戴月波，徐玉生

（江南大學(xué)，江蘇 無錫 214122）

絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，但腐敗并沒有隨絕對權(quán)力的消失而消失?，F(xiàn)代政治生活中對權(quán)力的監(jiān)督不僅在理論上達(dá)成了共識，在實踐上一些被設(shè)計得精妙的措施如技術(shù)反腐、網(wǎng)絡(luò)反腐等也不斷出現(xiàn)，但是腐敗案件卻愈演愈烈，涉案金額迭創(chuàng)新高，反腐斗爭“步步驚心”。

一、內(nèi)部人陷阱導(dǎo)致監(jiān)督失靈

監(jiān)督失靈的原因林林總總，本文筆者認(rèn)為權(quán)力監(jiān)督的目標(biāo)錯位是主要原因之一。長期以來，權(quán)力監(jiān)督基本定位于權(quán)力本身，由此而形成權(quán)力主體與監(jiān)督主體的博弈，如下圖所示。

首先，如果監(jiān)督主體對權(quán)力主體的監(jiān)督是在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)運行，監(jiān)督主體本身被權(quán)力主體“同化”而成為另一個需要監(jiān)督的權(quán)力主體，監(jiān)督就不可避免地流于形式，甚至出現(xiàn)官官相護(hù)，監(jiān)督失靈是必然的。其結(jié)果就是社會民眾對當(dāng)權(quán)者更無信任可言。因此，在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)運行的監(jiān)督不可取，不再贅述。在權(quán)力系統(tǒng)外進(jìn)行監(jiān)督是必需的，但對于監(jiān)督的對象，目前無論在理論上還是實踐中都是以“權(quán)力”為直接目標(biāo)，從而形成了如上圖所示的監(jiān)督主體與權(quán)力主體以“權(quán)力”為中心的博弈關(guān)系，博弈的結(jié)果是：由于內(nèi)部人的控制，對權(quán)力的監(jiān)督陷入“內(nèi)部人陷阱”而失靈。

所謂“內(nèi)部人控制”，原意是指現(xiàn)代企業(yè)中在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的前提下，公司經(jīng)營的初始信息及經(jīng)營決策權(quán)都掌握在公司的經(jīng)營者（可以是職業(yè)經(jīng)理人，也可能是大股東）即“內(nèi)部人”手中，股東（不直接參與企業(yè)經(jīng)營決策的所有者）很難對其行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，由此導(dǎo)致了直接參與企業(yè)的戰(zhàn)略決策以及從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動的各個主體——企業(yè)的內(nèi)部成員掌握了企業(yè)的實際控制權(quán)，而所有者卻成為企業(yè)運營的“外部人”，這種現(xiàn)象即為“內(nèi)部人控制”?！皟?nèi)部人”通過對公司的控制，追求的首要目標(biāo)是自身的薪酬、閑暇、福利等利益，即使?fàn)奚巴獠咳恕薄舅姓撸ü蓶|）的利益也在所不惜。例如，2009年3月份，深陷金融危機(jī)泥潭的美國國際集團(tuán)（AIG）為渡過危機(jī)不得不接受政府1820億美元的援助，但令美國國會議員拍案而起的是AIG按合同仍必須向其高管發(fā)放2.18億美元、向員工發(fā)放1.65億美元的高額獎金。

