晁根芳

（華北水利水電學(xué)院思想政治學(xué)院，河南鄭州 450046）

流域管理是以流域?yàn)槌叨?、流域利益為基?zhǔn)的綜合管理，同時(shí)也是綜合開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)流域內(nèi)的水、土、生物等資源的跨部門跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)管理。流域管理的實(shí)質(zhì)是人類通過(guò)對(duì)水資源等相關(guān)因素的干預(yù)和組織，合理開(kāi)發(fā)流域水資源，協(xié)調(diào)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源開(kāi)發(fā)利用之間的平衡，使流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)水資源的要求與流域水資源的承載力相一致，使有限的水資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置和最大綜合效益，保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)流域良治。在水資源管理體系中，流域管理把流域水資源管理置于流域內(nèi)行政區(qū)域的水管理之上，遵循行政區(qū)域的水管理應(yīng)當(dāng)服從流域水資源管理的原則，把水資源規(guī)劃、水土保持、防汛抗旱、水文與水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水利工程管理等作為主要內(nèi)容。流域管理的根本特征是將流域內(nèi)的水資源與流域本身作為一個(gè)不可分割的整體，統(tǒng)籌考慮流域內(nèi)的一切可能開(kāi)發(fā)利用的目標(biāo)和因素，進(jìn)行協(xié)調(diào)和規(guī)劃管理。

一、國(guó)外流域管理的基本經(jīng)驗(yàn)

流域管理起始于美英等西方國(guó)家。美國(guó)是實(shí)行流域管理最早的國(guó)家。20世紀(jì)30年代，美國(guó)國(guó)會(huì)制定和頒布《田納西河流域管理局法》，成立田納西河流域管理局，賦予田納西河流域管理局在土地開(kāi)發(fā)、防洪抗旱、發(fā)電航運(yùn)、水利灌溉和工程建設(shè)等方面綜合開(kāi)發(fā)和治理的權(quán)力。田納西河流域開(kāi)發(fā)和管理取得了成功，為其他國(guó)家實(shí)行流域管理開(kāi)了先河。英國(guó)在上世紀(jì)70年代成立水務(wù)管理局，對(duì)地表水和地下水、水質(zhì)與水量實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。法國(guó)于1964年頒布了《水法》，將全國(guó)按河流水系分為六大流域，成立流域管理委員會(huì)，按水的匯集系統(tǒng)進(jìn)行綜合管理。日本于1964年公布《河川法》，對(duì)河流管理的原則、中央與地方政府在河流管理上的分工，河流利用的規(guī)制、河川審議會(huì)制度等做了詳細(xì)的規(guī)定，奠定了流域管理的法律基礎(chǔ)。澳大利亞聯(lián)邦政府在1987年與新南威爾士州、維多利亞州政府以及南澳大利亞州政府共同締結(jié)了《墨累——達(dá)令流域協(xié)定》，該協(xié)定的目的是“促進(jìn)和協(xié)調(diào)行之有效的計(jì)劃和管理活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)墨累——達(dá)令流域的水、土地以及環(huán)境資源的公平、富有效率并且可持續(xù)發(fā)展的利用”。1992年成立墨累——達(dá)令流域委員會(huì)，承擔(dān)協(xié)調(diào)、規(guī)劃和可持續(xù)管理水、土地以及環(huán)境的責(zé)任。

美英等西方國(guó)家在流域管理方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在體制上，建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的水資源統(tǒng)一管理體制和具有高度決策權(quán)的、能有效貫徹流域規(guī)劃和對(duì)水資源進(jìn)行綜合和協(xié)調(diào)管理的流域管理機(jī)構(gòu)。流域是由自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)諸因素組成的含有多個(gè)系統(tǒng)、多個(gè)目標(biāo)任務(wù)的復(fù)雜系統(tǒng)，這決定了必須有一個(gè)超流域的權(quán)力主體的存在，即通過(guò)立法建立一個(gè)享有包含統(tǒng)一和協(xié)調(diào)權(quán)力的流域管理機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的田納西河流域管理局、英國(guó)的泰晤士水管理局、澳大利亞墨累——達(dá)令流域委員會(huì)等。在法律上，需要一個(gè)相對(duì)完善的流域法規(guī)體系。西方多數(shù)國(guó)家都把健全完善的立法作為對(duì)流域進(jìn)行治理和管理的先決條件。美國(guó)的《田納西河流域管理法》、日本的《河川法》、英國(guó)的《流域管理?xiàng)l例》和《水法》、法國(guó)的《水法》，都明確規(guī)定水資源管理應(yīng)以自然流域?yàn)榛A(chǔ)，建立流域水資源管理體制，明確流域機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)，賦予流域機(jī)構(gòu)廣泛的權(quán)力，對(duì)整個(gè)流域事務(wù)進(jìn)行全面綜合和規(guī)劃管理。在手段上，實(shí)行行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和協(xié)調(diào)手段等相結(jié)合的方式實(shí)施管理。流域機(jī)構(gòu)享有高度權(quán)威的行政管理權(quán)力，流域委員會(huì)享有公平互利原則下的協(xié)商協(xié)調(diào)權(quán)力，同時(shí)，流域機(jī)構(gòu)和流域委員會(huì)還享有一定的經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)。諸如美國(guó)的“以電養(yǎng)水”、法國(guó)的“以水養(yǎng)水”、“誰(shuí)用水誰(shuí)付費(fèi);誰(shuí)污染誰(shuí)治理”、“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)”、“誰(shuí)利用、誰(shuí)補(bǔ)償”等等，都是流域管理的基本手段和方式。在機(jī)制上，注重建立社會(huì)公眾的民主參與制度。流域存在著多種利益主體，他們有著不同的訴求，了解、兼顧和保證他們的利益需求，建立公眾參與機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)流域持續(xù)和諧發(fā)展的重要條件。法國(guó)在國(guó)家、流域和地方3個(gè)層次建立了“協(xié)商對(duì)話”機(jī)制;美國(guó)在特拉華河流域建立了管理公眾參與制度;澳大利亞在1987年締結(jié)《墨累——達(dá)令流域協(xié)定》之后建立了社區(qū)咨詢委員會(huì)，等等［1］。

