王瀟漩

(中國政法大學(xué)，中國北京100088)

“管得最少的政府就是管得最好的政府”這一理念在歷經(jīng)資本主義經(jīng)濟危機之后淡出歷史舞臺，“行政國”的出現(xiàn)和發(fā)展成為了不可抗拒的趨勢。為制約日益膨脹的行政權(quán)力，行政程序法的出臺已成為了各國的共同選擇。在這一過程中，首先要明確行政程序法的基本原則?！氨M管不同國家與地區(qū)的行政程序法典所表達(dá)的基本原則不同，但把‘合法、合理、效率’作為行政程序法基本原則的核心內(nèi)容對待，這一點是雷同的?！保?］理論界已經(jīng)對其中的合法、合理原則有了廣泛且深入的討論并基本達(dá)成共識，相較而言，對于效率原則的闡述較少。但實際上，效率原則對于我國的行政程序立法有著不容忽視的重要意義，理應(yīng)成為立法者重點關(guān)注的問題之一。所以筆者將嘗試從效率原則入手，剖析在行政執(zhí)法程序法中踐行效率原則的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)以及體現(xiàn)效率原則的行政程序基本制度。

一、踐行效率原則的理論基礎(chǔ)

現(xiàn)代政治將國家政權(quán)大致分為立法、司法、行政三項權(quán)力，各項權(quán)力的運作事實上就是法律實現(xiàn)的諸環(huán)節(jié)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，在我國80%以上的法律，90%以上的法規(guī)和規(guī)章是由行政機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行的，所以行政活動①的核心——行政執(zhí)法則是法律實施的中心環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法作為政府的一項管理職能，體現(xiàn)了行政主體和行政相對人權(quán)利義務(wù)上的不對等性，體現(xiàn)了國家機器運行中的強制性，由此也容易引發(fā)行政權(quán)力的濫用，導(dǎo)致對行政相對人合法利益的侵害。解決這一問題的關(guān)鍵就在于必須使行政執(zhí)法做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。這里的“法”不僅包括規(guī)范主體實體權(quán)利(力)義務(wù)的行政實體法，還應(yīng)突出行政程序法的地位。

行政程序法為行政權(quán)力的運作規(guī)定具體的行為方式、步驟、順序、時限，為行政權(quán)發(fā)揮功能提供制度保障?！靶姓绦蛑贫仁乾F(xiàn)代行政的重要標(biāo)志，是社會法治和公民權(quán)利的保障，也是區(qū)別‘法治行政’和‘人治行政’的分水嶺?！保?］在行政程序的調(diào)控下，合法合理原則固然是行政執(zhí)法不逾矩的必然要求，而行政效率原則也應(yīng)該是行政執(zhí)法的生命。沒有基本的行政效率，就不可能實現(xiàn)行政執(zhí)法維護社會秩序的功能。在基本原則的關(guān)系上，理論界基本達(dá)成了合法合理原則優(yōu)先于效率原則的共識。究其原因主要是前者所承載的法律優(yōu)先、法律保留和比例原則等體現(xiàn)公平正義，能較好地限制行政權(quán)力以保障公民合法權(quán)益，而效率原則則容易導(dǎo)致行政權(quán)力專橫侵權(quán)。但行政程序中效率原則的內(nèi)在涵義并非片面強調(diào)行政主體人力、物力、時間等消耗的降低，而應(yīng)強調(diào)把保障公民基本權(quán)益作為衡量行政效率與否的根本指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)追求便民和高效的目標(biāo)。

效率原則應(yīng)具有兩層涵義，第一層為產(chǎn)生效果，第二層為提高效益。二者是遞進(jìn)的關(guān)系，產(chǎn)生效果是基礎(chǔ)，然后再以產(chǎn)生的效果與投入成本的比值來衡量效益的大小，比值越大效益越高。在這個比值中產(chǎn)生的效果是分子，投入的成本是分母，而正負(fù)分子的分界線正是對行政相對人基本權(quán)益的保護。這里所談的基本權(quán)益可以稱之為基本人權(quán)，即人生之為人而天然享有的權(quán)利，從法律屬性上講也可以稱為公民的基本權(quán)利，二者是源與流的關(guān)系，但都是一個民主法治的現(xiàn)代憲政國家應(yīng)當(dāng)規(guī)定和保障的權(quán)益。權(quán)利的外延是開放性的，隨時代變遷而進(jìn)步的、擴展的，也正因為如此，衡量行政效率原則的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨之變遷。