“內(nèi)部人控制”源于現(xiàn)代企業(yè)委托代理制度的設(shè)計。20世紀(jì)30年代美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯分析了業(yè)主制的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一存在的弊端，提出“委托代理理論”，倡導(dǎo)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，所有者保留要求資產(chǎn)保值和增值的權(quán)利，而將經(jīng)營權(quán)讓渡，這一理論也成為現(xiàn)代公司治理的邏輯起點。實際上不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會領(lǐng)域都普遍存在委托代理關(guān)系。在委托代理制度下，委托人追求的是自己的財富更大，而代理人追求的是自己的報酬和閑暇的最大化，從而導(dǎo)致委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣，如果沒有有效的制度安排，兩者的利益發(fā)生沖突，代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。因為如果在對稱信息情況下代理人的行為是可以被觀察到的，委托人就可以根據(jù)觀測到的代理人行為和結(jié)果對其實行獎懲，但是事實上委托人和代理人關(guān)于企業(yè)的信息是非對稱的，委托人并不能直接觀測到代理人的行為，他們只能觀測到諸如生產(chǎn)、銷售、資產(chǎn)等方面的會計要素的相關(guān)變量，而這些變量決定于代理人的行動和其他外生的因素，甚至是代理人“制造”。因此，只要存在委托代理關(guān)系就無法避免監(jiān)督問題，然而在非對稱信息的情況下，委托人要充分了解代理人信息從而實施對代理人的監(jiān)督，就必須花更多的時間和精力或雇用“監(jiān)工”來實現(xiàn)，這又會導(dǎo)致委托人的成本增加。委托人必須在投入效率與監(jiān)督力度之間選擇優(yōu)化狀態(tài)：監(jiān)督力度小，可能使監(jiān)督失靈；監(jiān)督力度大，所需投入就多。

眾所周知，公權(quán)力是人類共同體為生產(chǎn)、分配和提供公共物品而對共同體成員進(jìn)行組織、指揮、管理，也就是對共同體事務(wù)進(jìn)行決策和執(zhí)行的權(quán)力。究其根源，公權(quán)力是為維護(hù)和增進(jìn)公共福利而設(shè)置的權(quán)力，它的最終來源是私權(quán)力。因此，擁有私權(quán)力的社會民眾是公權(quán)力的委托人，權(quán)力主體則是受社會民眾的委托運用公權(quán)力“經(jīng)營”公共福利的代理人。正如委托代理理論所揭示的代理人與委托人效用函數(shù)的背離的不可避免性，為了防止權(quán)力主體運用公權(quán)力為自己謀取私利，作為委托人的社會民眾就必須通過適當(dāng)?shù)那缹?quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督。雖然社會民眾本身擁有成為監(jiān)督主體的當(dāng)然資格，但在現(xiàn)實政治生活中這種監(jiān)督是社會民眾通過雇用“監(jiān)工”作為監(jiān)督主體來實現(xiàn)的，“監(jiān)工”作為社會民眾對權(quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督的代表成為事實上的監(jiān)督主體，他們與權(quán)力主體之間構(gòu)成實際上的委托代理關(guān)系。因此，在監(jiān)督主體與權(quán)力主體圍繞“權(quán)力”的博弈中，前者實際上是權(quán)力的“外部人”，后者才是權(quán)力的“內(nèi)部人”，他們在博弈中的態(tài)勢優(yōu)劣不言而喻。現(xiàn)實生活中“上有政策，下有對策”就是這一態(tài)勢的寫照，本文姑且把這一現(xiàn)象稱為“內(nèi)部人陷阱”。這個陷阱猶如宇宙黑洞，許多設(shè)計精良的監(jiān)督舉措被其消弭于無形，難達(dá)預(yù)期效果甚至失靈，概言之“監(jiān)督失靈”。

無論是在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)運行的監(jiān)督因“同化”還是在權(quán)力系統(tǒng)外運行的監(jiān)督因“內(nèi)部人陷阱”而導(dǎo)致的監(jiān)督失靈，其結(jié)果不外乎兩個：一是腐敗泛濫，這顯然是所有具有良知的人們不能接受的。另一個是委托人減少對代理人的授權(quán)，即盡可能限制權(quán)力主體的權(quán)力，也就是所謂實現(xiàn)“小政府”——政府的大小以及所扮演的角色應(yīng)該最小化——只要有能力保護(hù)每個人的自由、防范侵犯自由的行為即可，或如羅伯特·諾齊克所言：“最弱意義的國家作為最具合法性的國家，也是功能最多的國家……其功能僅限于保護(hù)它所有的公民免遭暴力、偷竊、欺騙之害，并強(qiáng)制實行契約等。”［1］哈耶克也有相似的愿望：“政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并且宣布的規(guī)則的約束?！保?］學(xué)界對“小政府”各執(zhí)一詞，筆者盡管認(rèn)為至少在我國現(xiàn)階段“小政府”并不適合國情，但無意介入其中的紛爭，因為無論政府如何“小”，也不可能徹底消除公權(quán)力。本文的目的只是探尋破解“內(nèi)部人陷阱”的對策，實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督。

