徐永江

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050061）

在西方的行政管理發(fā)展史上，官僚制是行政管理理論發(fā)展史的里程碑，他體現(xiàn)了超越以前一切文明的重要技術(shù)進(jìn)步。甚至可以這樣說，研究公共行政學(xué)，對(duì)官僚制的研究是不可逾越的。對(duì)于官僚制，人們非常青睞他的理論架構(gòu)，然而在理論與現(xiàn)實(shí)之間存在著很大的反差。作者試圖通過對(duì)管理體制理論的發(fā)展及其演變做出梳理，并且對(duì)理論的發(fā)展做出分析，通過對(duì)官僚體制的分析得出對(duì)中國(guó)政府管理的啟示。

一、官僚制的定義及其演變發(fā)展

官僚制的內(nèi)容及其豐富，官僚制又稱“科層制”，它是一種理性化的管理組織結(jié)構(gòu)，它的基本職能是執(zhí)行決策者的經(jīng)任命產(chǎn)生的官員所組成的大型組織。它必須遵循一套特定的規(guī)則與程序，有明確的權(quán)威登記，權(quán)責(zé)自上而下傳遞。

早在18世紀(jì)，西方學(xué)者就開始研究官僚制了，關(guān)于“官僚制”這一術(shù)語第一次出現(xiàn)時(shí)在法國(guó)哲學(xué)家格里姆的一封信中。到19世紀(jì),官僚制被認(rèn)為是一種政府的形式，這種征服形式的權(quán)力掌握在各個(gè)層級(jí)的官員手中。到19世紀(jì)后期美國(guó)學(xué)者威爾遜發(fā)表《行政研究》，他提出了“行政學(xué)研究的目的在于政府應(yīng)該做什么工作，政府應(yīng)該怎么樣用盡可能少的成本去完成這些工作”。他又進(jìn)一步的提出了政治二分法的原則，后來古德諾又將這一原則發(fā)揚(yáng)光大。到20世紀(jì)，馬克斯.韋伯提出“理想型”官僚組織理論，他的理論是建立在整個(gè)社會(huì)“理性化”的基礎(chǔ)之上的，他認(rèn)為任何的一種組織都是是建立在一種權(quán)力之上，如果這個(gè)組織沒有某種權(quán)力作為基礎(chǔ)，那么他就不能正常的運(yùn)行。韋伯認(rèn)為理性——合法的權(quán)威才是理想組織形式的基礎(chǔ)。韋伯的官僚制是以法理的權(quán)威為基礎(chǔ)的，采用嚴(yán)格的規(guī)章制度來約束其成員的行為，是為高效完成工作任務(wù)的管理方法，是時(shí)代的進(jìn)步，解決了傳統(tǒng)社會(huì)組織管理的缺陷，以標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)構(gòu)和秩序化的流程和規(guī)范化的管理模式建立秩序。自從韋伯提出理想官僚制以后，相關(guān)研究浩瀚如煙海，官僚制在他所產(chǎn)生的那個(gè)年代產(chǎn)生了很積極的作用，韋伯所提出的官僚制，以其精巧合理的層級(jí)結(jié)構(gòu)、平等固定的法治精神、專業(yè)化分工，拋棄了經(jīng)驗(yàn)管理過程中的人治因素，糾正了當(dāng)初政府任人唯親，下級(jí)對(duì)上級(jí)的依附作用，對(duì)官員決策的任意性和不可預(yù)測(cè)性等弊端給予糾正，倡導(dǎo)官員職業(yè)化，克服了當(dāng)初黨政分離對(duì)政府行政的影響，提高了政府的效率。官僚制強(qiáng)調(diào)制度的重要性，對(duì)西方資本主義精神的發(fā)展起到了重要的作用，推動(dòng)了西方社會(huì)的發(fā)展。然而在學(xué)術(shù)發(fā)展史上，對(duì)官僚制的研究卻“鮮有正面形象”，因?yàn)椤肮倭胖啤钡膬?yōu)越性是在其“理性”的前提下實(shí)現(xiàn)的，然而現(xiàn)實(shí)并不以我們的假設(shè)所運(yùn)行，“理性化的官僚組織理論”自從提出的那一刻起就像所有理論一樣受到很多人的質(zhì)疑和批判。

二、對(duì)官僚制理論的批判

官僚制是以理性為基礎(chǔ)的，祛除了人性因素。把人認(rèn)為是一個(gè)個(gè)機(jī)械化的零件，這樣必然會(huì)把人的關(guān)系轉(zhuǎn)化為物的關(guān)系，從而產(chǎn)生冷漠的官僚體系，降低組織的效率。

官僚制強(qiáng)調(diào)制度和程序的作用，過分強(qiáng)調(diào)制度和程序就會(huì)限制了個(gè)性的發(fā)展，使他們墨守成規(guī)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，造成管理人員不求無功但求無過，對(duì)創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)非常不利，同樣也阻礙了優(yōu)秀的人才進(jìn)入組織。

官僚制強(qiáng)調(diào)等級(jí)制度和權(quán)力的集中，權(quán)力的過分集中就會(huì)使權(quán)力無限的膨脹，這種膨脹的結(jié)果是官員愛權(quán)、貪?rùn)?quán)，對(duì)民主造成極大的威脅，從而使組織的效率降低。