(一)效率的含義之一:產(chǎn)生效果

產(chǎn)生效果是指行政執(zhí)法和行政程序能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。行政執(zhí)法的效果意味著行政主體應(yīng)行使管理者的職能實現(xiàn)維護社會公共秩序的目標(biāo)，而穩(wěn)定的秩序就是為了保障公民的基本權(quán)益不被非法侵害，大家能夠各司其職、各得其所、各安其分。行政主體行為的最終目的在于維護社會公共利益。社會公共利益不是一個抽象的概念，《布萊克法律大辭典》的解釋是“公眾在其中都有份的金錢物質(zhì)利益或者可能影響他們的法律權(quán)利義務(wù)的利益……它是一種在地方、國家或者政府事務(wù)中被公民分享的利益”，［3］它不是某個行政主體所能全權(quán)代表的利益，而應(yīng)體現(xiàn)在每個公民具體利益中，是個體利益的均衡與整合。根據(jù)現(xiàn)代民主國家的基本理論，國家權(quán)力來自于人民契約授權(quán)，公民對其服從源自于國家對個人生存與發(fā)展的保障，由此公權(quán)力對公共利益的維護必須以不侵害公民基本權(quán)益為前提?！肮残姓母灸康氖菫楣裣硎茏杂啥鴦?chuàng)造秩序、制度、經(jīng)濟和文化等方面的必要條件，相對于公民的自由而言，公共行政只是手段，無論這個手段顯得多么必要，都不可能成為實質(zhì)性地剝奪公民自由的正當(dāng)理由?！保?］如果行政權(quán)力運作的結(jié)果損害了公民的基本權(quán)益也就違背了目的相對于手段的支配性和公共負(fù)擔(dān)平等原則，違背了行政活動的初衷，行政執(zhí)法也就沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效果。所以保障公民基本權(quán)益就是衡量行政執(zhí)法有無效果的臨界點，要強調(diào)行政執(zhí)法產(chǎn)生積極效果就得把保障公民基本權(quán)益作為踐行效率原則的基礎(chǔ)，否則該效果便為零或負(fù)數(shù)，也就談不上行政效率可言了。

產(chǎn)生效果的第二層意思:行政程序能否產(chǎn)生應(yīng)有的效果，即體現(xiàn)為行政程序的功能能否實現(xiàn)。行政程序的功能就是通過賦予行政相對人程序權(quán)利以制衡行政主體單方面享有的行政權(quán)力，避免由于行政權(quán)力的濫用而侵害相對人合法權(quán)益。所以一個真正發(fā)揮其功能的行政程序制度必然無法容忍公權(quán)力對行政相對人基本權(quán)益的踐踏。綜上所述，行政程序法的效率原則惟有建立在保障相對人基本權(quán)益的基礎(chǔ)上方能符合其產(chǎn)生效果這一層涵義要求。

