（廣州大學 公共管理學院，廣州510006）

一、問題提出

公共政策調整是公共政策變動過程中一種最常見的形式，公共政策制定的主體是要根據(jù)政策環(huán)境的變化發(fā)展來進行政策調整以確保公共政策能沿著正確的軌道實施下去，以便達到政策制定的最初目標。所謂政策調整，“就是根據(jù)政策執(zhí)行的結果，對政策作出某些必要的補充或刪減、修訂或修改，從而使其更加完善、科學的動態(tài)過程。政策調整是政策實施過程的有機組成部分，是完善政策的重要環(huán)節(jié)?！盵1]雖然政策調整是公共政策變動中最常見的一種形式，但是頻繁的公共政策變動難免會造成對各方面的消極影響。政策出臺后因效果不佳等原因在短時間內(nèi)被“叫?！边M而調整的現(xiàn)象屢見不鮮，G 市亞運期間免費乘車政策調整的例子是這類現(xiàn)象中的典型案例。2010年11月1日G 市政府啟動的“免費乘車大禮包”受到了廣大市民的熱捧，自政策實施一周以來，公交地鐵的客流高達1754 萬人次，地鐵日客流量更是近800 萬人次，一周來啟動三級客流控制高達144 次[2]。如此龐大的這組數(shù)據(jù)表明，免費乘車政策的實施效果與最初確保亞運期間交通順暢的想法相違背。恰恰相反，這項政策令地鐵與公交車的載客量嚴重超標，不僅影響了廣大市民的出行，而且還存在極大的公共安全隱患，給亞運安檢等工作加大了難度。根據(jù)各個部門所反饋的評估信息，G 市政府進行了政策的調整：變免費乘車為發(fā)放交通補貼，改變了政策實施的方案，以適應原本政策帶來的環(huán)境變化。G 市亞運期間所作的免費乘車政策根據(jù)環(huán)境的變化發(fā)展而進行調整修改的，盡可能使全體市民能夠共享亞運的發(fā)展成果。G 市政府在這一政策調整過程中表現(xiàn)出政策制定的優(yōu)點，也暴露出其缺陷。如何發(fā)揮其政策調整優(yōu)點、彌補缺陷以完善公共政策是必須加以高度關注和認真研究的課題。

二、政策調整反映的政策制定優(yōu)點與缺陷

公共政策的調整是一件有意義的事情，因為它可以防止更嚴重的后果產(chǎn)生。正因為原本的政策制定程序及過程等不合理，才會導致政策的“短命”。G 市亞運期間免費乘車政策的調整體現(xiàn)出其政策制定的優(yōu)點，也暴露出了政策制定的缺陷。

（一）政策調整體現(xiàn)出的政策制定優(yōu)點

1.及時地政策調整體現(xiàn)了政府實事求是、與時俱進的精神。由于政策實施后所出現(xiàn)的各種問題，G 市政府這次并沒有回避這些問題，而是從實際的交通狀況出發(fā)，通過監(jiān)測實時交通信息，收集交通部門的反饋意見，實事求是地進行了政策的調整?！扒闆r變了，條件變了，就要與時俱進”[3]。雖然政府的“惠民舉措”是產(chǎn)生了事與愿違的結果，但是及時地調整措施體現(xiàn)出政府根據(jù)實際環(huán)境變化而改變的實事求是的精神。一個敢于承認錯誤的政府才能被人們所信服。

2.及時地政策調整反映了政府尊重民意的惠民精神。盡管在政策制定過程中，政府忽視了公眾的參與，但在政策調整過程中，政府充分尊重了民意。首先召開公交地鐵乘客代表座談會，廣開言路。根據(jù)代表們的意愿，政府給市民送的這個“惠民禮包”是好事，要堅持這種惠民精神。這次的政策調整是在不改變“惠民”初衷的前提下進行的。免費乘坐轉為發(fā)放補貼。其次，政府還通過微薄等電子政務收集相關信息，根據(jù)市民給出的理由和建議，市客管處把這些意見和建議整理歸納，上報上級研究討論，重新考慮方案，更充分反映市民的心聲。

