推行。

（二）當前農民工市民化面臨的壓力

1、農民工市民化熱情消減

近些年黨和政府的若干文件都對農民工市民化及相關問題給予了強調。從黨的十六大到黨的十八大，農民工市民化問題在黨的重要報告和文件中一直都在被強調和突出。此外，2006年我國第一份關于農民工的文件——《國務院關于解決農民工問題的若干意見》出臺，2008年《國務院辦公廳關于切實做好當前農民工工作的通知》出臺，2010年《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》出臺。綜上我們可以看出近些年來黨和政府在農民工市民化這一問題上的政策導向明確。由于以上政策和文件的出臺，農民工市民化的熱情高漲。但與農民工市民化配套的各項改革卻嚴重滯后，導致農民工在城市中并沒有享受到市民待遇，在城市工作和生活上的碰壁使農民工市民化的熱情消減。因此，政府應該通過其職能的履行讓農民工看到市民化的希望。

2、城市接納能力嚴重不足

農民工市民化以城市為實現(xiàn)載體。城市接納農民工的能力直接影響到了農民工市民化的進程。近些年雖然我國各類型城市發(fā)展迅速，但隨著農民工的日益增多，城市在交通設施、住房、醫(yī)療、教育、環(huán)境等方面都遭遇到了發(fā)展的困境。

此外，與現(xiàn)有的部分城市居民相比，農民工收入較低、受教育程度較低，如果成為市民的話，他們必定會增加城市弱勢群體的數(shù)量，必定會給城市帶來眾多的負擔。如果要改變他們的弱勢地位就要城市在財政、基礎設施建設、社會管理等領域做出重大改革和調整，而這些調整不可能一步到位，必定是一個漫長的過程，而在這個過程中必須要發(fā)揮政府的主導作用。

二、當前我國農民工市民化進程中政府職能履行情況分析

當前我國農民工市民化進程中政府職能履行情況可以通過近些年我國政府在農民工市民化這一工作中取得的成績和存在的問題兩個方面進行宏觀把握。

（一）取得的成績

在改革開放后的二十多年時間里，受城鄉(xiāng)二元結構影響，我國沒有農民工市民化方面的政策，農民工市民化受到嚴格限制。從本世紀初，農民工市民化的政策導向才發(fā)生變化，例如黨的十六大報告指出，農村富余勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。[1]黨的十八大報告進一步指出，我國要加快改革戶籍制度，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。[2]同時，我國也出臺了一些促進農民工市民化的政策，比如2006年的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，作為我國頒布的第一份關于農民工問題的文件，對解決農民工問題的重大意義、指導思想和基本原則、農民工工資拖欠、勞動管理、就業(yè)和培訓、社會保障、權益保障、組織領導等問題給予了明確；2008年的《國務院辦公廳關于切實做好當前農民工工作的通知》對農民工就業(yè)、技能培訓、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、工資發(fā)放、社會保障、土地承包權益六個方面的內容給予了強調；2010年的《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》對農民工培訓的基本原則和主要目標、統(tǒng)籌規(guī)劃、資金管理、組織領導等內容進行了詳細規(guī)定；再就是這兩年各省出臺的異地高考政策也為解決農民工子女受教育的問題指明了方向。綜上我們可以看出，近些年黨和政府在農民工市民化領域的政策導向越來越清晰、明確，我國農民工市民化的大幕已經(jīng)拉開。

（二）存在的問題

1、配套制度改革滯后

雖然從改革開放初到現(xiàn)在我國的政策導向已經(jīng)從限制農民進城務工轉移到促進農民工市民化上來了，但與明確的政策導向相比，我國政府在促進農民工市民化配套制度改革方面的工作顯得滯后很多。當前我國農民工龐大的數(shù)量加上城市接納能力有限，政府在農民工市民化這一領域不得不采取漸進式的改革策略和過渡性的政策，比如和農民工關系最為密切的戶籍制度，雖然中央一再提出要改革，但戶籍制度并沒有被廢除，只是在一些中小城市放寬了農民工落戶的限制，而在一些大城市，戶籍制度依然是阻礙農民工市民化的一個重大障礙。再例如異地高考制度，雖然中央提出要改革，甚至還明確了改革的限期，但最后改革的幅度還是很小。

2、管理僵化、落后

與滯后的配套改革一樣，當前我國政府部門對農民工的管理較其它管理而言相對僵化、落后。一是在機構設置上，長期以來缺乏農民工管理的專門機構。一直以來對于農民工的管理屬于政府的流動人口管理部門負責，只是到了2008年才在人力資源和社會保障部下成立了農民工工作司來對農民工進行管理。農民工市民化涉及各個方面的改革和工作，同時農民工數(shù)量更多、更加弱勢、市民化的障礙也更多，因此，單純的一個農民工管理部門顯然不能勝任這一工作。二是在管理方式上，缺乏靈活、方便的管理方式。當前我國的選舉、社會保障、司法救濟很多方面都和戶口掛鉤，而農民工工作在城市，戶口卻在農村，這給他們行使選舉權及實現(xiàn)自身合法權益的救濟都帶來很多不便之處。

三、今后我國農民工市民化進程中的政府職能定位

在農民工市民化進程中必須要突出政府的主導作用，然而當前我國政府在農民工市民化進程中還有些職能不完善的地方，今后在農民工市民化進程中政府職能大致應該定位在以下兩個方面：

