李春霖

（中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100）

2012年是我國(guó)《海域使用管理法》（以下稱為《海域法》）實(shí)施10周年，《海域法》的頒布實(shí)施是我國(guó)海洋管理的一個(gè)里程碑。近年來(lái)，我國(guó)海洋事業(yè)取得了令人矚目的成就，海洋產(chǎn)業(yè)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，隨著海洋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目逐年增多，人類對(duì)海洋資源開(kāi)采與利用的規(guī)模和范圍逐漸擴(kuò)大，海洋資源日益稀缺，并且海洋資源本身存在著流動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性等區(qū)別于陸地資源的特殊性質(zhì)，從而海域的使用與管理不斷產(chǎn)生著矛盾與沖突，這種矛盾與沖突在地方政府之間表現(xiàn)得尤為突出。地方政府之間如何化沖突為合作，建立何種模式的合作關(guān)系，成為當(dāng)今海域使用關(guān)系中迫切需要解決的問(wèn)題。

一、海域使用管理中地方政府的職能

（一）我國(guó)海域使用管理主體的法律規(guī)定

1、《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下稱 《海域法》）的主體規(guī)定

第一，海域使用管理的立法主體。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是最高立法機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)制定具有系統(tǒng)性、全局性的海域使用管理法律，如《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》。沿海省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定海域使用管理的地方性法規(guī)。

第二，國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)。國(guó)務(wù)院是海域使用管理的最高行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定海域使用管理的行政法規(guī)和重大政策，并負(fù)責(zé)海洋功能區(qū)劃和項(xiàng)目用海審批工作。海域的所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使海域所有權(quán)?！皣?guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)海域使用的監(jiān)督管理?！盵1]在《海域法》中規(guī)定，國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制全國(guó)海洋功能區(qū)劃。國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用海的前提下登記造冊(cè)，并向海域使用申請(qǐng)人頒發(fā)海域使用權(quán)證書(shū)。

第三，沿?？h級(jí)以上人民政府。地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)制定海域使用管理的地方法規(guī)和政策，并負(fù)責(zé)海域功能區(qū)劃及項(xiàng)目用海審批工作。根據(jù)《海域法》規(guī)定，“沿?？h級(jí)以上地方人民政府海洋行政主管部門(mén)會(huì)同本級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)，依據(jù)上一級(jí)的海洋功能區(qū)劃，編制地方海洋功能區(qū)劃”?！翱h級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門(mén)依據(jù)海洋功能區(qū)劃，對(duì)海域使用申請(qǐng)進(jìn)行審核，并依照本法和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)”。“縣級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門(mén)調(diào)解對(duì)于海域使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，當(dāng)事人協(xié)商解決不成的情況[2]”。并且，沿?？h級(jí)以上人民政府在海域使用管理過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)海域使用的監(jiān)督檢查。

第四，各產(chǎn)業(yè)部門(mén)對(duì)其相應(yīng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)督與管理。各級(jí)海洋行政主管部門(mén)及其所授權(quán)組織、受委托組織是海域使用管理的具體執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)制定海域使用管理的規(guī)章制度，全面具體履行監(jiān)督管理海域使用的職責(zé)。漁業(yè)行政主管部門(mén)依照《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》對(duì)海洋漁業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。海事管理機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國(guó)海洋交通安全法》對(duì)海上交通安全實(shí)施監(jiān)督管理。海監(jiān)對(duì)海域使用管理實(shí)行行政檢查、海域使用行政決定和海域使用行政強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為等。

第五，中央派出機(jī)構(gòu)：國(guó)家海洋局承擔(dān)規(guī)范管轄海域使用秩序的責(zé)任。國(guó)家海洋局在海域使用管理方面依法進(jìn)行監(jiān)督與管理，并可以組織編制并監(jiān)督實(shí)施全國(guó)海洋功能區(qū)劃，組織實(shí)施海域使用權(quán)屬管理等工作。

2、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)

2011年國(guó)務(wù)院正式批復(fù) 《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，這標(biāo)志著山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略，成為海洋發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

第一，沿?？h級(jí)以上人民政府。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃范圍包括山東全部海域、青島、東營(yíng)、煙臺(tái)、濰坊、威海、日照6市以及濱州市的無(wú)棣、沾化2個(gè)沿?？h所屬海域。所以6市2縣的政府在山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的海域使用管理中起著參與者與監(jiān)督者的作用。