3.及時地政策調整體現(xiàn)了政府遵循政策過程的科學化精神。公共政策過程包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結等等過程。在政策實施過程中，對政策評估后，實施效果好的政策將會延續(xù)地執(zhí)行下去，實施效果不好的政策，政府部門將會對其進行重新調整或者終結。政策的調整不是必然出現(xiàn)，但屬于政策過程的一個環(huán)節(jié)。從另一個角度來說，政策調整是一項新的公共政策的制定。G 市政府在亞運期間免費乘車政策實施一周之后，由于出現(xiàn)了種種問題而對其進行及時的調整，而不是回避，遵循政策過程的環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了政府在政策過程中的科學化精神。

（二）政策調整暴露出的政策制定缺陷

1.對政策客體理解有所偏差。公共政策客體是指政策發(fā)揮作用時所指向的對象，或者說政策主體就哪些問題、針對哪些人制定政策。它包含了政策所要改變的狀態(tài)、政策直接作用的人和事、政策所要調節(jié)的公共利益三個層面的內(nèi)容。公交、地鐵是G 市亞運期間免費乘車政策所指向的客體。公交、地鐵是“準公共產(chǎn)品”，由于民眾的搭便車心態(tài)，免費就會出現(xiàn)人人哄搶的局面。真正的優(yōu)質公共交通服務應當是廉價卻高質量而且能長期實行的，這樣市民就可以隨時隨地享受公共產(chǎn)品帶來的方便，而不至于出現(xiàn)由于時間期限短致使地鐵、公交一時蜂擁的現(xiàn)象。此次G 市免費公交期限為亞運會舉辦的一個月，短期的時間限制刺激了地鐵過度擁擠。正因為對公交、地鐵等政策客體理解的偏差，導致對公交、地鐵的全免費政策注定是不能實施長遠的。

2.政策目標群體界定不全面。所謂目標群體，就是公共政策直接作用與影響的公眾群體或那些受公共政策規(guī)范、管制、調節(jié)和制約的社會成員，即政策對象。在免費政策實施一周后，G 市交通部門重新修訂優(yōu)惠方案，將全民免費改為發(fā)放現(xiàn)金交通補貼，而發(fā)放現(xiàn)金交通補貼的標準定為G 市10 個區(qū)、2 個縣級市的戶籍家庭及在G 市居住半年以上的外來人士家庭按每戶150元發(fā)放，集體戶口的市民按每人50 元發(fā)放。雖然調整后的交通補貼發(fā)放范圍盡管涵蓋了在G 市居住半年以上的外來人士家庭與集體戶口的市民。但是與此前全民免費政策相比，顯然縮小了受惠的范圍。這樣的免費補貼發(fā)放標準使得在G 市居住半年以下、或者未辦理居住證手續(xù)的外來人員、戶口未遷移的學生群體、外來游客都享受不到G 市公交免費政策。這樣的標準對于一部分為G 市的發(fā)展作出貢獻的市民就享受不到這種發(fā)展成果，更加劇了社會的不公。

3.對免費乘車政策的預測評估不足。G 市人口眾多已是家喻戶曉的事情，眾多的人口使得廣大市民出行時往往造成交通擁擠甚至癱瘓。平時市民出行會選擇各種各樣的方式，但當公交、地鐵免費時，就會自然的選擇免費的交通工具。而且會吸引其他城市人口的流入。而政府在出臺政策的時候明顯對這個方面的考慮不足，低估了政策實施后人口流入G 市的劇增和高估了G 市交通部門的應對能力。由于對廣大市民出行的人數(shù)、所使用的交通工具等預測評估不全面，使得G市亞運免費乘車政策期間大量的市民出行而公交、地鐵過度擁擠。同時，對市民現(xiàn)有的道德水平的評估不夠，免費的蛋糕人人都想享受，致使地鐵、公交過度擁擠。廣大市民都出來搭乘免費交通，造成由原來的方便變?yōu)椴槐恪?/p>

