宋書蘭

(煙臺圖書館，山東煙臺264003)

自2008年以來，上海市、深圳市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、湖北省、北京市、河南省、山東省等陸續(xù)出臺了公共圖書館地方性法規(guī)，進一步豐富了我國公共圖書館立法工作的經(jīng)驗。目前，我國第一部圖書館專門法《公共圖書館法》，已進入征求意見階段。這表明，公共圖書館界盼望多年的法律，終將夢想成真。

在當前圖書館界法制環(huán)境日臻完善的今天，迫切需要從圖書館法律地位出發(fā)，明確公共圖書館與讀者之間的民事合同法律關系，并在此基礎上統(tǒng)一公共圖書館讀者服務格式合同。這是實現(xiàn)“以法治館”理念，體現(xiàn)公共圖書館服務“以人為本”、“普遍均等、惠及全民”原則，保障公民基本文化權益，促進公共圖書館事業(yè)長遠發(fā)展的關鍵。

1 公共圖書館與讀者間的法律關系

公共圖書館是指由政府主辦的、面向社會公眾開放的，開展文獻信息資源的收集、整理、保存、傳播和服務等工作的專業(yè)性機構，是滿足公眾知識和信息需求、開展社會教育、實現(xiàn)和保障公眾基本文化權益的公益性機構。公共圖書館因國家撥款而具有獨立財產(chǎn)，它同時具備一定的組織機構、固定的經(jīng)營場所和名稱等法人構成的基本要素，具有完全的民事主體資格，對外可以獨立享有民事權利和承擔民事責任?！睹穹ㄍ▌t》第三章關于法人的規(guī)定中，也把具備條件的事業(yè)單位名列其中。實踐中，公共圖書館要到相關管理機關登記注冊為法人，日常事務中多以民事主體身份對外發(fā)生關系。由此可見，公共圖書館是事業(yè)單位法人，而不是國家行政機關。

圖書館事業(yè)單位法人的性質(zhì)，決定了公共圖書館具有法人的民事權利能力和民事行為能力。圖書館既是向讀者提供文獻信息服務的主體，又是文獻信息的管理部門，在依法擁有文獻信息管理權利的同時，還承擔著維護圖書信息資料財產(chǎn)權益和向讀者提供優(yōu)良服務的職責;作為另一方當事人，讀者在享有文獻信息利用權利的同時，又要履行愛護文獻信息的義務。因而兩者之間有必要約定權利與義務，以約束雙方，使雙方的權利得到保障。圖書館與讀者之間對服務關系中權利與義務的約定，從法律角度看，實質(zhì)就是一種民事合同法律關系。

2 當前圖書館讀者服務合同存在的問題

2.1 對圖書館服務合同的認識不夠到位

盡管目前圖書館界的法制理念有了很大進步，但多數(shù)公共圖書館尚未完全樹立圖書館服務的合同觀念。有人認為，近幾年，圖書館界自上而下陸續(xù)制定了一些行為規(guī)范，如《中國圖書館員職業(yè)道德準則(試行)》、《北京市公共圖書館文明服務規(guī)范》、云南省圖書館《文明讀者公約》等，對圖書館和讀者雙方的權利和義務作了一定規(guī)定，沒有必要再與讀者簽訂服務合同。應該說，類似這些規(guī)定只是圖書館界為履行圖書館承擔的社會職責而制定的行業(yè)自律規(guī)范，是一種提倡性要求，對業(yè)界主要起到一定的引領作用。它的履行主要有賴于圖書館員和讀者的自覺行動，無論對圖書館還是讀者都沒有法律效力，缺乏相應的約束力、強制力。這種認識上的偏差，歸根到底還是對圖書館法律地位沒有真正認清，沒把讀者服務工作看做是一種民事法律行為，這是不適應當前法制社會環(huán)境要求的。

2.2 讀者服務合同多為事實合同

筆者通過對山東、江蘇、江西等41個地級市公共圖書館調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些館都沒有與讀者簽訂書面服務合同。應該說，這是當前圖書館界的普遍現(xiàn)象。從表面上看，圖書館與讀者之間沒有簽訂書面合同，讀者服務工作中似乎不存在合同關系。但實際上，在圖書館服務中，公民按照圖書館的規(guī)定，到圖書館進行登記，圖書館工作人員接納并予以登記(如某些圖書館個別服務窗口不需要讀者辦理相關圖書館證件)，或者接受圖書館規(guī)定，辦理了圖書館借書證、閱覽證等，圖書館與讀者間就形成了事實上的民事合同關系。讀者登記后進閱覽室閱讀或憑證進行借閱，即為圖書館服務合同的履行。但由于雙方?jīng)]有履行簽約手續(xù)，無論是圖書館員還是讀者，多沒有意識到雙方已建立了民事合同關系。這也導致雙方的權利和義務關系不清，如果一方或雙方違約，被侵權人勢必缺乏相應的法律救濟渠道。這種事實合同，又使得讀者對圖書館采取的懲罰措施不理解乃至心存不滿，從而加深了圖書館與讀者間的矛盾。

