文/付建明（四川行政學院，四川成都 610072）

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度及其組織形式人民政協(xié)是與共和國相伴而生的一項基本政治制度，并將長期存在和發(fā)展下去。但迄今為止，無論是從憲法層面還是普通法律層面來看，尚缺乏對這一制度比較集中、系統(tǒng)和全面的法律規(guī)范。這種制度和法律規(guī)范相對缺失狀況，顯然與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度及其組織形式人民政協(xié)在當代中國政治體系和政治發(fā)展中的地位不相適應，也限制了其作用的充分發(fā)揮。本文擬對我國多黨合作和政治協(xié)商制度的法律化問題作一些探索性研究。

一、依法治國與我國多黨合作和政治協(xié)商制度的法律化問題

對政黨和政黨活動進行明確的法律規(guī)范，是現(xiàn)代民主政治的一個基本內(nèi)容，也是民主政治發(fā)展的重要趨勢。政黨及其活動是現(xiàn)代政治的核心，現(xiàn)代政治從一定意義上說就是政黨政治。政黨及其活動，例如政黨的性質(zhì)和地位、由誰執(zhí)政、如何執(zhí)政，對一個現(xiàn)代國家的政治發(fā)展所產(chǎn)生的影響幾乎是決定性的。這一點，無論是資本主義國家還是社會主義國家都概莫能外。政黨在現(xiàn)代政治中的這種特殊重要性，使得現(xiàn)代國家的憲法和法律必然把對政黨活動和政黨制度的規(guī)范作為一個重要方面。其目的在于把政黨活動納入國家法治的軌道，一方面防止政黨專橫和執(zhí)政腐敗，保證民主化進程不受破壞，另一方面防止因政黨活動的無序而帶來政治和社會的不穩(wěn)定。

依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是中國共產(chǎn)黨的基本治國方略，也是中國特色社會主義民主政治建設(shè)的一個重要目標。中國進入改革開放新時期以來，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨就十分重視民主的制度化、法律化建設(shè)。鄧小平強調(diào)說，相對于其它因素，領(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，要引起全黨的高度重視?！氨仨毷姑裰髦贫然?、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變?！保?］據(jù)此，中共十五大明確提出了依法治國的基本方略：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人看法和注意力的改變而改變。依法治國，是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。”［2］我們黨在領(lǐng)導中國特色社會主義，實現(xiàn)現(xiàn)代化和中華民族偉大復興的歷史進程中，將始終不渝地堅持這一基本治國方略。在新形勢下進一步完善和發(fā)展多黨合作和政治協(xié)商制度，要把制度化、法律化擺在突出的地位。

從多黨合作和政治協(xié)商制度發(fā)展的歷史看，其地位的保障、職能作用的發(fā)揮和對中國民主政治的推動，與制度化、法律化程度密切相關(guān)。盡管多黨合作和政治協(xié)商制度與新中國同生共長，但在一個較長的時期里，這一制度的制度化、規(guī)范化和法律化進程緩慢，它在實踐中的運行，主要是通過處于領(lǐng)導和執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨所確定的有關(guān)方針、政策（在形式上表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨制定的文件）來調(diào)整和規(guī)范。在“文化大革命”時期，隨著我國社會主義民主和法制被嚴重破壞，共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度也名存實亡。改革開放以來，在我國努力推進社會主義民主制度化、法律化的整體進程中，多黨合作和政治協(xié)商制度在實現(xiàn)制度化、法律化方面不斷取得進展。1993年八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”寫入憲法序言，從而使這一制度得到了憲法確認和保障。《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》明確指出，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派都必須以憲法為根本活動準則，負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。這表明了多黨合作和政治協(xié)商制度必須在憲法和法治軌道上運行。