二、破解“內(nèi)部人陷阱”的對策

在現(xiàn)代政治生活中，腐敗無法根本消除的主要原因就是“內(nèi)部人陷阱”導(dǎo)致了監(jiān)督失靈，即使在小政府的狀態(tài)中也無法幸免，因為歷史不可能倒退到無政府的原始狀態(tài)。那如何破解“內(nèi)部人陷阱”實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督呢？文本認(rèn)為有兩個通道：一是建立有效的激勵和約束機(jī)制，引導(dǎo)代理人的效用函數(shù)與委托人的趨同，從而實現(xiàn)委托人的期望效用最大化；二是轉(zhuǎn)變監(jiān)督的目標(biāo)，從對權(quán)力的直接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^權(quán)力主體對權(quán)力實行間接監(jiān)督。

首先，基于委托代理理論關(guān)于監(jiān)督問題的模型，委托人不能使用“強(qiáng)制合同”來迫使代理人選擇委托人希望的行動，對代理人具有約束力的是雙方的契約?，F(xiàn)代人力資源管理理論還揭示出建立有效的激勵機(jī)制能夠激發(fā)出人的潛能并引導(dǎo)其行為，于是委托人可以選擇在與代理人簽訂契約合同作為基本約束的基礎(chǔ)上，兼以適當(dāng)?shù)募詈贤瑏碇\求代理人的效用函數(shù)與委托人的趨同，以實現(xiàn)委托人期望效用的最大化。經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理也揭示了同樣的結(jié)論：盡管傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為工資取決于工人的邊際生產(chǎn)率，但發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家卻發(fā)現(xiàn)在發(fā)展中國家邊際生產(chǎn)率取決于工資，而且這種現(xiàn)象在發(fā)達(dá)國家也存在。索羅、斯蒂格里茨等人將較高的工資解釋為企業(yè)為防止工人偷懶而采取的激勵方法，因為當(dāng)企業(yè)不能完全監(jiān)督工人的行為時，工資就成為工人偷懶被發(fā)現(xiàn)從而被解雇的機(jī)會成本。如此，工資越高，“偷懶”的機(jī)會成本就越大，“偷懶”行為發(fā)生的可能性就會下降。因此，較高的工資有利于減少工人偷懶的傾向。在公共管理領(lǐng)域同樣如此，有例為證：新加坡是世界上清廉指數(shù)排名最高的國家之一，“高薪養(yǎng)廉”功不可沒。

因此，對權(quán)力主體的監(jiān)督要與保障權(quán)力主體的利益緊密結(jié)合起來（在目前普遍存在的對權(quán)力直接監(jiān)督體系的運行模式下，這往往被忽視）。如前所述，既然在委托代理關(guān)系下，委托人必須給予代理人足夠的報酬和激勵以引導(dǎo)代理人的效用函數(shù)與委托人的趨同，那么權(quán)力主體作為公共領(lǐng)域的代理人也應(yīng)該取得合理的報酬和激勵。譬如有兩個人，一個是把企業(yè)管理得有聲有色、取得良好經(jīng)營業(yè)績的企業(yè)代理人，另一個是把一個地區(qū)管理得井然有序、社會和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民富足的公共部門（政府或其機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)人，他們的貢獻(xiàn)大小雖然很難直觀地比較，但如果公共部門負(fù)責(zé)人與企業(yè)代理人的生活狀況相差甚遠(yuǎn)，很難想象前者能夠安然接受（現(xiàn)實中我們希望他發(fā)揚為人民服務(wù)的精神而泰然處之）。如果他不能接受，產(chǎn)生的后果無外乎兩種：品行端正者會憤然離職，權(quán)力主體中失去一個優(yōu)秀分子；品行不端者會千方百計利用權(quán)力尋租以縮小與后者所得的差距，直至東窗事發(fā)，權(quán)力主體中最終還是失去一個優(yōu)秀的管理人才。這兩種情形符合劣幣驅(qū)逐良幣的“格雷欣法則”①，后果是：要么腐敗成風(fēng)，“潛規(guī)則”橫行；要么庸者居之，社會經(jīng)濟(jì)止步不前甚至日益衰敗。因此，在加強(qiáng)對權(quán)力主體監(jiān)督的同時轉(zhuǎn)變長期以來對權(quán)力主體的“公仆”思維［3］，給予權(quán)力主體作為“代理人”應(yīng)有的回報——體現(xiàn)其貢獻(xiàn)的價值，而不能把奉獻(xiàn)作為“代理人”應(yīng)盡的義務(wù)，是減少監(jiān)督的“交易成本”、提高監(jiān)督成效、防止監(jiān)督失靈的應(yīng)然之舉。

