薛 芳

(濮陽市統(tǒng)計(jì)局，河南 濮陽 457000)

城鎮(zhèn)化問題，事關(guān)全國全黨，事關(guān)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)，必將對(duì)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生深遠(yuǎn)而巨大的歷史影響。城鎮(zhèn)化問題龐大而復(fù)雜，專家學(xué)者眾說紛紜，筆者認(rèn)為有三個(gè)問題值得人們?nèi)肌?/p>

一 城鎮(zhèn)化的必然性

所謂城鎮(zhèn)化，狹義概念是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，廣義概念包含四個(gè)方面:第一，農(nóng)村人口和勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移;第二，第二第三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集過程;第三，是地域性質(zhì)和景觀轉(zhuǎn)化的過程;第四，是城市文明、城市意識(shí)在內(nèi)的城市生活方式或現(xiàn)代文明的擴(kuò)散和傳播過程。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是整個(gè)社會(huì)尤其是廣大農(nóng)業(yè)人口(農(nóng)村)生產(chǎn)方式和生活方式的根本改變，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的改變，通過建立現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式，從而不斷改變生活方式，走向共同富裕和全面建設(shè)小康社會(huì)。

我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展緩慢，主要源于我國是一個(gè)歷史悠久的農(nóng)業(yè)國家，且幅員遼闊、人口眾多。改革開放以來，城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，2011年的數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)化率為51．3%，達(dá)到了世界中等水平。為什么現(xiàn)在要提升到國家戰(zhàn)略高度呢?第一，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。同時(shí)也是現(xiàn)代文明國家的重要標(biāo)志;第二，城鎮(zhèn)化是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，保障國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求;第三，城鎮(zhèn)化有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于土地、勞動(dòng)、資源等生產(chǎn)要素和各種資源的優(yōu)化配置，進(jìn)一步發(fā)揮城市對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用，達(dá)到城鄉(xiāng)共同繁榮，社會(huì)共同富裕，最終實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的宏偉目標(biāo);第四，城鎮(zhèn)化是全面深化改革的需求，我國改革開放30多年來，長期累積的突出矛盾和問題，發(fā)展的瓶頸制約和體制障礙等等，已經(jīng)到了必須解決的時(shí)候了，突破點(diǎn)就在城鎮(zhèn)化。

二 城鎮(zhèn)化的原動(dòng)力

這個(gè)問題是我國城鎮(zhèn)化過程中不可回避的問題，是最容易模糊出發(fā)點(diǎn)和原則的問題，必須厘清。城鎮(zhèn)化是因還是果?是關(guān)系到戰(zhàn)略抉擇和政策制定的根本問題。筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的原動(dòng)力，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有城鎮(zhèn)化，更談不上新型城鎮(zhèn)化和高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

“家中無糧心里慌，國家無糧必自亂”。農(nóng)業(yè)是我國的經(jīng)濟(jì)命脈，是由我國的基本國情決定的。“三農(nóng)問題”日益成為制約我國社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的關(guān)鍵問題。30多年的改革開放，農(nóng)業(yè)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的飛躍發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)?，F(xiàn)在，“三農(nóng)問題”已然成為了我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和全面小康社會(huì)偉大目標(biāo)的制約，主要存在以下三大問題:①農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力十分低下，勞動(dòng)生產(chǎn)率不高，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長年低價(jià)徘徊，農(nóng)民收入不高。粗放式經(jīng)營模式造成了投入高、產(chǎn)出低，生產(chǎn)分散，土地的利用率低下，造成大量人力物力的浪費(fèi)，阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化的普及和實(shí)施。②農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系制約了生產(chǎn)力的提高，雖然說家庭聯(lián)產(chǎn)承包制發(fā)揮了巨大的歷史作用，但終究與社會(huì)主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)相距遙遠(yuǎn)，沒有一次新的農(nóng)業(yè)革命，就談不上城鎮(zhèn)化，就談不上全面建設(shè)小康社會(huì)。③政府對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的投入不夠。雖然取消了農(nóng)業(yè)稅，雖然有對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼，但幾十年來，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入非常低，包括教育、交通和水利建設(shè)等等。農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制很不健全，投入不夠，包括醫(yī)療和農(nóng)民養(yǎng)老等等。另外，農(nóng)村社會(huì)管理水平也有待提高，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。