從目前的實際情況來看，筆者認為，我國多黨合作和政治協(xié)商制度的法治化程度還相對較低，同我國新階段民主政治建設(shè)和發(fā)展的要求仍然存在一定差距。最突出的表現(xiàn)就是迄今為止我國尚未在憲法中對多黨合作和政治協(xié)商制度及其組織形式人民政協(xié)作出專門的條款規(guī)定，也沒有專門的法律來調(diào)整政黨關(guān)系、規(guī)范多黨合作和政治協(xié)商制度，而我國政治體系和政治運行中的其他基本要素，包括人大、政府、法院和檢察院，其地位、職能、作用、活動原則及其相互關(guān)系，不僅憲法作了集中的規(guī)定，而且制定了專門的基本法律來規(guī)范和調(diào)整。多黨合作和政治協(xié)商制度在制度化、法律化方面這種較為滯后的狀態(tài)，應該得到盡快地改變，以適應新階段中國特色社會主義民主政治發(fā)展的制度化和法治化趨勢。

二、多黨合作和政治協(xié)商制度是否需要進一步法律化

政黨制度的法治化總的來說主要體現(xiàn)在兩大層面上：一是憲法的規(guī)范，二是在普通法層面制定專門的政黨法律或法規(guī)。

憲法的規(guī)范無疑是最根本的規(guī)范。憲法對政黨制度的規(guī)范通常有兩種形式。一種是在成文的憲法典中進行明確規(guī)定，其內(nèi)容主要涉及公民組織政黨的自由權(quán)利、政黨的政治功能、政黨地位及相互關(guān)系、政黨組成及活動限制，乃至明確規(guī)定實行何種政黨制度。例如：意大利憲法第19條規(guī)定，為了按照民主原則參與決定國家政策，一切公民均有自由組織政黨的權(quán)利。法國憲法第4條規(guī)定，各黨派和團體得以自由地組織和進行活動，但必須遵守國家主權(quán)原則和民主原則。俄羅斯憲法第13條規(guī)定，俄聯(lián)邦承認政治多樣性和多黨制；所有公眾社團在法律面前一律平等。我國憲法則在序言中確認了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位和實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度。另一種是憲法慣例，即政黨的政治活動、政黨與國家政權(quán)的關(guān)系等等，主要不是通過成文法律而是通過慣例來調(diào)整。例如：美國的總統(tǒng)選舉，根據(jù)憲法的明文規(guī)定，政黨和選舉沒有直接關(guān)聯(lián)，但實際上是由民主黨和共和黨兩黨控制，即民主黨和共和黨分別（通過預選）提出總統(tǒng)候選人進行競選，勝者當選總統(tǒng)；在英國等議會制國家，內(nèi)閣由國會的多數(shù)黨組成，其領(lǐng)袖出任首相；等等。在中國，多黨合作和政治協(xié)商制度的運行也形成了一些憲法慣例，例如：國家的大政方針和有關(guān)重大問題，首先由中國共產(chǎn)黨同民主黨派和各界人士進行協(xié)商，形成統(tǒng)一意見，然后再按照法律程序由人大決策、政府執(zhí)行；全國政協(xié)同全國人大同期舉行，政協(xié)委員列席人大會議；等等。在當代世界各國，憲法對政黨、政黨活動和政黨制度的規(guī)范，大多是兩種形式兼有。

制定專門的政黨法律對政黨和政黨活動進行調(diào)整和規(guī)范是當代政黨制度法律化的一個重要趨勢。例如德國，鑒于“二戰(zhàn)”期間納粹專橫和希特勒獨裁對民主制度的嚴重破壞和給全世界帶來的巨大災難，于是在戰(zhàn)后非常重視政黨立法，于1960年代制定了世界上最早同時也被認為是最為完備和成熟的政黨法即《關(guān)于政黨的法律》。迄今，世界上已經(jīng)有幾十個國家制定和頒布了政黨法。如果說憲法的有關(guān)規(guī)定提供了政黨、政黨活動和政黨制度的基本原則，那么專門的政黨立法，包括基本法律和單行法規(guī)，則把憲法確定的原則具體化，提供更為明確和全面的規(guī)范，從而進一步推進政黨活動的制度化、規(guī)范化、法律化進程。