其次，把對權(quán)力的直接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督，如下圖所示。這種權(quán)力監(jiān)督的機(jī)理是把監(jiān)督主體與權(quán)力主體的關(guān)系從博弈關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕袨橐?guī)范為準(zhǔn)繩的直接的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而把對權(quán)力的監(jiān)督由直接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橐允欠裨鲞M(jìn)公共福利為依據(jù)的間接監(jiān)督。

監(jiān)督主體獨立地對權(quán)力主體進(jìn)行直接監(jiān)督的根據(jù)在于“一切權(quán)力屬于人民”，在我國更是社會主義的根本要求和本質(zhì)體現(xiàn)。這里的監(jiān)督主體可以是廣大社會公民，也可以是社會公民雇用的“監(jiān)工”，“監(jiān)工”對公權(quán)力的源頭——社會公民負(fù)責(zé)，而不是對權(quán)力體系負(fù)責(zé)。其實，早在1945年毛澤東在回答黃炎培關(guān)于歷史周期律的問題時就指出：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能夠跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！秉S炎培當(dāng)即表示贊同：“這話是對的，只有把大政方針決之于公眾，個人功業(yè)欲才不會發(fā)生。只有把每個地方的事，公之于每個地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主來打破這個周期律，怕是有效的。”［4］

在對權(quán)力施行間接監(jiān)督的模式中，監(jiān)督主體對權(quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)是經(jīng)過一定的程序得到社會公眾認(rèn)同的關(guān)于權(quán)力主體的行為規(guī)范，而不是權(quán)力主體提供的公權(quán)力運行的信息，這樣就能夠打破非對稱信息條件下的內(nèi)部人控制，從而遏制“內(nèi)部人陷阱”的形成。對權(quán)力主體的行為規(guī)范應(yīng)該包括兩個部分：透明人和責(zé)任人（在我國，如果權(quán)力主體是中國共產(chǎn)黨黨員，還有第三部分規(guī)范：先進(jìn)性）。透明人規(guī)范要求權(quán)力主體作為掌握社會公民賦予的公權(quán)力的公眾人物，與企業(yè)代理人應(yīng)有所不同，即應(yīng)該是“透明人”，犧牲某些個人隱私權(quán)，例如應(yīng)該公開或在特定范圍內(nèi)公開其財產(chǎn)、家庭、誠信等信息，即使在美國，“性丑聞”也是社會公眾所不能容忍的；責(zé)任人規(guī)范要求權(quán)力主體對其承擔(dān)的職責(zé)負(fù)責(zé)，玩忽職守、不作為、權(quán)力濫用等都是應(yīng)該受到懲治的行為。

三、權(quán)力監(jiān)督的反饋控制系統(tǒng)

在權(quán)力監(jiān)督的間接監(jiān)督模式下，建立有效的反饋控制系統(tǒng)是有效監(jiān)督的保證。這一系統(tǒng)一方面擔(dān)負(fù)著監(jiān)控權(quán)力主體行為的任務(wù)，另一方面具有收集權(quán)力運行的產(chǎn)出信息，并把它們及時反饋給監(jiān)督主體，以對失范的權(quán)力主體進(jìn)行懲治，對不合理的行為規(guī)范進(jìn)行調(diào)整的功能。