三 城鎮(zhèn)化的政策對(duì)應(yīng)

從目前來看，嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程的制度瓶頸很多。主要是土地制度、戶籍管理制度和城市行政管理制度。要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)，必須進(jìn)行制度性劃時(shí)代的大變革。

(一)土地制度的制約

主要有三方面問題:一是農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體界定尚不清晰，農(nóng)民對(duì)土地只有使用權(quán)沒有所有權(quán)，從而導(dǎo)致農(nóng)民無法正當(dāng)享受土地的收益權(quán);二是征地制度的價(jià)格剪刀差嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，征地的利益導(dǎo)向遠(yuǎn)離了農(nóng)民;三是缺乏嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度，土地管理的法律法規(guī)未能有效落實(shí)，政府監(jiān)管隨意性大，農(nóng)民利益受到傷害。

(二)戶籍制度的制約

我國現(xiàn)行的戶籍管理制度帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，人為的把人們分為市民和農(nóng)民?，F(xiàn)行戶籍管理制度導(dǎo)致了我國長時(shí)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差距逐漸擴(kuò)大，廣大農(nóng)業(yè)人口無法正常享受到教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等制度優(yōu)惠，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，延緩了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

(三)城市行政管理制度的制約

我國現(xiàn)行的管理體制是行政區(qū)劃和隸屬特征明顯，高一級(jí)的市行政權(quán)限非常大，中小城市缺乏自治權(quán)利，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)管理體制過于行政化。我國現(xiàn)有658個(gè)市，19683個(gè)鎮(zhèn)，其中5萬以上人口的鎮(zhèn)就有754個(gè)。所以，應(yīng)該遵循“小政府大社會(huì)”的理念，逐步削減行政權(quán)力，試點(diǎn)和推廣省管縣模式，降低設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大城市數(shù)量，進(jìn)一步提高城市綜合管理能力。

四 三點(diǎn)提示

對(duì)待城鎮(zhèn)化，必須從戰(zhàn)略高度上看問題，充分認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化過程的長期性、戰(zhàn)略性和時(shí)代性，從國家安全高度、民族復(fù)興高度、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)高度、社會(huì)和諧高度出發(fā)，謀劃全局，合理規(guī)劃，積極實(shí)施，有效調(diào)控，科學(xué)監(jiān)測(cè)。

(一)一定要去行政化

城鎮(zhèn)化無疑是一次新的全面改革，是社會(huì)利益的大調(diào)整，同時(shí)，城鎮(zhèn)化也是一個(gè)市場化的過程，必須鏟除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理思維，打破制度堅(jiān)冰，簡政放權(quán)，有效利用經(jīng)濟(jì)杠桿和利益導(dǎo)向機(jī)制。減少行政干預(yù)手段，突出政府的服務(wù)職能，形成一個(gè)制度上的強(qiáng)大拉力，吸引廣大農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

(二)一定要循序漸進(jìn)

城鎮(zhèn)化是一個(gè)漫長的過程，要充分認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化的長期性和復(fù)雜性。根據(jù)我國東、中、西部的不同情況，循序漸進(jìn)，區(qū)別對(duì)待，不定行政目標(biāo)，不搞一刀切。切忌基層政府一哄而上，切忌拔苗助長，切忌搞成盲目的行政運(yùn)動(dòng)。

(三)一定要強(qiáng)化監(jiān)測(cè)工作

黨中央做出的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是非凡的創(chuàng)舉。在城鎮(zhèn)化過程中，必須強(qiáng)化監(jiān)測(cè)工作，建立一套完整的考核監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，定期向全社會(huì)發(fā)布城鎮(zhèn)化監(jiān)測(cè)報(bào)告，適時(shí)監(jiān)控城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施和政策制度的調(diào)整提供優(yōu)質(zhì)的咨詢服務(wù)。