我國的多黨合作和政治協(xié)商制度是否要進一步法治化以及如何推動和實現(xiàn)這一進程，這在理論界一直存在不同意見和觀點。第一種觀點認為，我國的多黨合作和政治協(xié)商制度的一個突出的特點就是它的政治性而非法律性，事實上我國過去主要通過處于領(lǐng)導和執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨的方針、政策以及政協(xié)章程等從政治上對多黨合作和政治協(xié)商進行規(guī)范是成功的，已經(jīng)形成了比較健全和穩(wěn)定的制度和運行機制，目前處于一種良好的運行狀態(tài)，同時憲法也對這一制度進行了確認，沒有必要在憲法中作進一步的規(guī)定，更沒有必要制定專門的政黨法。相反，如果把多黨合作和政治協(xié)商制度法律化，反而會造成我國整個政治體制和政治運行的混亂。第二種觀點是，為更好地發(fā)揮多黨合作和政治協(xié)商制度在我國政治生活中的作用，并保證它長期穩(wěn)定發(fā)展，需要進一步實現(xiàn)這一制度的憲法化。目前我國憲法只是以敘述的方式將多黨合作和政治協(xié)商制度及其組織形式人民政協(xié)寫進了序言，這是遠遠不夠的，應該在憲法正文中制定專門條款加以規(guī)定，賦予其明確的憲法地位并規(guī)定其活動的基本原則。但不需要制定專門的政黨法，因為在現(xiàn)代政黨政治中，政黨法并非開展政黨活動和確立政黨制度的必要前提，目前在世界上制定和頒布了政黨法的國家也只是少數(shù)，政黨政治發(fā)達的西方國家除德國以外，都沒有制定專門的政黨法，考慮到我國多黨合作和政治協(xié)商制度形成和發(fā)展的傳統(tǒng)，制定政黨法在我國更沒有必要。第三種觀點則特別強調(diào)制定政黨法的必要性，認為在我國依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，實現(xiàn)政黨活動、政黨關(guān)系和政黨制度法治化，有必要制定專門的政黨法律。有了政黨法，在法制范圍內(nèi)規(guī)范政黨活動、處理黨際關(guān)系、實現(xiàn)多黨合作才具有可操作性，從而也才能為多黨合作和政治協(xié)商提供更切實的保障。

筆者以為，為適應我國民主政治法制化的趨勢，必須解放思想，進一步推進多黨合作和政治協(xié)商制度的法律化進程；實現(xiàn)多黨合作和政治協(xié)商制度的法律化，首先要體現(xiàn)在憲法層面，即在憲法中用專門條款對多黨合作和政治協(xié)商制度進行規(guī)定，然后在條件成熟時可考慮制定專門的政黨法律，為多黨合作和政治協(xié)商提供進一步的操作規(guī)則。其理由主要有下述三個方面：

第一，從政黨制度與憲法的關(guān)系看，現(xiàn)代政黨和政黨制度本身就是憲法的產(chǎn)物，只有當一個國家有了憲法，人民才有了結(jié)社自由，也才有建立政黨的權(quán)利。而政黨和政黨制度的產(chǎn)生和發(fā)展，又要受憲法的調(diào)整和規(guī)范，政黨和政黨制度憲法化是現(xiàn)代民主政治的一個帶有規(guī)律性的普遍現(xiàn)象。盡管憲法對政黨活動的調(diào)整在很多情況下是通過慣例來實現(xiàn)的，但這并不意味著對成文規(guī)定重要性的否定。實際上，憲法的成文化是憲法發(fā)展的主要趨勢，而當代世界各國的成文憲法多數(shù)（約三分之二）都涉及到有關(guān)政黨的內(nèi)容。我國學者在一項有關(guān)政黨法律制度的研究中就明確列舉了75個國家（地區(qū)）憲法中的政黨條款。［3］因此，在憲法中制定專門的政黨條款對政黨活動進行調(diào)整和規(guī)范是與當代政黨和政黨制度憲法化的普遍趨勢相適應的。尤其是，在我國的政治傳統(tǒng)中，憲法慣例的約束力歷來比較低，加上中國共產(chǎn)黨在我國政黨制度和政治生活中具有特殊地位和影響，對多黨合作和政治協(xié)商制度的憲法規(guī)范條文化就更顯必要。