從控制論的角度來看，反饋控制系統(tǒng)包括信息的收集、處理和反饋。信息的收集是控制的前提。在對權(quán)力進(jìn)行間接監(jiān)督的控制系統(tǒng)中，權(quán)力運行的信息包括兩個方面：權(quán)力主體的行為和權(quán)力運行的結(jié)果。信息收集的關(guān)鍵在于建立有效的信道，可以建立以下渠道：（1）“讓人民起來監(jiān)督政府”。公權(quán)力原本就是人民授予權(quán)力主體的，人民又是公權(quán)力的承受體，他們最有資格監(jiān)督也最有發(fā)言權(quán)。（2）包括網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等各種新聞媒介，它們具有從事信息收集與傳播的人才、設(shè)備和平臺，而且專業(yè)、敏銳、及時。（3）監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在我國有反貪局、各級紀(jì)委等，在西方三權(quán)分立、相互制衡。（4）非執(zhí)政黨或非政府組織。毛澤東曾指出，我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發(fā)表意見的機(jī)會，“就是那些罵我們的人，我們也是養(yǎng)起來，讓他們罵，罵得無理，我們反駁，罵得有理，我們接受”［5］。

控制系統(tǒng)的第二個程序是對信息的處理，包括甄別和查錯。首先是要對掌握的各種信息的真?zhèn)芜M(jìn)行甄別，信道越廣泛、收集的信息量越多，甄別的必要性和成本就越大。查錯是將收集到的信息與權(quán)力主體的行為規(guī)范或公共福利的期望值進(jìn)行比較，檢查是否有行為失當(dāng)或背離預(yù)期的后果。其中的關(guān)鍵是參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。從權(quán)力主體來看，他們是應(yīng)該具有奉獻(xiàn)精神的“公仆”，還是收益與貢獻(xiàn)關(guān)聯(lián)的“代理人”，從權(quán)力運行的結(jié)果來看，是以即期指標(biāo)還是長期指標(biāo)、以物質(zhì)指標(biāo)還是價值指標(biāo)來衡量公共福利的增減，這些因素是在設(shè)立參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)時必須作出的選擇。

控制系統(tǒng)的最后步驟是反饋和糾錯，主要是對權(quán)力主體或參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的評價，涉及兩個方面：一是對越出權(quán)力邊界或以權(quán)謀私或玩忽職守等違反其行為規(guī)范的權(quán)力主體進(jìn)行懲治；二是對參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)——權(quán)力主體行為規(guī)范的調(diào)整。對行為規(guī)范的調(diào)整要堅持以下原則：主權(quán)在民，權(quán)力主體的權(quán)力是人民授予的，不能凌駕于人民之上；權(quán)力主體的“經(jīng)濟(jì)人”原則，不能期望更不能要求權(quán)力主體的奉獻(xiàn)；陽光原則，讓權(quán)力在陽光下運行，筆者認(rèn)為比這更重要的是讓陽光穿透權(quán)力主體——作為公共權(quán)力的“代理人”在授權(quán)人眼前應(yīng)是透明的。

注釋：

①格雷欣法則指在實行金銀復(fù)本位制條件下，當(dāng)金銀的市場比價與法定比價不一致時，實際價值高于法定價值的“良幣”將逐步從市場上消失，被普遍收藏起來，最終被驅(qū)逐出流通領(lǐng)域，實際價值低于法定價值的“劣幣”將充斥市場的現(xiàn)象。后來，人們就用這一法則來泛指價值不高的東西會把價值較高的東西擠出流通領(lǐng)域。

［1］諾齊克.無政府、國家與烏托邦［M］.何懷宏，等譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1991.

［2］哈耶克.通往奴役之路［M］.王明毅，等譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1997.

［3］柳成焱.“人民公仆”提法的歷史由來[J].中共貴州省委黨校學(xué)報，2006，（5）：24—25.

［4］黃炎培.延安歸來［M］.上海：文匯出版社，2000.

［5］毛澤東.毛澤東文集（第7卷）［M］.北京：人民出版社，1999.（E－mail：hnskssf＠163.com）