(二)效率的含義之二:提高產(chǎn)出與投入的比例

效率原則的第二層涵義要求提高行政執(zhí)法和行政程序的社會效益同所投入成本的比例。這一比例的分子正是前述行政執(zhí)法和行政程序所產(chǎn)生的效果，而分母則包括行政主體的成本和行政相對人的成本。提高比例有兩種途徑:一是增大分子即在保障公民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上加大對公民權(quán)益的保護力度，產(chǎn)生更好的社會效果;二是壓縮分母，減少行政主體和行政相對人的成本。這一涵義要求行政程序的設(shè)置應(yīng)該科學(xué)合理，使行政執(zhí)法簡便靈活，以較小的投入獲取最大的效益，從而提高效益與成本的比率。雖然國內(nèi)理論界對行政效率概念眾說紛紜，但把“有形的和無形的社會效果同所消耗的人力、物力、財力和時間等綜合消耗之比”［5］作為評判行政效率高低的重要標(biāo)準(zhǔn)已成為主流觀點。鑒于行政主體和行政相對人都是行政程序參加者，兩者參與行政程序的成本都應(yīng)納入行政程序立法的考慮范圍，所以行政程序的效率原則就涵蓋高效和便民兩個目標(biāo)，分別對應(yīng)節(jié)約這兩項成本的問題。換言之，行政程序法既要為行政主體提供可以高效運作的程序規(guī)范，又要為行政相對人提供便利的行政程序。就行政主體而言，行政程序法要做到有張有弛:一方面對于必要的行政程序的步驟、方式、順序、時限，行政程序法應(yīng)統(tǒng)一予以規(guī)范，如行政法律文書、案卷應(yīng)有統(tǒng)一格式，先調(diào)查再裁決的順序不可顛倒，自己不能做自己案件的法官，在作出對行政相對人不利的決定前應(yīng)認(rèn)真聽取當(dāng)事人陳述、辯解等。以這些符合理性的基礎(chǔ)規(guī)范使行政權(quán)力運作科學(xué)化、合理化，在保障公民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上減少了行政活動中的失誤與混亂，保障了管理秩序的暢通，通過降低錯誤成本來提高行政效率。另一方面，由于“法治不排除執(zhí)法人員的主動精神，發(fā)揮創(chuàng)造性和積極性，根據(jù)自己的判斷以最好的方式完成法律的目的”，［6］所以賦予行政公務(wù)人員一定的自由裁量權(quán)，因時因地地根據(jù)復(fù)雜多變的現(xiàn)實生活選擇最佳行政程序也是實現(xiàn)行政權(quán)力高效運作的有效途徑。不過行政程序立法者在注重提高行政主體行政效率的同時還應(yīng)兼顧行政相對人的權(quán)益，行政程序規(guī)范應(yīng)該體現(xiàn)便民精神，盡量減少行政相對人參與行政程序的成本。畢竟行政相對人不只是消極參與行政活動，被動承受行政行為的后果，他們還應(yīng)該是行政主體的支持者和合作者。繁瑣冗雜、代價高昂的行政程序會打擊行政相對人行使程序權(quán)利、履行義務(wù)的熱情，而便捷簡易的程序則既方便其知曉自身的權(quán)利與義務(wù)又能促使他們積極地去行使權(quán)利、履行義務(wù)從而推進(jìn)行政程序的高效運行，進(jìn)而更高效的維護社會公共利益，在減少行政程序直接成本的同時帶來更好的社會效益。

二、踐行效率原則的現(xiàn)實依據(jù)

通過對在行政程序法中踐行效率原則的理論基礎(chǔ)的分析，我們得出了效率原則應(yīng)建立在保障行政相對人基本權(quán)益的基礎(chǔ)上并以實現(xiàn)行政程序的高效便民為目標(biāo)這一結(jié)論。那么為什么我國行政程序立法要如此注重效率原則呢?這是由各國行政程序的立法實踐和我國的基本國情共同決定的。

