邊志勇

（河北省大清河河務(wù)管理處，河北 保定 071051）

1 河道范圍內(nèi)非常規(guī)水利資源利用中的表象問(wèn)題

1.1 河道范圍內(nèi)土地資源利用

河道范圍內(nèi)土地資源利用包括：①地表土地資源的利用，主要是利用河道土地資源種植、養(yǎng)殖及建設(shè)建筑物等；②地下砂石、礦產(chǎn)資源的利用，主要是利用河道土地資源開(kāi)采砂石、淘金、取土等。

河道地表土地資源利用呈現(xiàn)的問(wèn)題有：①在河道內(nèi)種植（圍墾）高桿作物，甚至大片種植樹(shù)木、苗圃，對(duì)河道行洪構(gòu)成極大威脅；②在河道內(nèi)建設(shè)房屋、橋梁、道路、埋設(shè)管線、碼頭等固定設(shè)施，影響工程安全，妨礙行洪的問(wèn)題。

河道地下土地資源利用呈現(xiàn)的主要問(wèn)題是：①河道內(nèi)不規(guī)范的超深超大砂（土）坑，影響河道、堤防安全；②砂石（土料）不規(guī)范的堆放，影響河道行洪斷面，嚴(yán)重時(shí)可改變洪水流向；③河道內(nèi)淘金破壞生態(tài)環(huán)境，對(duì)河道內(nèi)的植物是滅絕性的摧殘；④多部門管理問(wèn)題，河道砂石開(kāi)采涉及防洪管理、土地管理和礦產(chǎn)資源管理等幾個(gè)部門，在部分地方還存在多頭執(zhí)法、多頭管理問(wèn)題。

1.2 河道納污能力資源利用

河北省河道納污能力資源呈現(xiàn)的問(wèn)題主要有：①大多數(shù)平原河道水資源長(zhǎng)期處于超負(fù)荷狀態(tài)，水功能區(qū)水質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到使用功能對(duì)水質(zhì)的要求；②水資源嚴(yán)重短缺，河道長(zhǎng)時(shí)間處于干涸狀態(tài)，生態(tài)用水十分緊張，導(dǎo)致“江河的合理流量”無(wú)法維持，水域重點(diǎn)污染物排放總量超過(guò)控制指標(biāo)；③部門之間管理缺乏協(xié)調(diào)，環(huán)保部門對(duì)入河排污口水質(zhì)監(jiān)測(cè)與管理不力。

2 河道范圍內(nèi)非常規(guī)水利資源利用深層次原因

河道管理范圍內(nèi)土地的使用權(quán)屬不清，《土地管理法》第23條規(guī)定，在江河、湖泊、水庫(kù)的管理和保護(hù)范圍及蓄滯洪區(qū)內(nèi)，土地利用應(yīng)當(dāng)符合江河、湖泊綜合治理和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。這與《水法》第37、38條規(guī)定是相適應(yīng)的?！逗颖笔∷こ坦芾?xiàng)l例》第23條規(guī)定，國(guó)家所有的水利工程管理范圍內(nèi)屬于集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法辦理土地征用手續(xù)；水利工程安全保護(hù)范圍內(nèi)的土地，權(quán)屬不變，使用時(shí)不得危害水利工程安全。1991年省水利廳、省土地管理局《關(guān)于劃定水利工程管理范圍和安全保護(hù)范圍意見(jiàn)的報(bào)告》中規(guī)定，國(guó)家管理的水利工程，管理范圍以內(nèi)的土地及土地上屬于國(guó)家建設(shè)的附著物屬全民所有；使用權(quán)屬工程管理單位，其他任何單位和個(gè)人不得侵占。安全保護(hù)范圍內(nèi)的土地所有權(quán)、使用權(quán)不變，但管理部門對(duì)有礙工程安全的活動(dòng)有監(jiān)督、限制權(quán)，防汛搶險(xiǎn)有臨時(shí)占地和使用權(quán)。

對(duì)河道管理范圍的界定是兩岸堤防之間的水域、屬于國(guó)家的沙洲、灘地、行洪區(qū)和兩岸堤防及護(hù)堤地。

依法解決河道管理范圍內(nèi)屬于集體所有的土地征用問(wèn)題是做好河道管理工作的法律基礎(chǔ)，其主要理由：

2.1 河道正常管理的法律要求

當(dāng)前，河道管理范圍和安全保護(hù)范圍的劃分明確，但河道管理部門取得河道管理范圍土地使用證的尚不足20%，按照《河北省水利工程管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定，還有絕大多數(shù)河道管理范圍內(nèi)的土地沒(méi)有取得法律、法規(guī)要求的使用權(quán)。

2.2 保護(hù)相對(duì)人正常利益，建設(shè)和諧社會(huì)的需要

在土地使用權(quán)不清楚的情況下，一些河道管理范圍內(nèi)的土地是老百姓的口糧田、致富基地，在如今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的社會(huì)背景下，為了追求收益的最大化，在集體分配的土地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)、種植，其中包括難以管理的高桿作物種植、樹(shù)木種植、挖砂、取土、淘金等問(wèn)題。一方面與《水法》相違背，另一方面又與相對(duì)人的切身利益相矛盾。利益沖突難免導(dǎo)致社會(huì)管理的不和諧因素。

2.3 國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

河道做為洪水的唯一出路，不徹底根治，存在嚴(yán)重安全隱患，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生命財(cái)產(chǎn)造成巨大威脅。對(duì)河道管理范圍內(nèi)土地進(jìn)行征用，這只是社會(huì)資金在國(guó)民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的再分配。河道管理上征用土地的資金是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，應(yīng)引以重視。

3 思路與對(duì)策

3.1 劃定河道管理范圍，明確河道管理部門職責(zé)

河道管理范圍不清是河道管理范圍內(nèi)非常規(guī)水利資源管理難的直接原因。在《防洪規(guī)劃》確定的洪水標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，盡快劃定各河道的治導(dǎo)線，以此為依據(jù)，劃定河道管理范圍，對(duì)涉及群眾正常利益的，要堅(jiān)決予以賠償。在標(biāo)準(zhǔn)洪水內(nèi)，要保證河道內(nèi)的行洪安全，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行。

3.2 樹(shù)立資源有償使用的概念

河道內(nèi)的土地、砂石礦產(chǎn)、納污能力都是珍貴的社會(huì)資源，目前，社會(huì)上對(duì)這些資源的占有和利用都是無(wú)償?shù)模糠猪?xiàng)目水利部門只是收取管理費(fèi)，這些非常規(guī)資源的開(kāi)發(fā)利用對(duì)河道防洪、水資源管理等構(gòu)成巨大的代價(jià)，這些資源的無(wú)償利用是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的。建議對(duì)河道管理范圍內(nèi)的非常規(guī)水利資源建立有償使用機(jī)制，用市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段對(duì)河道進(jìn)行依法管理。

［1］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)防洪法［Z］.1997.

［2］河北省水利廳水資源處.水資源保護(hù)工作手冊(cè)［Z］.2006.

［3］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)水法［Z］.2002.

［4］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)水污染防治法［Z］.2008.

［5］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)土地管理法［Z］.1986.

［6］河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).河北省水利工程管理?xiàng)l例［Z］.1990.

［7］河北省水利廳，河北省土地管理局.關(guān)于劃定水利工程管理范圍和安全保護(hù)范圍意見(jiàn)的報(bào)告［R］.1991.