2.3 缺乏一個統(tǒng)一、規(guī)范的格式合同

目前各公共圖書館涉及讀者服務合同內(nèi)容的條款，多是通過“讀者須知”、“辦證須知”或圖書館規(guī)章制度的形式規(guī)定的。這些規(guī)章制度，是圖書館根據(jù)相關窗口及服務的需要而設定的，如古籍閱覽室，對善本文獻的閱讀，在讀者文化層次、職稱、查閱目的等方面，都有不同于普通館藏文獻的要求;電子閱覽室，對年齡、瀏覽內(nèi)容等，都有不同于家庭網(wǎng)絡的要求。這些讀者服務合同中的條款，實質(zhì)就是讀者服務合同中的格式條款。該格式條款是由圖書館一方為了反復使用而預先制定的，并由不特定的讀者所接受的，在訂立合同時不能與讀者協(xié)商的條款。由于圖書館與讀者間有關的權利、義務約定，分散在眾多的讀者須知或規(guī)章制度中，沒有形成一個統(tǒng)一的、內(nèi)容涵蓋圖書館讀者服務中所有權利義務關系的格式合同，從而導致廣大讀者，很難從這些分散的圖書館規(guī)章制度中知曉自己的權利和義務，更談不上履約實施了。

不僅如此，目前圖書館服務條款中有些內(nèi)容不夠規(guī)范，缺乏法律依據(jù)。如公共圖書館為提高文獻流通率，使有限的館藏資源服務于更多讀者，往往對外借文獻約定一定的借閱期限，讀者如超過這個借閱期限歸還文獻，就要按約定交納相應數(shù)額的金錢。有的圖書館將對讀者逾期還書所采取的懲罰措施稱之為“罰款”或“滯納金”，應該說，無論是“罰款”還是“滯納金”，都是行政處罰法中規(guī)定的行政處罰方式。公共圖書館作為與讀者平等的民事主體，沒有行使行政處罰權的權利，根據(jù)《民法通則》、《合同法》的要求，這種懲罰性措施統(tǒng)一規(guī)范為“違約金”比較合理。

2.4 圖書館與讀者間權利義務關系不平等

盡管當前公共圖書館民事主體的身份被越來越多的圖書館人所認知，但仍有部分公共圖書館受傳統(tǒng)行政管理方式的影響，在提供圖書館服務時，利用自己作為文獻管理者的壟斷地位，在服務格式條款的設置中不進行科學調(diào)研，不與讀者進行協(xié)商約定，置讀者于不利地位。主要表現(xiàn)有以下方面:(1)隨意限制讀者的借閱權利。有的圖書館規(guī)定使用圖書館的只能是本市居民，外地居民不能使用;有的圖書館限制少年兒童的使用;有的圖書館規(guī)定的續(xù)借期過短。(2)有些收費過高或不合理。目前公共圖書館界在廣泛開展免費基本公共文化服務的同時，也開展了系列深度參考咨詢服務，如為參與當?shù)亟?jīng)濟建設服務而進行的收集專題信息，編寫參考資料，或者進行代查、代譯等服務。按照規(guī)定，這些深層次服務，可以收取合理的費用。但在實踐中，很多圖書館把此類服務，等同于市場行為，如論文查新費“國內(nèi)查新800元，國外查新1000元，如果加急、出報告或獲得原文，還要另加費用”。過高的價格，嚇跑了讀者，也影響了參考咨詢服務的開展。(3)對讀者采取過于嚴厲的經(jīng)濟懲罰措施。對于讀者違反合同的行為，如逾期還書、丟失、破壞、盜竊圖書的行為，圖書館設置的經(jīng)濟懲罰措施往往過于嚴苛。如有的圖書館規(guī)定，逾期一天還書，每天收費一角，讀者丟失圖書，按圖書原價的幾倍甚至十幾倍賠償，偷竊者按所竊書刊原價的十倍處罰等。圖書館在懲罰措施設置上的隨意性，違背了教育讀者的目的。(4)讀者缺乏權益救濟渠道。目前多數(shù)公共圖書館的讀者須知、圖書館借閱規(guī)則等服務合同條款幾乎均未規(guī)定讀者與圖書館在服務過程中發(fā)生爭議和矛盾的解決辦法;沒有規(guī)定讀者不服從圖書館處理決定的救濟途徑;更沒有規(guī)定因圖書館行為侵害讀者人身、財產(chǎn)安全而承擔的法律責任。這些缺陷導致了一旦讀者權益受損害，救濟無門，很容易激化矛盾。

