羅家旺

(華僑大學公共管理學院，福建泉州 362021)

一、協(xié)商民主概念的界定與特征

(一)協(xié)商民主概念

協(xié)商民主興起于20世紀80年代西方國家。最早從學術(shù)上提出“協(xié)商民主”一詞的是美國政治學家約瑟夫·畢塞特。他在《協(xié)商民主:共和政府的多數(shù)原則》中首次提出了“協(xié)商民主”一詞。到了20世紀90年代之后，協(xié)商民主有了重要的發(fā)展。羅爾斯、哈貝馬斯等一大批西方學者對協(xié)商民主做了較為深入地研究?？傮w而言，協(xié)商民主理解大致可分為以下幾種:其一，協(xié)商民主是一種決策機制?！霸趨f(xié)商民主模式中，民主決策是平等理性公民公共討論的結(jié)果，正是通過追求實現(xiàn)理性的交流來尋求合理的替代，并做出合法的決策?！保?］(P21)其二，西蒙·錢伯斯把協(xié)商民主理解為一種鞏固民主的規(guī)范性理論。他認為:“協(xié)商民主是一種規(guī)范性理論，它為我們鞏固民主以批評不符合規(guī)范性標準的制度提供了方法?！保?］(P85)其三，將協(xié)商民主理解為一種特殊團體?！皡f(xié)商民主是一種事務(wù)受其成員公共協(xié)商支配的團體，這種團體將民主看成一種基本的政治思想，而不只是將其看成是能夠根據(jù)公平價值來解釋的協(xié)商理想。”［3］(P18)

協(xié)商民主是實現(xiàn)公民自治與科學決策的重要民主形式。協(xié)商民主可以被定義為“公民就公共問題進行充分地協(xié)商，彼此之間進行交流并交換信息，可以試圖說服他人，也可以進行自身偏好轉(zhuǎn)換，其結(jié)果是提高公民理性認知程度，并通過公民對立法過程和決策過程的充分參與，達至相互妥協(xié)、參與政治、理性立法和公民自治”［4］。可以說，協(xié)調(diào)民主是一種特殊的民主理論，具有非常豐富的理論特征。

(二)協(xié)商民主特征

第一，參與主體地位自由而平等。政治民主化是政治現(xiàn)代化的基本要求，但在傳統(tǒng)代議制民主體制中，公民意愿容易失真。約瑟夫·畢塞特認為:“當然，實際情況是，無論多數(shù)怎樣的審慎，依照憲法的實際政治決策仍然是由民選官員，而不是多數(shù)直接做出來的。這就開啟了政府決策可能更多地反映政治領(lǐng)導人的個人觀點而不是人民深思熟慮的判斷的這種可能性?！保?］(P40)公民被排除在政策制定之外，只能被動地接受政策，公眾與政府不僅地位不等，而且自由也易遭到侵犯。協(xié)商民主強調(diào)參與主體間(包括政府)地位平等，身份自由，這無疑是對傳統(tǒng)民主的補充與超越。

第二，協(xié)商過程的法律性和程序性。協(xié)商民主強調(diào)參與主體間地位平等，然而，在多元社會中，參與主體難以做到絕對平等。知識、社會地位、財產(chǎn)等因素都可能對決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。協(xié)商民主強調(diào)協(xié)商過程中的法律性和程序性，從制度層面克服人為因素的干擾，為公共政策賦予更多的合法性。另外，協(xié)商民主不僅僅是一種理論上的規(guī)范，更應(yīng)該成為實踐過程中的決策方法，賦予協(xié)商民主以可靠的法律規(guī)范和可操作性的制度設(shè)計是協(xié)商民主從理論邁向現(xiàn)實的重要保障。

第三，協(xié)商民主要求參與主體是具有理性、高素質(zhì)的現(xiàn)代公民。協(xié)商主體以實現(xiàn)“公共利益”最大化為目標，公民在協(xié)商過程中，既能夠自由表達意愿，也應(yīng)該善于聆聽他人意見，權(quán)衡利弊得失，提高政治參與能力。但是，在社會日益多元、政府行政事務(wù)日益復雜化和專業(yè)化的情況下，不同利益群體之間就某種公共政策達成比較一致的意見，無疑是對協(xié)商民主的實際運行具有巨大挑戰(zhàn)。由此，協(xié)商民主呼喚高素質(zhì)的現(xiàn)代公民，公民不僅需要具備妥協(xié)、理性等民主素質(zhì)，而且還必須具有一定的專業(yè)知識來對公共政策的實際歸旨提出合理化意見。

協(xié)商民主作為一種新型的民主理論，不是對選舉民主的否定，而是建立在選舉民主基礎(chǔ)之上對選舉民主的有效補充。協(xié)商民主注重決策者和公民之間的溝通，使公共政策的制定成為政府與公眾雙向互動的結(jié)果。公民與政府在互動的基礎(chǔ)上分別賦予對方一定程度的信任，從協(xié)商民主的視角尋求政府信任建構(gòu)之路無疑具有重要意義。