（一）配套改革的推動者

1、改革戶籍制度

當前我國對人口管理實行戶籍制度，而戶籍制度往往有社會福利相掛鉤。因此，一直以來戶籍制度都是限制農村人口向城市流動的一個障礙。當前，戶籍制度是阻礙我國農民工市民化進程的最大障礙。要想把這一工作引向深入，必須要加大對戶籍制度的改革。當前在一些大城市住房、教育、醫(yī)療等資源面對龐大的人口而言還是很不足，因此，對于一些大城市而言短時間內完全取消戶籍制度也是不可能的。但對于中小城市而言，接納農民工的潛力相對較大些，因此政府應該進一步放寬中小城市的戶籍，甚至可以取消戶籍制度以吸引更多的農民工到中小城市來工作生活，這樣既可以加速農民工市民化的進程還可以緩解大城市農民工市民化的壓力。

2、改革農村土地制度

農民工市民化并不是單純解決農民工在城市工作和生活的問題，還要解決其在農村的土地收益問題，只有這樣才能讓農民工沒有后顧之憂地在城市工作和生活?，F(xiàn)在在一些地方仍然把農民工放棄農村的土地收益作為農民工市民化的一個條件，這顯然是對農民工利益的一種損害。因此，政府必須要通過立法形式來確定農民工的土地權益，明確規(guī)定農民工取得市民身份不能以放棄其在農村的土地權益為條件，要保證農民工在農村的土地承包權、宅基地使用權和集體財產收益分配權，制定靈活的土地承包流轉制度；同時，中央政府對于強迫農民工放棄農村土地權益以換取市民身份的地方政府要給予一定的處理。

3、改革社會保障制度

當前我國與農民工市民化配套的基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障制度還沒有改革到位，這導致很多農民工雖然工作在城市，但他們的生活卻和城市中的市民截然不同。因此，作為社會公平正義的一個維護者，政府應該進一步改革我國現(xiàn)有的社會保障制度，以便讓農民工真正能夠享受到市民待遇。要建立符合農民工自身特征的醫(yī)療保險制度，解決農民工看病貴、看病難的問題；要建立合理的工傷保險制度，解決農民工因工傷治療和生活的問題；要建立有效的農民工失業(yè)救濟制度，解決經(jīng)濟波動對農民工生活的影響問題；要建立長效的農民工養(yǎng)老制度，解決農民工年老后的生活保障問題。

（二）管理服務的創(chuàng)新者

1、加強農民工管理機構建設

從2006年至今我國已經(jīng)初步建立起來了涵蓋主要政府職能部門和政府層級的專門的農民工管理機構體系。在職能部門協(xié)調機制方面，2006年建立了國務院農民工工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調和指導全國農民工工作。之后各省、市、縣也大都建立了農民工工作聯(lián)席會議制度。在具體管理部門方面，2008年在人力資源和社會保障部下成立了農民工工作司，其職責主要為擬訂農民工工作綜合性政策和規(guī)劃，維護農民工合法權益；推動農民工相關政策的落實，協(xié)調解決重點難點問題；協(xié)調處理涉及農民工的重大事件；指導、協(xié)調農民工工作信息建設。之后地方政府的人力資源和社會保障部門內也大都成立了專門負責農民工工作的機構。應該說較2006年以前，我國政府不管是在農民工管理機制還是在專門機構設置上都有了很大發(fā)展，但還是不能滿足當前我國農民工市民化的工作需求。因此，今后一方面要進一步落實各級政府農民工工作聯(lián)席會議制度，加強各個部門之間的聯(lián)系和協(xié)調，還要突出農民工工作司和地方各級農民工工作部門的職能。

2、引導各類農民工組織健康發(fā)展

維權困難、利益表達渠道不暢通是當前我國農民工共同面臨的問題，而出現(xiàn)這些問題的根本原因還在于農民工缺乏組織，但各個人的力量弱、影響力小。因此，我國政府有必要引導各類農民工組織建立和發(fā)展以促進農民工市民化。首先，要幫助農民工建立自己的工會。當前在農民工集中的很多行業(yè)，農民工工會的建設還不到位，農民工沒有一個專門的利益表達的渠道，所以政府要積極引導農民工建立自己的工會組織，并充分發(fā)揮工會作為農民工利益表達渠道的作用。其次，要鼓勵其他農民工組織的發(fā)展，除了工會之外，政府還應該鼓勵農民工依據(jù)自己的工作類型、業(yè)余愛好等組建自己的專門組織，為農民工技術交流、培養(yǎng)業(yè)余愛好等提供便利條件。最后，要鼓勵一些與農民工有關的社會公益性組織發(fā)展?，F(xiàn)在有一些專門為農民工服務的公益性民間團體，政府應該在活動場所等方面給予協(xié)調。

3、繼續(xù)加大對農民工的培訓力度

良好的勞動技能是農民工在城市就業(yè)和融入城市生活的必要條件。當前我國農民工在上學期間接受的文化課程教育較多，而勞動技能培訓較少，因此政府近幾年都特別重視農民工的培訓工作，特別是2010年還專門出臺了《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，對農民工培訓的原則和目標、統(tǒng)籌規(guī)劃、資金管理、組織領導等內容進行了規(guī)定。近幾年我國農民工培訓取得了一定的成績，但與嚴峻的培訓任務相比，政府還應該繼續(xù)加大對農民工培訓力度。要繼續(xù)增加農民工培訓的財政預算，以保障農民工培訓有足夠的經(jīng)費；要加強對農民工培訓的過程管理和培訓考核，以保障農民工培訓的質量；要及時做好農民工培訓的調查反饋工作，比保障農民工培訓能適時調整；要加大對企業(yè)的約束力度，以保障企業(yè)對農民工培訓的重視。

[1]http://news.xinhuanet.com/newscenter/2002-11/17/content_632260.htm

[2]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社,2012:23.

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