第二，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)辦公室。負(fù)責(zé)落實(shí)和推進(jìn)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)和膠東半島高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略；承擔(dān)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督工作，組織編制并實(shí)施藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃，提出支持藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新和一體化發(fā)展的重大政策建議，審核規(guī)劃區(qū)域內(nèi)由省統(tǒng)籌安排的重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；承擔(dān)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)和膠東半島高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)協(xié)調(diào)小組的日常工作。

第三，國(guó)家海洋局北海分局。北海分局是國(guó)家海洋局派駐青島并代表其在渤黃海海域?qū)嵤┖Ｑ笮姓芾淼臋C(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)國(guó)家海洋法律、法規(guī)在本海區(qū)的監(jiān)督實(shí)施，依法對(duì)黃、渤海海域?qū)嵤┖Ｑ笮姓芾?，完成?guó)家下達(dá)的維護(hù)海洋權(quán)益、保障海洋資源的合理開(kāi)發(fā)與利用、保護(hù)海洋環(huán)境、預(yù)防及減少海洋災(zāi)害等任務(wù)。

第四，十五個(gè)省直部門(mén)。15個(gè)省直部門(mén)分別編制海洋能源、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海洋生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海洋裝備制造業(yè)、臨港重化工業(yè)發(fā)展、鹽化工及海洋化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展、信息服務(wù)、現(xiàn)代海洋漁業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、對(duì)外開(kāi)放、園區(qū)發(fā)展、交通運(yùn)輸發(fā)展、海洋工程建筑業(yè)發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、水利發(fā)展、土地開(kāi)發(fā)利用、海底礦產(chǎn)勘探開(kāi)發(fā)開(kāi)采輸送加工等專項(xiàng)、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、教育事業(yè)發(fā)展、科技事業(yè)發(fā)展、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、人力資源和社會(huì)事業(yè)發(fā)展、海洋文化旅游業(yè)發(fā)展等25個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃。

3、沿海地方人民政府涉海部門(mén)。沿海地方人民政府在海域使用管理中起到監(jiān)督和管理的重要作用。市發(fā)展改革委、市畜牧局、市沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)辦、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市經(jīng)濟(jì)信息化委、市公安局、市財(cái)政局、市國(guó)土資源局、市規(guī)劃局、市農(nóng)委、市水利局、市海洋與漁業(yè)局、市環(huán)保局、市旅游局等，主要負(fù)責(zé)組織沿海產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)；制定年度沿海海域開(kāi)發(fā)與建設(shè)規(guī)劃；定期向市委、市政府匯報(bào)海域使用情況；對(duì)各地落實(shí)《意見(jiàn)》情況進(jìn)行督導(dǎo)、考核等。

（二）地方政府在海域使用管理中的職能

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)海洋的管理不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“命令——控制”方式，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律成為必然的選擇。在這種特殊的條件下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律是海洋管理的基礎(chǔ)，作為調(diào)控者的政府，其職能便顯得尤為重要，此時(shí)的政府是調(diào)節(jié)者、引導(dǎo)者。在某種情況下，扮演仲裁者的角色。關(guān)于政府在海洋管理與使用中的職能，簡(jiǎn)單概括如下：

1、海域使用管理的政策制定者

政策方案的制定在整個(gè)政策過(guò)程中居于樞紐的地位，唯有事前進(jìn)行良好的政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)，得到一個(gè)可以為社會(huì)公眾所接受的可行方案，政策過(guò)程才能進(jìn)展順利，政策運(yùn)行才能確保成功[3]。政府是公共利益的代表者，社會(huì)公眾的利益所需產(chǎn)生了政府，因此政府具有憲法和法律賦予的公共權(quán)力，政府公共權(quán)力的強(qiáng)制性使其在海域使用管理方面的效率提高，這主要表現(xiàn)在政府可以通過(guò)各種法規(guī)、政策來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人合理利用和保護(hù)海洋環(huán)境。