第二，從我國的實際情況看，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，在當代中國的政治體系中具有十分重要的地位，但這沒有在憲法中得到應有體現(xiàn)。眾所周知，全面確認和規(guī)范國家的社會制度和政治制度是憲法的一個基本任務(wù)，也是其主要內(nèi)容之一，我國憲法作為社會主義類型的憲法就更是如此。從實際的情況來看，我國憲法在總綱中集中規(guī)定了我國的社會制度和國家制度，包括社會主義的根本制度、人民民主專政的國體、人民代表大會的根本政治制度，以及民族區(qū)域自治制度，等等，但唯獨對共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度及其組織形式人民政協(xié)，沒有作出專門的規(guī)定，而只是以敘述的方式寫在序言中。這一方面對憲法本身來說是一個缺陷，即沒有能夠全面規(guī)范我國的基本政治制度；另一方面又使多黨合作和政治協(xié)商制度在實踐中的運行缺乏充分的憲法依據(jù)，而難以發(fā)揮出應有的作用。

第三，就制定專門的政黨法而言，盡管當代世界各國頒布了政黨法的只是少數(shù)，但如果我們注意到世界上第一部政黨法的問世只是1960年代后期的事情，距今還不到50年的時間，已經(jīng)有幾十個國家頒布了政黨法，就不能不承認這是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的一個重要趨勢，也是現(xiàn)代法治的一個基本走向。我國作為一個存在眾多黨派、實行共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的國家，在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上制定一部專門的政黨法律，一方面可以為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和執(zhí)政提供更確切的法律依據(jù)，進一步把黨的執(zhí)政活動納入法治軌道，真正做到依法治國，另一方面又可以為處理黨際關(guān)系和民主黨派維護自身權(quán)利、在法律范圍內(nèi)實現(xiàn)與共產(chǎn)黨的合作以及參政議政提供基本準則。這對多黨合作和政治協(xié)商制度的進一步健全、完善和發(fā)展應該說是有益的。當然，制定專門的正黨法律是十分復雜的事情，必須謹慎行事，一定要經(jīng)過充分的調(diào)研、論證和立法準備，在條件完全成熟時付諸實施。

三、多黨合作和政治協(xié)商制度法律化的實施

我國多黨合作和政治協(xié)商制度的進一步法律化，應該主要體現(xiàn)在憲法層面。那么如何實現(xiàn)憲法對多黨合作和政治協(xié)商制度的規(guī)范？根據(jù)多黨合作和政治協(xié)商制度在我國政治生活中的實際地位和作用，以及我國憲法在結(jié)構(gòu)和體系上的特點，筆者的意見是，通過憲法修正案，在現(xiàn)行憲法總綱中增加規(guī)定一條，專門對多黨合作和政治協(xié)商制度及人民政協(xié)進行規(guī)定，內(nèi)容主要應包括對這一制度本身及中共所提出的實施這一制度的基本方針的確認，對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和執(zhí)政地位、各民主黨派的合作和參政地位的確認，明確規(guī)定各黨派享有憲法范圍內(nèi)的政治自由、組織獨立和法律地位平等的權(quán)利，對人民政協(xié)的組織、活動和政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的基本職能進行原則規(guī)定。此條新的規(guī)定可考慮作為憲法第四條放在原規(guī)定的第三條之后，因為我國憲法第一條是對人民民主專政的國體和社會主義根本制度的規(guī)定，第二條和第三條是對人民代表大會的根本政治制度及其組織和活動的基本原則的規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為與人民代表大會制度并列的基本政治制度，對它的規(guī)定理應緊接對人大制度的規(guī)定之后。原來的第四條是對我國的民族關(guān)系和民族區(qū)域自治制度的規(guī)定，可順延為第五條，后面的條款依此類推。