二、政府信任構(gòu)建的路徑選擇

(一)政府信任研究思路的轉(zhuǎn)變

“綜觀目前的研究現(xiàn)狀，學界對于‘政府信任’界定基本上是一致的:政府信任就是公眾與政府之間的信任關(guān)系?！保?］政府信任涉及政府與公眾兩大關(guān)系體，即政府與公眾。而對于政府信任關(guān)系的改善，則普遍強調(diào)政府的責任。有學者認為:“政府信任反映了公眾對政府治理能力與信用義務(wù)水平的期望以及政府對此行為的期望。”［6］筆者認為此種觀點把政府看作信任關(guān)系的客體，公民則是信任關(guān)系的主體。這種信任關(guān)系的改善，完全取決于政府能否滿足公眾需求。政府信任的改善，使政府與公眾都應(yīng)該成為政府信任關(guān)系的主體。第一，從契約論看，政府是“契約”的產(chǎn)物。洛克認為，為了保護“生命權(quán)”、“自由權(quán)”以及“財產(chǎn)權(quán)”等自然權(quán)利，相互之間訂立契約，讓渡自身部分權(quán)利組成國家，“他授權(quán)社會，或者授權(quán)給社會的立法機關(guān)，根據(jù)社會公共福利的要求為他制定法律，他本人也應(yīng)該予以協(xié)助”［7］(P200)。這樣就組成了國家，公民在讓渡自身權(quán)利的同時，也就賦予了公共權(quán)力一定程度的信任。第二，從政府信任的過程看。戴維·伊斯頓把政治系統(tǒng)的運行視為一個與環(huán)境不斷交換的過程。公民的意愿形成壓力機制輸入到政治系統(tǒng)內(nèi)部，政治系統(tǒng)按照一定程序，把公民的利益訴求轉(zhuǎn)換為決策依據(jù)，從而反饋至環(huán)境，接受公民監(jiān)督。在這種不斷循環(huán)的過程中，政府與公眾之間就能夠建立比較持久的信任關(guān)系。

政府信任改善需要公民承當相應(yīng)義務(wù)，為政府信任改善創(chuàng)建“制度化不信任”機制。羅素·哈丁認為:“由于典型的公民與政府或絕大多數(shù)的政府官員之間可能沒有適當?shù)穆?lián)系使我們能信任政府這樣一個簡單的原因，我們不應(yīng)該一般地信任政府?！保?］(P22)協(xié)商民主注重參與主體之間的地位平等、弱化行政強制色彩、強化公民權(quán)利與責任意識，使公民真正成為決策的主體。

(二)協(xié)商民主視角下政府信任構(gòu)建的路徑選擇

1．提高公民政治參與的制度化渠道

塞繆爾·亨廷頓認為:“區(qū)分現(xiàn)代化國家和傳統(tǒng)國家，最重要的標志乃是人民通過大規(guī)模的政治組合參與政治并受到政治的影響。”［9］(P28)民主的本質(zhì)是實現(xiàn)公民對自我的真正控制，這就需要公民在政治、社會等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全面參與。當代政治以實現(xiàn)民主制度為根本目標，政府信任的改善需要健全政治參與的制度化渠道，規(guī)范公民政治參與行為。協(xié)商民主作為一種參與式民主，促使參與主體在平等的基礎(chǔ)上實現(xiàn)自治。這樣，在協(xié)商過程中，公民既可以對公共政策發(fā)表見解，提出合理化建議，也可以避免決策的“精英主義”傾向，從而推進公民與政府之間互動，促進政府信任關(guān)系的改善。

2．加強教育，培養(yǎng)公民精神

協(xié)商民主否定共同“善”的存在，承認多元倫理現(xiàn)實。在利益多元社會，人們的觀念形態(tài)也必定多元。因此，要協(xié)調(diào)好決策的公共性和利益的多元性之間的張力，構(gòu)建多元社會中的利益協(xié)調(diào)機制無疑成為解決當今社會危機的重要方法。協(xié)商民主作為一種決策機制，目的是為公共決策的形成提供合法化平臺。然而，在多元社會中，參與主體很難平衡個人利益與公共利益，公共決策著眼于公民長遠利益，這與公民當前的、個別的實際利益有可能形成比較大的矛盾沖突。較高民主素質(zhì)的公民不僅有利于決策的制定，而且也有利于監(jiān)督?jīng)Q策的實施，賦予決策以更多合法性，有助于促進政府信任關(guān)系的改善。

3．制約行政權(quán)力膨脹，增強政府信任

“哈佛大學教授Nye等通過大量的實證以及數(shù)據(jù)分析研究后，得出這樣的結(jié)論:政府信任下降是國際間普遍存在的，不僅指美國，日本、加拿大、英國、意大利、荷蘭等經(jīng)濟文化發(fā)達的國家，也都同時面臨這樣的問題?！保?0］然而，協(xié)商民主珍視參與主體間地位平等，強調(diào)參與主體遵守法律和程序的規(guī)定，這有利于打破政府對決策權(quán)的壟斷，實現(xiàn)對決策的有效監(jiān)督。行政權(quán)膨脹的根源是因為行政職能的增多，協(xié)商民主加強了公民與政府間溝通。政府部門不必事事躬親，公民經(jīng)過協(xié)商民主的實踐熏陶，不僅對決策賦予更多的信任，同時也提高了自身的民主素質(zhì)，公民有可能不在政府的干預下實現(xiàn)對社會事務(wù)的管理，從而制約行政權(quán)力的膨脹，促進政府信任關(guān)系的改善。

三、結(jié)語

協(xié)商民主來自于西方民主實踐，因此，在借鑒協(xié)商民主理論改善我國政府信任關(guān)系的同時，必須結(jié)合我國國情，在尊重歷史、文化的基礎(chǔ)上，充分挖掘我國制度的協(xié)商資源。我國的政治實踐過程中也擁有豐富的協(xié)商民主形式，例如，政治協(xié)商制度、民主懇談會、立法聽證會等。這些體現(xiàn)協(xié)商民主特征的民主實踐有利于提高公民的政治參與能力，培養(yǎng)公共精神和實現(xiàn)對公共權(quán)力的監(jiān)督，從而進一步完善決策機制，增強決策的民主性。公民在協(xié)商過程中，促進公民與政府之間溝通，增強政府與公眾間互信，從而促進了政府信任關(guān)系的改善。

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