2、海域使用管理主體共同的利益協(xié)調(diào)者、服務(wù)者

海洋生態(tài)系統(tǒng)與海洋環(huán)境的公共性、流動(dòng)性導(dǎo)致涉海主體在經(jīng)濟(jì)利益、區(qū)域利益等利益上不斷發(fā)生矛盾與沖突，所以塑造一個(gè)和諧健康的海洋環(huán)境是政府必須考慮的重大課題。舉例而言，當(dāng)民眾在面臨海洋環(huán)境污染給造成的損失時(shí)，必然會(huì)向政府主管部門(mén)反映，政府如不對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行懲罰，不給民眾一個(gè)合理的答復(fù)，勢(shì)必會(huì)激化社會(huì)矛盾，進(jìn)而破壞社會(huì)環(huán)境的安定有序；但如果政府對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，必然降低企業(yè)的生產(chǎn)積極性，勢(shì)必會(huì)減少政府的財(cái)政收入。在這樣的一個(gè)環(huán)境之下，協(xié)調(diào)好各方的利益，是政府的職責(zé)所在。

3、海域使用管理的參與者與監(jiān)督者

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，但市場(chǎng)自身具有缺陷，如市場(chǎng)失效等。具體到海域使用管理中，政府應(yīng)依照法律法規(guī)對(duì)海域的使用管理進(jìn)行監(jiān)督，著力加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)海洋使用管理監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)化。運(yùn)行使海洋資源得到合理利用，監(jiān)督海域使用主體的經(jīng)濟(jì)行為及其他活動(dòng)。

二、我國(guó)海域使用管理中地方政府間的矛盾分析

我國(guó)海域使用管理中地方政府間的矛盾或沖突可以從橫向的角度進(jìn)行分析與研究,也就是同級(jí)政府部門(mén)之間的矛盾。

（一）在海域使用管理政策的制定及實(shí)施上，各地政府存在沖突

海洋資源的多樣性、特殊性、流動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性成就了海域特色。以我國(guó)沿海為例，有的沿海城市依托獨(dú)特的海域優(yōu)勢(shì)積極發(fā)展港口物流、海洋制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)，并制定相關(guān)政策；而相鄰的沿海城市由于海洋環(huán)境優(yōu)美，海洋旅游資源豐富，就會(huì)積極打造海洋旅游產(chǎn)業(yè)，推出海洋旅游產(chǎn)業(yè)政策。而港口具有污染的性質(zhì)會(huì)影響具有旅游優(yōu)勢(shì)的鄰近城市的海域，特別會(huì)加劇處于海洋生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)下方向臨海城市大的環(huán)境污染。兩種產(chǎn)業(yè)性質(zhì)不太一致的臨海城市，勢(shì)必會(huì)出于各自利益需要，在海域使用管理方面發(fā)生沖突。

（二）地方政府之間“無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償”搶占海域資源和海域優(yōu)勢(shì)，引發(fā)沖突

自古以來(lái)，海洋就是與外界溝通的重要窗口。在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，我國(guó)沿海城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，地方政府出于追求短期的經(jīng)濟(jì)效益，不顧海洋環(huán)境的承受能力，隨著我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展 ,沿海特有的環(huán)境條件和便利的進(jìn)出口口岸,已成為眾多投資者的首選之地。海洋產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已占沿海地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%-65%。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,沿海地方政府越來(lái)越關(guān)注海洋。幾乎所有的沿海地方政府都十分關(guān)心海洋開(kāi)發(fā) ,并建立了相應(yīng)的海洋管理機(jī)構(gòu)，希望改變地方政府行政區(qū)劃不含海域的現(xiàn)狀 ，要求轄區(qū)下海,建立一種新的中央與地方分級(jí)管理海洋的制度。在目前的這種特殊情況下，海域資源被過(guò)度使用，就會(huì)造成同一海域、兩地政府爭(zhēng)先恐后的搶占資源，進(jìn)行不合理的規(guī)劃，導(dǎo)致各種矛盾沖突不斷加劇，最終不利于海域的可持續(xù)發(fā)展。[4]

（三）在同一海域的使用管理上，政府的各部門(mén)之間存在多頭管理、交叉管理的現(xiàn)象

政府對(duì)海域使用管理過(guò)程中，一項(xiàng)工作同時(shí)被多個(gè)部門(mén)管理，必將造成管理權(quán)的混亂。如一塊灘涂圍起來(lái)后，水利部門(mén)要收取圍墾費(fèi)（大約每畝5000元左右）；屬于海域使用的，海洋部門(mén)又要收取海域使用金（根據(jù)用海類型和海域的不同等別征收，差異較大）；若海域變成了土地，在換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)時(shí)，土地管理部門(mén)又要收取相關(guān)費(fèi)用，這必然加重使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也是不合理的做法。