4.政策制定過程公眾參與不夠。政府在制定政策的時候，沒有舉行聽證會或者征求廣大市民的意見，在決策意見提出到真正落實政策的過程中，市民只是充當了一個被告知的角色，致使群眾路線流于形式。政府根據(jù)自己的想法，認為免費乘車政策就是能夠完全惠民的，認為只有公共交通免費，市民才肯熱情投身于G市亞運，享受G 市的發(fā)展成果。這種“一意孤行”的做法，成為了G 市亞運期間免費乘車政策實施的憂患。

三、政策調整對完善公共政策制定的啟示

G 市亞運期間免費乘車政策調整的“優(yōu)點”與“缺陷”要求完善公共政策的制定。在中國日益發(fā)展的環(huán)境下，強調依法行政的同時，還需制定和實施更加靈活而規(guī)范的公共政策[4]。一項靈活而規(guī)范的公共政策，可以有效減少政策“回爐”現(xiàn)象，增加政府的公信力，體現(xiàn)出政府“以人為本”的理念，保障市民的利益，維護社會的穩(wěn)定。從G 市亞運期間免費乘車政策調整案例可以看出完善公共政策制定的一些啟示。

（一）明確目標，避免政策目標的模糊性

所謂政策目標，就是有關公共組織特別是政府，為了解決有關公共政策問題而采取的行動所要達到的目的、指標和效果?！罢咧贫仁钦麄€政策過程的首要環(huán)節(jié)，又是決定政策成敗的重要基礎?！盵5]在政策制定之前，首先要明確政策制定的目標，目標是導向達到效果的動力，而這個目標是可以盡可能精確的，如果目標過于宏觀和模糊，會影響政策制定的過程。公共服務是政府為民謀利，讓利于民的行為。G 市政府當初制定的“惠民政策”，目標只是想惠及市民，讓市民可以免費外出去關注亞運，提高整個亞運參與的熱情度，讓廣大市民共享G 市發(fā)展成果，但卻沒有把目標精確到每個細節(jié)。往往過于宏觀的目標會在整個政策制定的過程疏忽了一些重要的東西。沒有把廣大G 市市民都考慮進來，片面地對目標群體進行了界定。同時忽視了市民領取補貼的方便性與經(jīng)濟性，最后使得本來惠民的共1.6億元交通補貼無人領取。因此，在政策制定過程中，政策目標必定要精確的，實事求是的。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃，提高政策制定的科學性

政策制定得科學與否主要體現(xiàn)在政策是否具有合理性、明晰性、協(xié)調性、穩(wěn)定性以及公平性諸方面[6]。提高政策的科學性水平，要求政策制定主體要具有科學發(fā)展觀以及可持續(xù)發(fā)展觀的意識。科學發(fā)展觀的核心和本質是以人為本，其實質是要實現(xiàn)經(jīng)濟社會更快、更好地發(fā)展，科學發(fā)展觀是可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略核心[7]。因此整個政策制定系統(tǒng)要協(xié)調統(tǒng)一，系統(tǒng)內(nèi)的政策制定主體要有全面觀、系統(tǒng)信息要做到及時收集和反饋，做到以公眾的利益為根本。不僅要對環(huán)境的現(xiàn)狀要有全面性的認識，同時還需要有前瞻性的預測，在政策出臺之前盡可能模擬公共危機的發(fā)生，做好各種情況的應對方案，做到各方協(xié)調。G 市亞運的“惠民政策”所制定的主體人員顯然缺乏科學發(fā)展觀，沒有對G 市人口現(xiàn)狀有一個全面的把握，更加沒有對政策實施后可能出現(xiàn)的狀況進行預測，缺乏公共危機意識，沒有意識到公共交通過度的擁擠是公共安全的隱患，匆匆忙忙出臺這項政策而導致這項政策的“短命”。同時，由于對公交、地鐵等準公共產(chǎn)品缺乏科學理解而導致了公交、地鐵的過度擁擠，因此，在公共政策制定過程中，要認真研究政策客體，正確理解，確保科學性。