(一)各國行政程序的立法實踐均強調(diào)效率原則

自1889年西班牙頒布了《行政程序基準(zhǔn)法》至今，世界范圍內(nèi)曾掀起過三次行政程序立法高潮，行政程序法典化成為了法治國家的重要標(biāo)志之一。綜觀各國立法成果，有學(xué)者指出，沒有哪一部法律如行政程序法那樣在世界范圍內(nèi)存在如此巨大的內(nèi)容上的差異。有的國家如美國、奧地利等僅對行政程序作了非常原則、抽象的規(guī)定，而有的國家如聯(lián)邦德國、西班牙等還對重要的行政行為的具體程序作了系統(tǒng)規(guī)定;有的國家如日本、韓國和瑞士僅在行政程序法中規(guī)定了程序內(nèi)容，而有的國家如荷蘭、奧地利等將實體內(nèi)容也納入了行政程序法典。經(jīng)過比較研究，筆者認(rèn)為正是由于各國行政程序立法者秉持著審慎的精神，將本國基本國情與行政程序法基本原理相結(jié)合，以相關(guān)的實證研究構(gòu)成立法基礎(chǔ)，②才使得各國行政程序法千差萬別。同時，也正是由于這種符合本國國情、歷史文化傳統(tǒng)的特色化，行政程序法才能真正達(dá)成其立法期望，實際發(fā)揮其應(yīng)有的功能。而且綜觀全球，在行政程序法中規(guī)定行政執(zhí)法的效率原則已成為了世界各國立法的必然選擇:德國行政程序法第10條規(guī)定:“如對行政程序的方式無特別之法律規(guī)定的，行政程序受一定的方式約束，行政的進(jìn)行以簡單而符合目的為宗旨?！蔽靼嘌?992年《行政程序法》第3條規(guī)定:“一、公共行政機關(guān)完全依據(jù)憲法、法律及其法規(guī)客觀地為總體利益服務(wù)，并根據(jù)效率、級別、非集權(quán)化、非集中化及協(xié)調(diào)原則行為。二、公共行政機關(guān)依據(jù)合作原則處理相互之間的關(guān)系并按照效率及服務(wù)于公民的原則進(jìn)行活動?！逼咸蜒?992年《行政程序法》第10條規(guī)定:“公共行政當(dāng)局應(yīng)以部門親民為目的，且以非官僚化的方式建立其組織及運作，借此確保其能快捷、經(jīng)濟及有效作出決定。”奧地利《普通行政程序法》第39條第2項規(guī)定:“行政官署為確定事實為調(diào)查程序的各種處分，應(yīng)力求妥當(dāng)、迅速、簡單與節(jié)省。”［7］所以鑒于世界行政程序立法實踐，我國也必須從基本國情出發(fā)，尋求中國特色行政程序立法之路以實現(xiàn)對行政執(zhí)法的合理規(guī)制。

(二)我國國情必然要求踐行效率原則

我國行政程序立法應(yīng)當(dāng)關(guān)注公民權(quán)利意識和行政運行狀況這兩個現(xiàn)實因素。③

就公民權(quán)利意識而言，我國從古至今就有重實體、輕程序的文化傳統(tǒng)，公民程序權(quán)利意識不高是普遍現(xiàn)象。一方面行政相對人缺乏維權(quán)意識，不懂得運用自身程序權(quán)利，而公民能否有效行使程序權(quán)利對督促行政機關(guān)依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)有著重大意義。“美國聯(lián)邦最高法院法官威廉·道格拉斯認(rèn)為‘權(quán)利規(guī)定的大多數(shù)條款都是程序性條款，這一事實絕不是無意義的。正是程序決定了法治與人治之間的基本區(qū)別’”。［8］另一方面，行政工作人員易忽視相對人行政程序權(quán)利的保障，無法真正實現(xiàn)行政執(zhí)法程序規(guī)范化。在奉行程序公正和維護正當(dāng)程序的執(zhí)法意識尚未得到樹立的情況下，不重視公民權(quán)益保障顯然與行政程序立法宗旨背道而馳，但是過于強調(diào)為實現(xiàn)程序公正而制定繁瑣嚴(yán)密的行政程序也難能引起行政執(zhí)法主體的重視，其后果既增加了行政執(zhí)法程序的直接成本，降低了行政效率，又由于程序規(guī)范與行政機關(guān)工作人員日常習(xí)慣不符，也有可能人為地造成大量行政程序違法，二者最終導(dǎo)致行政效率降低的同時又無法取得保障行政相對人合法權(quán)益的良好效果。所以制定行政程序要在保障權(quán)益和在現(xiàn)實行政活動的可行性中進(jìn)行考量，力爭達(dá)到一個恰當(dāng)?shù)某叨?，而行政程序法中踐行既要求產(chǎn)生效果又追求提高比率的效率原則就成為了解決上述問題的關(guān)鍵。首先通過對基本行政程序的規(guī)范來保證行政相對人對行政執(zhí)法的參與和監(jiān)督，提高公民權(quán)利意識，保障行政相對人基本權(quán)益;然后在此基礎(chǔ)上為行政機關(guān)工作人員保留適用具體程序的相對自由，為行政程序的高效運行留下了必要空間。

就行政運行狀況而言，我國擁有世界上最龐大的行政組織，其特點是:

1.與我國單一制的國家形式相適應(yīng)，中央和地方各級人民政府及其工作部門按照基本相似的組織標(biāo)準(zhǔn)、程序設(shè)置，上下級職能劃分基本一致。同時各部門往往是國家在地方設(shè)定的、維護國家整體利益的行政機關(guān)，有肩負(fù)著維護地方安寧、促進(jìn)地方發(fā)展的任務(wù)，是西方所言的國家行政與地方自治的混合，多數(shù)工作部門往往受上級部門和同級政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這一體制的優(yōu)點在于“一套班子，兩塊牌子”，可以提高公共行政效率。

2.我國行政機關(guān)有相對明確的上下級分工，通過層層下達(dá)的指令制和層層上報的報告制有助于上級對下級的控制。在行政機關(guān)內(nèi)部奉行獨任制，即由擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員個人行使權(quán)力并對其負(fù)責(zé)，只有主管領(lǐng)導(dǎo)的意志才是機關(guān)的意志，才能成為行政法律行為作出的意志來源。這一體制也是以“快刀斬亂麻”、提高公共行政效率為目的的。

3.我國有著經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的歷史，行政權(quán)力定位由“無所不包”到“市場調(diào)節(jié)、宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)”的轉(zhuǎn)變是一個過程。我國行政權(quán)力先天有著比西方國家更深入更廣泛的影響范圍，加之“行政國”發(fā)展趨勢的影響，雖然我國行政在維護社會治安的“夜警察”上的職權(quán)逐漸受到限制，但行政機關(guān)作為公民“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳嬲疹櫿叩慕巧珜找嬷匾Ｎ覈姓C關(guān)在當(dāng)前和未來相當(dāng)長的一段時間都肩負(fù)著繁重的任務(wù)，擁有著非比尋常的權(quán)力。提高行政效率是解決如何及時恰當(dāng)?shù)靥幚硇姓聞?wù)，充分提供公共產(chǎn)品這一重要問題的必然要求。

“這表明我們國家行政是以效率為第一位的價值取向的，所謂‘效率優(yōu)先、兼顧公平’說的就是這個道理?！辈⑶以谛姓?zhí)法過程中“官僚主義十分嚴(yán)重，辦事拖拉、相互推諉現(xiàn)象嚴(yán)重”。［9］龐大的行政工作量和行政效率不高的現(xiàn)實狀況都要求把提高行政效率擺在行政程序立法的重要位置，而效率原則追求便民高效的目標(biāo)也與這一要求不謀而合。

那么如何在行政程序立法實踐中兼顧我國公民權(quán)利意識低下和行政效率亟待提高的基本國情呢?將上述兩方面綜合，答案正是在行政程序立法中踐行建立在保障行政相對人基本權(quán)益基礎(chǔ)上并以實現(xiàn)行政程序高效便民為目標(biāo)的效率原則。2008年4月17日公布的《湖南省行政程序規(guī)定》正是這一觀點的例證?！熬蛢?nèi)容而言，《程序規(guī)定》立足于解決實踐中存在的問題而呈現(xiàn)出來的功能主義立法風(fēng)格，將在很大程度上修正立足于構(gòu)建行政權(quán)力基本法因而更具規(guī)范主義風(fēng)格的行政程序法典專家意見稿?！保?0］《程序規(guī)定》既將公開原則和參與原則作為基本原則規(guī)定下來并普遍適用于各種行政執(zhí)法程序，又規(guī)定了簡易程序、應(yīng)急程序等賦予行政主體一定自由裁量權(quán)、有利于提高行政效率的具體制度。前者的規(guī)定使效率原則的基礎(chǔ)得以穩(wěn)固，而后者的規(guī)定為實現(xiàn)效率原則高效便民的目標(biāo)提供了保障，《程序規(guī)定》的制度架構(gòu)對我國此后的行政程序立法具有重要的參考價值。

三、體現(xiàn)效率原則的行政程序基本制度

美國法理學(xué)家埃德加·博登海默指出:“規(guī)范性制度的存在以及對規(guī)范性制度的嚴(yán)格遵守，乃是在社會中推行法治所必須依憑的一個不可或缺的前提條件。”［11］所以筆者認(rèn)為行政程序立法不僅要將效率原則作為基本原則明文規(guī)定于行政程序法中并彰顯出其以保障行政相對人基本權(quán)益為基礎(chǔ)和以實現(xiàn)高效便民為目標(biāo)的內(nèi)在涵義，還應(yīng)架構(gòu)起體現(xiàn)效率原則的行政程序基本制度。