（四）在海域使用管理出現(xiàn)問(wèn)題或狀況時(shí)，政府之間互相推諉責(zé)任

由于不同的海洋資源具有空間區(qū)域的復(fù)合性和某些海洋資源類別具有開(kāi)放性和流動(dòng)性等,客觀上造成了每一具體海區(qū)都可能同時(shí)擁有幾類資源,由此必然帶來(lái)不同產(chǎn)業(yè)部門(mén)在同一海區(qū)進(jìn)行不同資源的開(kāi)發(fā)活動(dòng)局面,并由此發(fā)生部門(mén)之間在使用海區(qū)上的矛盾和沖突。以北部灣沿海城市為例，北海、湛江、欽州等城市紛紛上馬大工程大項(xiàng)目，加緊步法搶占北部灣沿海的灘涂，勢(shì)必會(huì)在一定程度上造成北部灣海域的污染，加上海洋生態(tài)系統(tǒng)特有的關(guān)聯(lián)性，必會(huì)加劇整個(gè)海域的環(huán)境污染。但作為政府機(jī)構(gòu)的各城市的環(huán)保部門(mén)，在面對(duì)這種問(wèn)題時(shí)，總是扮演“局外人”的角色，以各種理由推諉責(zé)任。

三、政府間橫向關(guān)系沖突的原因以及合作關(guān)系建立的必要性

（一）政府間橫向關(guān)系存在矛盾的原因

1、經(jīng)濟(jì)利益是矛盾存在的最根本原因

海洋資源是豐富多樣的，其種類繁多、儲(chǔ)量巨大，因而被稱為 “天然的魚(yú)倉(cāng)”、“藍(lán)色的煤?！薄ⅰ胞}類的故鄉(xiāng)”、“能量的源泉”、“娛樂(lè)的勝地”。正是因?yàn)楹Ｑ筚Y源的可利用價(jià)值以及資源的日益稀缺性，使得人們競(jìng)相爭(zhēng)取資源的擁有權(quán)或使用權(quán)?！霸诂F(xiàn)實(shí)生活中，每一個(gè)組織往往根據(jù)權(quán)利的大小和不同的目標(biāo)取向來(lái)分配組織內(nèi)外部的稀有資源”[5]。這就不可避免地造成了政府間為其資源擁有而導(dǎo)致的矛盾產(chǎn)生。同級(jí)政府，尤其是地理位置相近，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)一定區(qū)域內(nèi)的同級(jí)地方政府更容易存在著競(jìng)爭(zhēng)。除非有誘制性的制度安排或利益調(diào)整的好處，現(xiàn)有既得利益狀況的打破將是一個(gè)較難的過(guò)程。地區(qū)為了自身的利益，可能會(huì)存在地區(qū)封鎖、重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)奪有利資源等行為，這將阻礙地方政府之間的進(jìn)一步合作。

2、海洋的自然屬性導(dǎo)致矛盾的存在

“海洋，是由作為主體的海水水體、生活于其中的海洋生物、臨近海面上空的大氣和圍繞海洋的周緣海岸及海底等組成的統(tǒng)一體?！盵6]海洋是一個(gè)多維結(jié)構(gòu)體，它具有很強(qiáng)的整體性。區(qū)別于陸地界限明確的劃分，海水的流動(dòng)性特點(diǎn)使得海洋無(wú)法進(jìn)行明確的行政區(qū)劃界限。而且海洋擁有豐富的自然資源，例如生物資源，礦產(chǎn)資源等，每一種資源的利用價(jià)值都是相當(dāng)大的，并且在資源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中存在著縱橫交錯(cuò)的現(xiàn)象，因而各級(jí)政府在各類用?；顒?dòng)之間不可避免地會(huì)相互影響甚至?xí)l(fā)矛盾與糾紛。