（三）收集民意，提高政策制定民主化水平

提高政策制定過程中的民主化水平，需要在政策制定的過程中，切切實實考慮到民眾的利益，充分尊重民眾的意見。在一個民主化的國家里，最廣大民眾的根本利益才是政府應該切切實實考慮的。公共政策是對社會資源和利益的權威性分配，其本質是社會利益關系的集中反映[8]。一項公共政策如果不能建立在民眾真正意愿的基礎上，是不可能長久實施下去的。人都是“經(jīng)濟人”，每個市民都要考慮到自己的切實利益。民眾的意見是綜合了全社會人員的智慧力量，考慮也會比較全面。但是G 市政府在制定免費乘車政策的時候只是考慮自己的意愿，并沒有開一些聽證會或者通過充分了解民意的途徑去制定政策，最終使得該政策由于公交、地鐵過度擁擠引發(fā)種種問題而無法實施下去。因此在制定政策的時候，更加應該充分聽取民眾的意見，給市民一個進行“頭腦風暴”、暢所欲言的平臺，力求減少政策失誤。因此，建立民眾意見反映平臺、制定信息公開制度和民眾利益訴求制度十分必要。

（四）及時反饋，完善信息反饋及評估調整機制

有關主體有獲取與其有關情報的權利，有關主體就有向公眾公開其所掌握的信息的義務[9]。為了應對多變的環(huán)境，政府部門要在日常工作中適應時代發(fā)展出現(xiàn)的新情況，在建立健全機制上下功夫，實現(xiàn)“制度管人”，進一步完善信息反饋及評估調整機制[10]。信息反饋機制可以使政策實施后所發(fā)生的各種情況以綜合信息快捷地反饋給各個部門，最后讓政府部門及時了解信息，根據(jù)信息來評估現(xiàn)行政策的可行性。當情況變化了，政策也應該與時俱進，對其作出調整。如G 市政府及時了解到反饋信息并評估變化的環(huán)境，最后對這一政策作出及時的調整，防止了公共安全危機的發(fā)生。因此，快捷、協(xié)調、安全的評估機制對每一項公共政策都是十分必要的。

（五）在政策制定的過程中提高政府的公信力

政府的公信力體現(xiàn)了政府的信用能力，是指公民在何種程度上對政府行為持信任態(tài)度，是社會組織、民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷[11]。公共政策主體在制定政策的時候，除了要認真負責地制定政策外，還應該要提高其公信力，讓市民信服政府，為政策的順利實施提供一個良好的基礎。在眾多政策“回爐”現(xiàn)象的影響下，政策缺乏連續(xù)性，民眾對政府的信任日益在下降，如果政府沒有獲得民眾的信任感，這會使政府陷入信任危機中。G 市亞運期間的“惠民政策”的匆忙出臺以后堅持了短暫的時間后調整，必定是削弱了政府的公信力。因此，政府要把政策的制定過程等信息盡量公開透明，打造一個陽光政策的環(huán)境，畢竟在中國這樣一個人口眾多的國家，得到民眾的支持是辦好事情的基本條件。

四、結語

G 市亞運期間免費乘車政策是G 市市政府對其市民發(fā)放的一個“惠民禮包”，是實現(xiàn)發(fā)展成果全體市民共享的體現(xiàn)。這一項政策是政府部門服務于民的表現(xiàn)，在全國范圍內(nèi)還是比較新的一種做法?；菝裾卟粌H要實施，而且要更好地實施。政府部門應該在政策制定過程中，發(fā)揚其優(yōu)點，完善其缺陷，使政策制定更加科學。首先，要對公共政策制定過程中的各要素包括政策制定主體、政策客體、政策內(nèi)容、政策目標群體等等進行正確的理解以避免認識的偏差；其次，要注重公眾的參與，從政策問題界定到政策合法化整個過程，都需要公眾的參與，以保證民意的表達；再次，要建立一個信息反饋平臺，保證政策有關信息的發(fā)布與反饋；最后，還要注意政府的形象塑造，在政策制定過程中提高政府的公信力，使公眾信服政府，要避免“朝令夕改”，同時還要及時進行調整，做到與時俱進。

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