所謂行政程序基本制度也稱行政程序一般制度，是指“一般行政程序中普遍存在的，對于行政權(quán)力行使起一定指導(dǎo)和規(guī)范作用的方法、步驟、實現(xiàn)等程式性規(guī)范構(gòu)成的綜合體系”。［12］它源自于對存在內(nèi)在聯(lián)系的不同行政程序法律規(guī)范的共性分析，能夠普遍適用于各種形態(tài)的行政執(zhí)法行為，是對各種不同行政執(zhí)法行為不同階段所要遵循的程序性規(guī)定的概括，具有普遍適用性和概括性。而筆者認(rèn)為體現(xiàn)效率原則的行政程序基本制度主要包括:告知制度、電子政務(wù)制度、非正式程序制度、時效制度等。

(一)告知制度

告知制度是指有關(guān)行政主體在行政執(zhí)法過程中應(yīng)該告知行政相對人該行政行為的主要內(nèi)容、依據(jù)、理由，相對人在整個過程所享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)等相關(guān)信息的一系列法律規(guī)范所構(gòu)成的行政程序基本制度。傳統(tǒng)意義上，通常將該制度劃為體現(xiàn)參與原則、公開原則的基本制度。為適應(yīng)效率原則的新內(nèi)涵，筆者認(rèn)為，告知制度應(yīng)對行政主體有三個要求:第一個要求是行政主體應(yīng)將客觀信息包括有關(guān)行政執(zhí)法的信息、行政相對人的權(quán)利義務(wù)信息、行政公務(wù)人員和行政主體有關(guān)信息通知行政相對人;第二個要求是行政主體應(yīng)將實施行政執(zhí)法行為的理由和依據(jù)，包括法律法規(guī)依據(jù)、事實理由及有關(guān)證據(jù)等，解釋給行政相對人聽;第三個要求是當(dāng)行政執(zhí)法將對行政相對人產(chǎn)生不利影響時，行政主體應(yīng)當(dāng)聽取其意見。同時為避免行政程序過于復(fù)雜而增加程序成本，立法應(yīng)允許告知形式多樣，行政主體可以根據(jù)情況靈活采用。如韓國《行政程序法》第27條規(guī)定:“當(dāng)事人等可在行政處分前向行政機關(guān)以書面、計算機通信或者言辭之方式提出意見?！钡珵楸苊獠灰?guī)范的告知程序無法有效落實，以書面以外其他方式通知或聽取意見的，可以規(guī)定由行政相對人于格式表格或記載相關(guān)信息的文件上簽字證明。在這樣的制度要求下，告知制度符合效率原則的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下三方面:

1.告知制度為行政相對人明確其自身所享有的權(quán)利和實現(xiàn)權(quán)利的途徑，有利于其正確運用權(quán)利監(jiān)督制約行政權(quán)力，符合保障行政相對人基本權(quán)益的效率原則的基礎(chǔ)性要求。

2.告知制度中說明理由的要求“能使一個人看到他的案件已經(jīng)被仔細(xì)地考慮了，這種在私人利益和公共利益之間作為合理和解的結(jié)果是值得進(jìn)而愿意接受的”，［13］減少了行政執(zhí)法行為做出后所可能存在的相對人因?qū)υ撔袨椴粷M所設(shè)置的種種障礙，從總體上促進(jìn)了行政效率，符合效率原則追求高效的要求。

3.告知制度中聽取意見的要求有利于提高行政決定的質(zhì)量。因為“不懷偏見并適當(dāng)?shù)乜紤]了受影響的那些人們的意見而做出的決定，將不僅更可接受而且質(zhì)量也會更高。正義與效率并行不悖，只要法律不過分要求”。［14］由此在不過分強調(diào)告知制度的形式的情況下以一個相對不高的成本獲得了高質(zhì)量的社會效益，符合效率原則對提高比率的要求。