3、政府自身的復(fù)雜性

在海域使用管理過(guò)程中，政府起著管理與協(xié)調(diào)的作用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)海域使用的監(jiān)督管理，沿?？h級(jí)以上地方人民政府海洋行政主管部門(mén)根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理。”[7]但是在海域使用管理過(guò)程中，存在著行業(yè)內(nèi)部海域使用權(quán)限不清以及海域使用管理權(quán)缺位的問(wèn)題。各個(gè)部門(mén)分別制定了用海計(jì)劃和工作方案，相互之間會(huì)形成眾多不協(xié)調(diào)，人們很容易會(huì)發(fā)現(xiàn)，一項(xiàng)交叉性的工作由幾個(gè)部門(mén)同時(shí)在管，由此出現(xiàn)了管理權(quán)力的爭(zhēng)奪與矛盾；或是有一項(xiàng)交叉性的工作沒(méi)有任何部門(mén)在管理，各部門(mén)之間互相推諉，誰(shuí)也不管的局面時(shí)有發(fā)生。

4、沿海各地區(qū)發(fā)展差異

沿海各地政府間的發(fā)展存在著一定的差異、合作的法律基礎(chǔ)薄弱、民間力量參與的不足等問(wèn)題，使得各地在海域使用管理中處理關(guān)系方面存在著一定的差距，這種差距導(dǎo)致在其開(kāi)發(fā)利用海洋資源過(guò)程中存在矛盾。特別是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，人口、資源、地理、產(chǎn)業(yè)、收入的差異都會(huì)成為矛盾存在的原因。

5、沿海各地區(qū)共識(shí)制度的缺乏

在海域使用過(guò)程中必然要存在共同使用的過(guò)程，而這一過(guò)程需要沿海政府的協(xié)調(diào)與合作。而地方政府為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，會(huì)更多地顧忌自身利益的發(fā)展，共識(shí)的達(dá)成將是一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的過(guò)程。觀念的落后也會(huì)導(dǎo)致沿海各地政府間矛盾的產(chǎn)生。除非看到眼前的利益，否則傳統(tǒng)觀念的力量將促使人們保持現(xiàn)狀。

（二）政府間橫向關(guān)系趨于合作的必要性

沿海地方政府職能在不斷地?cái)U(kuò)大，而其擁有的人力、物力、財(cái)力相對(duì)于整個(gè)區(qū)域來(lái)說(shuō)相對(duì)有限，沿海地方政府間的關(guān)系必然要走向既競(jìng)爭(zhēng)又合作的態(tài)勢(shì)，可見(jiàn)地方政府尋求合作的愿望日趨強(qiáng)烈。

1、有助于實(shí)現(xiàn)海洋資源的有效配置。政府間的合作使得海洋資源充分在政府間進(jìn)行流動(dòng)，從而有效盤(pán)活現(xiàn)有資源，實(shí)現(xiàn)資源共享，達(dá)到資源配置的優(yōu)化。

2、有助于深入解決區(qū)域的共同公共問(wèn)題[8]。以藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)面臨海洋開(kāi)發(fā)的巨大優(yōu)勢(shì)，海洋開(kāi)發(fā)過(guò)程中涉及共同利益的問(wèn)題將可以通過(guò)政府間的合作機(jī)制得到協(xié)調(diào)解決，從而有效調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)良好治理。

3、有助于沿海地方政府整體發(fā)展水平的提高。沿海各地政府間的合作，將在統(tǒng)一布局下制定階段性的戰(zhàn)略目標(biāo)，并通過(guò)對(duì)海洋資源進(jìn)行整合，發(fā)揮各地政府的海洋發(fā)展優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展，避免重復(fù)建設(shè)，減低成本，實(shí)現(xiàn)政府整體水平的提高。

4、有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)際互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)[9]。從整體性的視野下來(lái)治理藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的共同問(wèn)題，可以有效地構(gòu)建起區(qū)域合作的長(zhǎng)效機(jī)制，從而互通有無(wú)、取長(zhǎng)補(bǔ)短、分享資源與經(jīng)驗(yàn)，有效實(shí)現(xiàn)區(qū)際互動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