官僚制是一種缺乏競(jìng)爭(zhēng)的制度，薪酬的獲得是依靠層級(jí)的制度安排，與個(gè)人的勞動(dòng)績(jī)效關(guān)系不大，這樣會(huì)造成人浮于事，干事缺乏動(dòng)力，形成了論資排輩的不良現(xiàn)象，進(jìn)而影響了工作效率。

官僚制的專業(yè)化分工和等級(jí)鏈的制度，過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工和等級(jí)鏈就會(huì)使機(jī)構(gòu)發(fā)展的比較臃腫和“專業(yè)畸形”，內(nèi)部協(xié)調(diào)和溝通變得困難，信息傳達(dá)失真，從而降低組織的效率。

三、官僚制對(duì)中國(guó)政府的治理的啟示

針對(duì)于我國(guó)當(dāng)前政府行政管理的問題，解決官僚制對(duì)我國(guó)行政管理的問題既要發(fā)揮官僚制的優(yōu)勢(shì)，又要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情改善官僚制度的局限和不足。我們既要繼承官僚制的精髓，又要拋棄他的糟粕，要想實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，我們應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：

（一）實(shí)現(xiàn)行政管理的理性化，法制化和科學(xué)化

我們要借鑒官僚制的理性主義，因?yàn)楫?dāng)前的中國(guó)是人情關(guān)系為主導(dǎo)的社會(huì)關(guān)系，所以我們要科學(xué)的設(shè)置組織機(jī)構(gòu)和崗位，提高人民的法律素質(zhì)，消除權(quán)大于法的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)全面的法治，增加管理的技術(shù)性和科學(xué)性，形成有效的行政組織體系。

（二）全面實(shí)現(xiàn)以人為本

社會(huì)是人化的社會(huì)，我們要避免物化的社會(huì)，全面克服官僚制中僵化的制度，我們要轉(zhuǎn)變觀念，堅(jiān)持以人為本，技術(shù)領(lǐng)先，豐富官僚制對(duì)人性的需要，給人以關(guān)懷，實(shí)現(xiàn)人的主體性。在行政人員的選拔、錄用和晉升中，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?，重視?duì)人員的知識(shí)、技術(shù)培訓(xùn)和能力的提高，從而保證在各級(jí)管理崗位上有高素質(zhì)的技術(shù)和專門人才。

（三）堅(jiān)持變革與組織創(chuàng)新

公共行政組織作為一個(gè)變化發(fā)展的系統(tǒng),它是整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)分系統(tǒng)。隨著社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境的變遷,行政組織也必須隨之不斷作出相應(yīng)的自我調(diào)適與變革,以達(dá)到與外界環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡。只有突破官僚制邏輯思維的局限,才能產(chǎn)生創(chuàng)造性的全新成果，調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變和重新定位政府職能，改革政府人事制度，推行和完善公務(wù)員制度加強(qiáng)民主法制建設(shè)，運(yùn)用法制化提高行政組織的理性化程度，防止官僚集權(quán)，更新組織文化，樹立現(xiàn)代行政觀念。

（四）建立新的競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)、參與機(jī)制

引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)人的創(chuàng)造性和主動(dòng)性，提高政府管理效率，降低政府管理成本，增強(qiáng)政府活力以適應(yīng)社會(huì)的需要。利用激勵(lì)精神改革政府人事制度，鼓勵(lì)創(chuàng)新，改革內(nèi)部用人制度，嚴(yán)把“進(jìn)口”關(guān)，合理實(shí)行聘用制、勞動(dòng)合同制，競(jìng)爭(zhēng)上崗，擇優(yōu)錄用，科學(xué)考核。引入?yún)⑴c機(jī)制，了解民情，體現(xiàn)民意，集中民智，為公眾提供便捷有效的制度化參與和利益表達(dá)渠道，加強(qiáng)民眾監(jiān)督，統(tǒng)籌兼顧各方利益。

總體而言，盡管官僚制組織模式存在如上自身難以克服的種種弊端，但它所體現(xiàn)出的“官僚制精神”在今天不但沒有過時(shí)而且應(yīng)該為任何社會(huì)組織所提倡和鼓勵(lì)這種官僚制精神體現(xiàn)為建立在理性精神支配下的法制觀念、契約觀念等秩序化價(jià)值。在建構(gòu)官僚制組織時(shí)，由于各種主觀和客觀限制，理想難以成為現(xiàn)實(shí)。我們?nèi)ピu(píng)價(jià)韋伯及其官僚制理論時(shí)，要站在時(shí)代的角度，不能單一的去肯定或鄙棄，而是應(yīng)客觀地去認(rèn)識(shí)，有選擇的去借鑒，理智的去改造，與時(shí)俱進(jìn)的去發(fā)展，堅(jiān)持科學(xué)與價(jià)值的統(tǒng)一，堅(jiān)持工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一，創(chuàng)建中國(guó)特色的“官僚制”。我們要明確官僚制理論在我國(guó)是有生命力和發(fā)展空間的，在此，我們可以吸其精華棄其糟粕，借他山之石，完善我國(guó)的行政管理理論，指導(dǎo)我國(guó)的行政實(shí)踐。

[1]馬克斯.韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M].北京：商務(wù)印書館，1997.

[2]周瓊.對(duì)理性官僚制批判的反思.哲學(xué)與政治，2010.