(二)電子政務(wù)制度

電子政務(wù)制度是指有關(guān)行政主體使用計算機、互聯(lián)網(wǎng)、電子多媒體等電子技術(shù)和媒介，組織行政活動，實施行政行為，處理行政事務(wù)的一系列法律規(guī)范所構(gòu)成的基本程序制度。它是適應(yīng)行政現(xiàn)代化要求，反映時代特征的新興制度，隨著電子技術(shù)的飛速發(fā)展，在未來有廣闊的應(yīng)用空間。作為體現(xiàn)效率原則的基本程序制度，電子政務(wù)制度的優(yōu)越性表現(xiàn)在以下兩方面:

1.電子政務(wù)制度應(yīng)用于行政各個領(lǐng)域，能實現(xiàn)廣泛收集信息、迅速傳遞信息、高效處理信息，有利于節(jié)省人力、物力、時間成本，有助于達(dá)成效率原則所追求的高效便民的目標(biāo)。如政府信息上網(wǎng)制度就可以通過在網(wǎng)上發(fā)布各級人民政府及其工作部門各種信息，既節(jié)約以前發(fā)行政府信息印刷本的成本又方便行政相對人查閱相關(guān)內(nèi)容。

2.電子政務(wù)制度可以為社會各方面參與監(jiān)督行政提供現(xiàn)實途徑，并可以“通過網(wǎng)上辦公，減少了行政主體與相對人的接觸，從而減少了權(quán)利尋租的機會”，有利于防止行政腐敗，提高行政民主化、透明化，體現(xiàn)了效率原則中保障行政相對人基本權(quán)益這一基本要求。如:在審判式聽證程序中參與聽證的人是有限的而且行政成本巨大，而在網(wǎng)絡(luò)上組織公告評論活動則可以更廣泛聽取社會各方面利害關(guān)系人意見，這種網(wǎng)絡(luò)式程序由于綜合消耗低為未來直接民主的實現(xiàn)提供了路徑。

(三)非正式程序制度

非正式程序制度是指有關(guān)行政機關(guān)在不必采用嚴(yán)格的審判型正式程序情況下可以適用非正式程序，具有一定自由裁量權(quán)的一系列法律規(guī)范所構(gòu)成的基本程序制度。非正式程序是實踐中應(yīng)用最廣泛的程序，即使是在最崇尚程序正義的美國，“90%以上的行政活動采取非正式程序”。筆者認(rèn)為非正式程序制度要體現(xiàn)效率原則必須要踐行以下兩點內(nèi)容:

1.在行政程序立法中明確規(guī)定基本原則可以援引為評判行政程序的依據(jù)，通過公平、公正等正當(dāng)程序原則規(guī)范非正式程序制度中的自由裁量權(quán)，保障行政相對人基本權(quán)益。羅納德·德沃金曾說:“我們只有承認(rèn)法律既包括法律規(guī)則，也包括法律原則，才能解釋我們對于法律的特別尊敬。”［15］直接應(yīng)用法律原則已經(jīng)成為世界各國司法實踐的常態(tài)，如自然公正原則在英國的直接適用，防衛(wèi)權(quán)原則在法國的直接適用等。而在我們司法實踐中也有此類案例，如田永訴北京科技大學(xué)案，但是這種對基本原則的運用尚不普遍。筆者認(rèn)為，基本原則的直接適用既可以彌補法律法規(guī)的不足，規(guī)范自由裁量權(quán)，又可以避免具體法律規(guī)范對自由裁量權(quán)的限制，進(jìn)而在不損害行政相對人基本權(quán)益的基礎(chǔ)上提高行政效率，真正與效率原則相契合。

2.行政程序立法應(yīng)確立簡易程序和緊急程序制度，這樣既能方便行政相對人，又能降低行政成本，避免由于行政程序僵化而降低行政效率。同時為真正踐行效率原則，避免行政主體濫用簡易程序和緊急程序，筆者認(rèn)為在立法中應(yīng)特別規(guī)定以下兩點:

(1)對簡易程序的適用應(yīng)該規(guī)定需先征得行政相對人的同意。如《湖南省行政程序規(guī)定》第103條規(guī)定:“實施行政指導(dǎo)可以采取書面、口頭或其他合理形式。當(dāng)事人要求采取書面形式的，行政機關(guān)應(yīng)采取書面形式?！比绻捎煤喴壮绦虿焕诒Ｕ闲姓鄬θ撕戏?quán)益則此項制度可以避免濫用簡易程序帶來的弊端。而在不侵害行政相對人合法權(quán)益的情況下，任何理性的行為人都會選擇簡易程序以節(jié)約成本，提高效率。