四、我國(guó)海域使用管理中政府間合作關(guān)系的構(gòu)建

1、制定我國(guó)海域使用管理中地方政府間橫向協(xié)調(diào)的相關(guān)法律法規(guī)。

我國(guó)在海域使用管理中地方政府間的關(guān)系方面還沒(méi)有建立完備的法律制度，為了使各地政府在海域使用管理中達(dá)到利益共享，應(yīng)對(duì)地方政府間的關(guān)系做出調(diào)整，制定出相應(yīng)的法律法規(guī)，建立政府間關(guān)系法，以促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。各地政府可以結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況對(duì)政府關(guān)系以及合作內(nèi)容等問(wèn)題制定相應(yīng)的規(guī)章制度，以進(jìn)一步規(guī)范政府間合作的具體安排。涉海政府在制定海域使用管理政策時(shí)，應(yīng)兼顧附近海域的利益。地方政府涉海政策的制定，要符合整個(gè)海域的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。若政府只顧本海域的發(fā)展，而忽視其他海域的利益，是不可取的，亦不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

2、建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)。

由于各地政府在海域使用及管理過(guò)程中存在著分歧與沖突，所以需要建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的協(xié)調(diào)各地政府利益的組織機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的建立能有效地發(fā)揮各地政府的積極性，反映地方政府的意愿，針對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，政府之間可以及時(shí)地交流與溝通。協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)的建立可以提高管理效率，避免交叉管理，多頭管理，從而在一定程度上減輕各地政府之間的摩擦，可以消除一些可以預(yù)見(jiàn)的障礙，從一定程度上保證國(guó)家海域利益以及海域使用權(quán)人的利益，避免發(fā)生政府職能部門(mén)之間的沖突。這類組織可以是由各地政府或議會(huì)同意設(shè)立，并且政府撥款維持的純官方組織；亦或是由一些企業(yè)、團(tuán)體自發(fā)組成，得到政府支持的非政府組織。跨地區(qū)合作組織的設(shè)立和運(yùn)行有利于政府間的交流、協(xié)調(diào)與合作。

3、建立規(guī)模化的發(fā)展方式以及多種合作模式。

各地政府在海域管理的資源優(yōu)勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面存在著一定的差距，為了協(xié)調(diào)各方利益，要在保持整體區(qū)域政策方向一致的前提下，根據(jù)參與各方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，建立以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的多領(lǐng)域合作，發(fā)揮各地優(yōu)勢(shì)，最終實(shí)現(xiàn)利益最大化。多種合作模式的建立能夠讓各地政府在實(shí)施過(guò)程中體會(huì)到合作的互利，參與各方的整體收益達(dá)到均衡狀態(tài)。合作將是一個(gè)資源與利益重新整合的過(guò)程，會(huì)影響到既有的利益群體。

4、規(guī)范地方政府職能，減少地方保護(hù)的動(dòng)因，加強(qiáng)海洋行政主管部門(mén)的隊(duì)伍建設(shè)。

當(dāng)前各地存在著地方保護(hù)主義，這嚴(yán)重阻礙了區(qū)域合作的發(fā)展。地方政府應(yīng)該完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范各地政府職能，改善市場(chǎng)環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，整合區(qū)域內(nèi)的各種資源，建立公平、合理的競(jìng)爭(zhēng)秩序，以促進(jìn)當(dāng)?shù)睾Ｑ蠼?jīng)濟(jì)的發(fā)展。沿海各地方政府應(yīng)充分發(fā)揮積極性和主動(dòng)性，采用多元化的協(xié)調(diào)方式與其他地方政府展開(kāi)廣泛的交流與合作，以加強(qiáng)資源流動(dòng)的最大化，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。加強(qiáng)對(duì)政府及其涉海部門(mén)的海洋意識(shí)宣傳，樹(shù)立海洋國(guó)土意識(shí)，努力提高政府海域使用管理素質(zhì)。海洋行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高政府部門(mén)人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。政府部門(mén)之間要以大局為重，從保護(hù)海洋環(huán)境的角度出發(fā)，樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展意識(shí)。

5、建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制

《海域法》實(shí)施后，在海域使用管理方面取得了一些成效，促進(jìn)了海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但在海域使用和管理工作中仍存在一些問(wèn)題。針對(duì)在海域使用管理中各級(jí)政府對(duì)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任所存在的相互推諉現(xiàn)象，為了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范海域使用項(xiàng)目的管理，我國(guó)應(yīng)建立責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)海域使用管理的責(zé)任監(jiān)管。開(kāi)展海域使用項(xiàng)目后評(píng)估管理機(jī)制和模式的研究，確定海域使用后評(píng)價(jià)方法與內(nèi)容[8]，對(duì)維護(hù)國(guó)家海域所有權(quán)，促進(jìn)海洋資源的可持續(xù)利用具有重要意義。