3 制定統(tǒng)一的讀者服務格式合同，是完善讀者服務合同的關鍵

筆者認為，解決上述圖書館讀者服務合同弊端的有效措施，在于制定統(tǒng)一、標準的讀者服務合同，即讀者服務格式合同。讀者服務格式合同，是涵蓋現(xiàn)行讀者服務合同中所有格式條款的標準合同，具有集中、統(tǒng)一性的特點，能使合同相對方根據(jù)協(xié)議清楚自己的權利義務，便于維護自己的利益。

3.1 制定讀者服務格式合同，是落實圖書館法立法精神的關鍵

無論是各省陸續(xù)出臺的有關圖書館地方法規(guī)，還是已經(jīng)起草的《公共圖書館法》草案，其立法的根本目的，是要構建公共圖書館事業(yè)發(fā)展的法律保障體系，營造圖書館事業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境。制定讀者服務格式合同，把圖書館法制理念具體落實到讀者服務工作中，落實到圖書館管理理念中，真正做到“依法治館”，這無疑是實現(xiàn)圖書館法立法精神的一個好方法。

3.2 制定讀者服務格式合同，能促使圖書館管理理念變革

公共圖書館讀者服務格式合同，具有較強的法律性與圖書館知識專業(yè)性，在制定該合同的過程中，圖書館管理者勢必要進行廣泛的調(diào)研，要了解目前圖書館與讀者間關系的現(xiàn)狀，要學習有關合同法的相關法律知識，學習借鑒國內(nèi)外圖書館的先進管理經(jīng)驗。通過調(diào)研與學習，圖書館管理者將逐步認清自己本應的民事主體資格，確立與讀者間平等民事關系的法律理念，摒棄過去自以為是的“行政管理者”的錯誤認識，進而促進實現(xiàn)圖書館服務理念從“管理讀者”到“為讀者服務”的轉變，實現(xiàn)圖書館管理理念、服務理念的徹底的轉變與更新。

3.3 制定讀者服務格式合同，能優(yōu)化圖書館讀者服務工作

圖書館讀者服務格式合同制定后，合同中有關圖書館權利與義務的詳細約定，因已提升到合同及法律的角度，圖書館如不遵守相關約定，將會違約與承擔責任。這樣，必然會促使廣大圖書館工作者，從圖書館領導管理者到普通員工，必須認真思考圖書館與讀者之間應有的權利、義務關系，并嚴格言行，努力踐行合同中約定的圖書館義務，認真思考圖書館服務中存在的問題與不足。從另一角度看，讀者服務格式合同中有關讀者權益的條件，對廣大圖書館工作者來說，也是圖書館讀者服務目標責任的一種設定。這種設定，將使圖書館工作者的讀者服務有了一種工作衡量標準，并促使其努力達到合同約定的服務事項及要求。因此，讀者服務格式合同的制定，無論從思想、理念還是實際工作上，都能優(yōu)化圖書館的讀者服務工作。這種優(yōu)化，對于努力實現(xiàn)“一切為了讀者”，進而逐步改變公共圖書館員的形象，促進圖書館事業(yè)的良性發(fā)展，都具有現(xiàn)實意義。

3.4 制定讀者服務格式合同，更能維護讀者權益，提高讀者素質(zhì)

由于目前讀者服務合同的內(nèi)容多規(guī)定在分散的圖書館規(guī)章制度等格式條款中，讀者在簽訂合同，即辦理借書證等時，往往很難知曉各合同具體條款與內(nèi)容，從而導致讀者權益難以實現(xiàn)與維護。這些分散的格式條款，因缺乏必要的監(jiān)督與協(xié)商，難免造成圖書館一方霸王條款的現(xiàn)實。通過制定讀者服務格式條款，科學、明確的界定圖書館、讀者間的權利、義務關系，使得讀者能知悉并維護自己的權利。鑒于民事法律合同的嚴肅性，讀者在簽訂讀者服務格式合同時，往往會認真閱讀合同的具體條款，也樂于踐行合同中的相關約定。因此，該合同的制定，無疑能促進讀者文明閱讀，減少與圖書館之間的糾紛與摩擦。