(2)對緊急程序的適用應(yīng)該規(guī)定事后應(yīng)補正有關(guān)程序，行政相對人明確表示無需補正的除外。這樣如果在緊急程序使相對人蒙受損失的情況下，通過補正有關(guān)程序可以為其尋求救濟提供依據(jù)和途徑，而在其未受影響的情況下，則無需補正以提高行政效率。

四、結(jié)束語

2004年國務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，明確了10年基本建成法治政府的目標(biāo)。程序正義作為規(guī)范行政執(zhí)法的最佳手段和實現(xiàn)實體正義的必要條件，昭示著行政程序法作為法治政府的不可或缺的基本要件必然成為理論界和實務(wù)界研究討論的熱點問題。并且隨著2008年《湖南省行政程序規(guī)定》的出臺，“從地方到中央”的行政執(zhí)法程序法制化已成為不可抗拒的趨勢。基于理論和實證分析，行政程序立法就必須踐行效率原則，既要重視維護其保障行政相對人基本權(quán)益的基礎(chǔ)，又要強調(diào)其追求高效便民的目標(biāo)，這是制定一部真正適合于我們實踐需要的、真正服務(wù)于行政執(zhí)法目標(biāo)、真正維護最廣大人民群眾根本利益的行政程序法的必然要求!

注釋:

①行政活動是十分復(fù)雜的，它遠(yuǎn)非一種行政行為概念所能囊括。根據(jù)王名揚先生對其概括，行政活動主要包括警察行政、公共服務(wù)行政以及援助私人公益事業(yè)活動。參見王名揚:《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第445頁。

②以美國《聯(lián)邦行政程序法》的制定為例，在該法制定過程中，不僅ABA組織了長期實證研究，而且官方也進(jìn)行了頗具規(guī)模的實證研究。1939年，羅斯?？偨y(tǒng)成立“關(guān)于行政程序的司法部長委員會”，其目的就在于對行政程序現(xiàn)狀進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究。委員會于1941年提出了長達(dá)474頁的實證分析報告，被稱為“美國行政法上的一個地標(biāo)”，為1946年APA的制定提供了一個極為重要的基礎(chǔ)。

③如1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》基于公民權(quán)利意識普遍較高的國情制定了充分保障公民程序權(quán)利的各項制度，而1936年德國《聯(lián)邦行政程序法》則基于行政機關(guān)效率普遍低下的國情制定了大量的簡易程序和自由裁量制度。

［1］胡建淼，章劍生.行政程序立法與行政程序法的基本原則［J］.浙江社會科學(xué)，1997，(6).

［2］江必新，鄭傳坤，王學(xué)輝.先地方后中央:中國行政程序立法的一種思路［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2003，(2).

［3］Bryan A.Garner，Black’s Law Dictionary，West Publishing Co，1991，p.856.

［4］馬懷德.行政法學(xué)［M］.中國政法大學(xué)出版社，2007.

［5］徐雙敏.認(rèn)識行政效率的四個維度［J］.學(xué)習(xí)月刊，2008，(1).

［6］王名揚.美國行政法［M］.中國法制出版社，1995.

［7］胡建淼.比較行政法——20國行政法評述［M］.法律出版社，1998.

［8］季衛(wèi)東.程序比較論［J］.比較法研究，1993，(1).

［9］鋼劍.適應(yīng)市場經(jīng)濟需要加快行政程序改革——市場經(jīng)濟與行政程序課題調(diào)查報告［J］.中國法學(xué)，1995，(2).

［10］王萬華.統(tǒng)一行政程序立法的破冰之舉［J］.行政法學(xué)研究，2008，(3).

［11］【美】埃德加·博登海默(鄧正來譯).法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法［M］.中國政法大學(xué)出版社，1999.

［12］姜明安.行政程序研究［M］.北京大學(xué)出版社，2006.

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［14］【英】威廉·韋德(徐炳等譯).行政法［M］.中國大百科全書出版社，1997.

［15］【美】羅納德·德沃金(信春鷹等譯).認(rèn)真對待權(quán)利［M］.中國大百科全書出版社，1998.