今后，應(yīng)當(dāng)在整體海洋綜合管理價(jià)值鏈中，把海洋立法、海洋權(quán)益和海洋功能區(qū)劃作為管理的前提和基礎(chǔ)，為其它具體管理環(huán)節(jié)活動(dòng)和整個(gè)管理價(jià)值鏈的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)提供保證；同時(shí)要研究出臺(tái)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海水利用研究和應(yīng)用、促進(jìn)海洋自主創(chuàng)新等一系列海洋事業(yè)全面發(fā)展的政策；建立健全海洋行政管理法律法規(guī)，盡快完善海域使用管理法、海洋環(huán)境保護(hù)法、海上交通安全法、漁業(yè)法等的配套法規(guī)，深化領(lǐng)海及毗連區(qū)法專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法的配套制度研究；全面推進(jìn)海洋行政管理依法行政，貫徹落實(shí)行政許可法，建立健全海洋管理行政復(fù)議聽(tīng)證制度，推進(jìn)海洋管理行政執(zhí)法責(zé)任制建設(shè)；加強(qiáng)海洋執(zhí)法監(jiān)察體系建設(shè)，創(chuàng)新管理體制，規(guī)范海洋開(kāi)發(fā)保護(hù)和管理秩序；積極開(kāi)展海洋普法工作，努力建立符合海洋行政管理特點(diǎn)和體現(xiàn)體制競(jìng)爭(zhēng)力的綜合管理體制，為海洋綜合管理提供外在的體制保證。

結(jié)論

在深入研究地方政府在海域使用管理中橫向合作的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)上，借鑒這些研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，改變我國(guó)沿海地區(qū)傳統(tǒng)的地方政府間關(guān)系，打造新型的合作伙伴關(guān)系，通過(guò)沿海各地方政府間的合作，整合各地海洋資源，變矛盾、沖突為合作，實(shí)現(xiàn)雙贏，形成共同理念與發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源共享、責(zé)任分擔(dān)的地方政府合作機(jī)制，有助于推動(dòng)我國(guó)政府對(duì)海域使用管理的可持續(xù)發(fā)展。

[1]中華人民共和國(guó)海域使用管理法（第一章第七條）.

[2]中華人民共和國(guó)海域使用管理法（第二章第十條）.

[3]丘昌泰.公共政策：當(dāng)代政策科學(xué)理論之研究[M].臺(tái)灣巨流圖書(shū)公司,1995.115.

[4]王淼,段志霞.淺談建立區(qū)域海洋管理體系[J].中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2007,06.

[5]王琪.沖突與合作：現(xiàn)代海洋管理制度構(gòu)建的矛盾分析[J].

[6]辭海[M].上海辭書(shū)出版社2000.37.

[7]中華人民共和國(guó)海域使用管理法.

[8]趙新峰,李水金.基于整體性治理的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)跨區(qū)域政府合作機(jī)制研究[J].

[9]趙新峰,李水金.基于整體性治理的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)跨區(qū)域政府合作機(jī)制研究[J].

[10]賈后磊,謝健,洪沛民,劉高潮.海域使用管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].海域法,2006,05.

[11]史美良.海域使用管理中存在的問(wèn)題及應(yīng)采取的對(duì)策[J].現(xiàn)代商業(yè)，2009,(18)

[12]盧峰.建立完善配套制度 規(guī)范海域使用管理[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理,2008,(8)

[13]王琪.海洋管理——從理念到制度[M].海洋出版社，2007.

[14]寧凌.海洋綜合管理與政策[M].科學(xué)出版社，2009.

[15]韓立民，陳艷.海域使用管理的理論與實(shí)踐[M].中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2007.

[16]崔旺來(lái).政府海洋管理研究[M].海洋出版社，2009.

[17]徐祥民.海洋權(quán)益與海洋發(fā)展戰(zhàn)略[M].海洋出版社，2008.

[18]王志遠(yuǎn)，蔣鐵民.渤黃海區(qū)域海洋管理[M].海洋出版社，2003.