4 制定讀者服務格式合同時應注意的問題

4.1 讀者服務格式合同應由權威機構統(tǒng)一制定

由于讀者服務格式合同，涉及圖書館和讀者雙方的權利和義務，合同的制定，不僅需要嫻熟的圖書館業(yè)務知識，還要掌握全面的專業(yè)法律知識，因此，要保證合同的科學、嚴謹、公平、合理，就需要一定的專門、專業(yè)機構，通過對省、市、縣各級圖書館科學合理的調(diào)研，充分聽取讀者、專家、管理部門多方意見，才能使圖書館讀者服務格式合同更具針對性和可操作性，避免圖書館與讀者之間權利和義務出現(xiàn)偏駁現(xiàn)象。鑒于中國圖書館學會在圖書館界的巨大影響力，并有起草《公共圖書館法》的成功經(jīng)驗，建議由中圖學會牽頭制定公共圖書館讀者服務格式示范合同，成為各級圖書館共同遵守的合同范本。

4.2 讀者服務格式合同應統(tǒng)一各項讀者服務條款

鑒于目前的讀者服務合同條款，多分散且不規(guī)范，讀者很難全面掌握相應的規(guī)定，因此，應把這些規(guī)章制度中涉及讀者權利與義務的重要條款，都統(tǒng)一在讀者服務格式合同中。對于圖書館基本公共文化服務項目，如閱覽室開放、報告廳等公共空間設施場地舉辦的公益性講座、展覽等文化活動;文獻借閱、一般性檢索與咨詢、基層輔導、流動服務等基本服務;辦證、驗證、存包等免費項目，都應在合同中羅列約定，使讀者一目了然，明了自己應該享受的免費服務。對于涉及讀者權益的其他重要事項，如辦證條件、辦證押金、復印費、參考咨詢費、借閱冊次、借閱期限、逾期違約金、損壞賠償、盜竊文獻民事責任等，要把條件、要求以格式條款的形式一一界定清楚，使讀者明確自己的權利和義務，減少違約事件的發(fā)生。除此之外，讀者服務格式合同還可就文明閱讀、圖書館布局、資源分布、特色館藏等事項附加其中，可以引導讀者文明閱讀、充分利用館藏資源。因讀者辦證時需要提供個人身份證等信息，隨著社會對個人隱私權的關注，合同中也應包括個人信息保密條款。這些重要條款應在格式合同中設定為必備不變條款。

有些條款，涉及具體數(shù)目，比如違約金、辦證押金、復印費、損壞賠償費用等，格式合同可就相應費用制定一個上限金額，各圖書館可根據(jù)本館實際，適當調(diào)整費用，但不能超出格式合同所確定的上限金額，此為可變條款。

4.3 合同的制訂，應遵循公平、平等、合理的原則，多考慮讀者的權益

鑒于格式合同制定后，作為相對弱勢的讀者，只能接受與不接受。因而合同制訂時，要充分考慮讀者的權益，遵循公平原則確定讀者的權利和義務。在格式合同中應有提請對方注意免除或者限制其責任的條款，這樣才能真正體現(xiàn)合同雙方權利與義務的均等，避免出現(xiàn)“免除圖書館責任、加重對方責任、排除對方主要權利”等無效條款。在確定違約責任時，要根據(jù)事實分清違約行為的原因、性質(zhì)以及大小等具體情況;在讀者不服違約責任時，要給讀者提供申訴的機會，比如可以建立一個由幾個資深圖書館員組成的讀者申訴委員會，專門對讀者諸如在借閱、違約責任等方面發(fā)生問題時進行協(xié)商、調(diào)解、處理;多聽取讀者的意見與建議，努力按照讀者要求提供人性化的服務等。只有如此，才能明確圖書館與讀者間的權利義務關系，加強彼此之間的理解與合作，促使雙方自覺遵守合同，進而實現(xiàn)圖書館與讀者的雙贏。

總之，全民共享圖書館服務已成為我國圖書館事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。新制訂的《公共圖書館法》應體現(xiàn)公共圖書館民事主體的服務理念，通過出臺統(tǒng)一規(guī)范的公共圖書館讀者服務格式合同，真正維護讀者權益，為圖書館與讀者之間建立長久和諧的關系提供法律上的保障。

〔1〕 中華人民共和國公共圖書館法(征求意見稿).2012

〔2〕 中華人民共和國民法通則.北京:法律出版社，2012

〔3〕 魯叔媛.圖書館讀者服務合同之探析——從作為合同一方當事人的圖書館的角度［J］.大學圖書館學報，2011(2):45－48

〔4〕 崔建遠.合同法.北京:法律出版社，2010

〔5〕 彭萬林主編.民法學.北京:中國政法大學出版社，2007

〔6〕 王玉林.圖書館與讀者之間服務關系的法律性質(zhì)及相關問題.中國圖書館學報，2003(5):65－67