實現(xiàn)多黨合作和政治協(xié)商制度及其組織形式人民政協(xié)的憲法化，有兩個問題需要明確。

一個是人民政協(xié)的性質(zhì)問題。在以往修改憲法的過程中，有人主張憲法對政協(xié)性質(zhì)的規(guī)定，應該“把全國政協(xié)作為上院，具有監(jiān)督政府和從事外交活動的權(quán)力。把全國人大作為下院。”［4］這個觀點實際上在理論界至今仍然有影響，但筆者認為這種意見有欠妥當。其一，提出這一意見的初衷顯然是為了使人民政協(xié)在我國的政治生活中發(fā)揮更大的作用，但改變?nèi)嗣裾f(xié)性質(zhì)，把它納入國家政權(quán)體系，并非其發(fā)揮作用的必要前提，也不能必然保證它發(fā)揮更大作用，相反，其原有優(yōu)勢的喪失則不可避免。其二，我國以人民代表大會為核心的政權(quán)體系和權(quán)力運作，具有獨特的優(yōu)勢和長處，并且在長期的發(fā)展中已經(jīng)形成了比較穩(wěn)定的運行機制，把政協(xié)納入國家政權(quán)體系，是對人民代表大會制度的一個帶有根本性的改變，這勢必會造成國家權(quán)力運行乃至整個政治生活的混亂，并且在短期內(nèi)難以改變。其三，我國的政治體制從總體上看包括政權(quán)體制和政黨體制兩個基本方面，前者的主體是人民代表大會制度，后者的主體就是多黨合作和政治協(xié)商制度。很顯然，把人民政協(xié)作為上院納入國家機關(guān)體系，一方面使多黨合作和政治協(xié)商制度失去原有的物質(zhì)載體和組織形式，從而出現(xiàn)生存和發(fā)展危機，另一方面又造成我國整個政治體制嚴重失衡，從而導致運行障礙。

另一個問題是要不要把人民政協(xié)的基本職能特別是民主監(jiān)督的職能在憲法中加以規(guī)定。持反對意見者認為，民主監(jiān)督主要是就政治方面和黨派關(guān)系而言的，把它寫進憲法就變成一個法律問題，會造成政協(xié)同人大、政府的關(guān)系復雜化和權(quán)力關(guān)系的混亂。這種看法實際上是把政治協(xié)商制度的憲法化與人民政協(xié)的國家化混淆起來了。把人民政協(xié)作為上院使其國家機關(guān)化如前所述是不切實際的，但是，在憲法中對多黨合作制度和人民政協(xié)進行規(guī)定，主要是強化它的憲法地位，同時規(guī)范其活動，而不是要改變其性質(zhì)和發(fā)揮職能作用的方式。憲法確認人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能，只是使這一職能和作用的發(fā)揮有了憲法保障，使其具有應有的約束力，但這種監(jiān)督的性質(zhì)并沒有改變，仍然主要是適用于黨派之間，對國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督仍然是一種民主監(jiān)督，采取與政協(xié)性質(zhì)相適應的意見、建議和批評方式，而并不會因為憲法的確認和規(guī)定就必然會變成權(quán)力性監(jiān)督或者法律監(jiān)督。所以，以此為理由反對憲法對人民政協(xié)的職能進行確認是站不住腳的。

［1］鄧小平文選（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．146．

［2］江澤民文選（第2卷）［M］．北京：人民出版社，2006．28-29．

［3］何力平．政黨法律制度研究［M］．哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003．162-211．

［4］全國人大常委會辦公廳研究室政治組．中國憲法精釋［M］．北京：中國民主法制出版社，1996．86．