美英等西方國(guó)家流域管理的成功嘗試得到了國(guó)際社會(huì)的普遍肯定和認(rèn)同。1992年，世界水環(huán)境會(huì)議發(fā)表《都柏林宣言》，把流域稱為水資源管理的最佳實(shí)體;2002年，“可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議”建議各國(guó)制定和實(shí)施流域水資源管理戰(zhàn)略。目前，流域管理已經(jīng)成為各個(gè)國(guó)家治理水資源的一種有效模式。

二、我國(guó)流域管理的概況及存在的問(wèn)題

我國(guó)治水的歷史悠久，但是流域管理的時(shí)間很短。自秦始皇開(kāi)始，中央政府就開(kāi)始派出機(jī)構(gòu)或?qū)T督辦江河治理;元、明、清時(shí)期設(shè)立按水系管理的河道總督機(jī)構(gòu);20世紀(jì)30年代，民國(guó)政府在主要江河先后設(shè)置了導(dǎo)淮委員會(huì)、黃河委員會(huì);1949年新中國(guó)成立，中央人民政府在中央層面設(shè)置了水利部和長(zhǎng)江、黃河、淮河、珠江等流域管理機(jī)構(gòu)。上世紀(jì)80年代，隨著流域管理國(guó)際化的趨勢(shì)，我國(guó)啟動(dòng)了流域管理的新的一頁(yè)。1988年的《水法》規(guī)定:“國(guó)家對(duì)全國(guó)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的管理制度”，但沒(méi)有對(duì)流域管理作出具體規(guī)定。1997年，《防洪法》確立了“防洪工作按照流域或者區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)實(shí)施和流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度”。2002年新修訂的《水法》實(shí)現(xiàn)了歷史性的突破，第一次明確規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位及其職責(zé)職能，并對(duì)流域規(guī)劃、流域水功能區(qū)劃、流域水量分配、流域水量統(tǒng)一調(diào)度、流域水行政執(zhí)法監(jiān)督等進(jìn)行了規(guī)定，為我國(guó)流域管理奠定了基本的制度基礎(chǔ)。2008年的《水污染防治法》，確立了流域水污染防治規(guī)劃制度、流域水資源保護(hù)工作機(jī)構(gòu)對(duì)省界水體水環(huán)境質(zhì)的監(jiān)測(cè)制度、流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)其管轄范圍內(nèi)入河排污口的管理制度等。此外，1988年的《河道管理?xiàng)l例》、1991年的《防汛條例》、1993年的《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》、1995年的《淮河流域水污染防治暫行條例》、2000年的《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、2002年的《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》、2006年的《黃河水量調(diào)度條例》、2007年的《水量分配暫行辦法》、2010年的《水土保持法》、2011年的《太湖流域管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和規(guī)章，也對(duì)流域機(jī)構(gòu)享有的流域規(guī)劃、水量分配、水量調(diào)度、開(kāi)發(fā)保護(hù)、防汛抗旱、水政監(jiān)測(cè)等做了規(guī)定［2］。

誠(chéng)然，我國(guó)在流域管理方面已經(jīng)有了一定的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和體制基礎(chǔ)，這些基礎(chǔ)也在一定程度上解決或緩解了流域水資源存在的問(wèn)題。但是，這些基礎(chǔ)與目前我國(guó)面臨和要解決的水資源問(wèn)題還很不適應(yīng)，和國(guó)際社會(huì)認(rèn)可和倡導(dǎo)的流域管理趨勢(shì)還有很大差距。一是流域管理的理論研究和宣傳不夠。流域管理的研究隊(duì)伍不多，人才有待培養(yǎng)，理論成果數(shù)量少，高質(zhì)量的成果更少。同時(shí)，對(duì)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)缺乏系統(tǒng)、全面和有深度的介紹，有關(guān)組織和部門宣傳力量弱，見(jiàn)諸報(bào)端等媒體的文章少之又少，理論普及和政策宣傳不夠，導(dǎo)致推行受到思想認(rèn)識(shí)的限制，流域管理推進(jìn)步伐緩慢。二是法律對(duì)流域管理的支撐體系和作用不夠。從立法體系的完整性、系統(tǒng)性、配套性和操作性出發(fā)，流域管理立法主要存在的問(wèn)題是，流域管理缺少協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、統(tǒng)攬全流域的基本規(guī)范，缺少專門針對(duì)個(gè)別重要流域的特別法，像《黃河法》和《長(zhǎng)江法》等，缺少配套性的法規(guī)和規(guī)章。三是流域管理缺少一個(gè)強(qiáng)有力的體制基礎(chǔ)。我國(guó)的流域機(jī)構(gòu)是水利部的派出機(jī)構(gòu)，是享有一定職權(quán)的事業(yè)單位，既不是一個(gè)純權(quán)力主體，也不是一個(gè)純經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這就限制了它的執(zhí)法職能和協(xié)調(diào)監(jiān)督作用的發(fā)揮。四是缺乏流域內(nèi)社會(huì)公眾參與的平臺(tái)基礎(chǔ)。七大流域中除了松遼流域有流域委員會(huì)之外，都沒(méi)有建立能夠聽(tīng)取、吸收多方意見(jiàn)、建議的協(xié)調(diào)平臺(tái)，導(dǎo)致流域?qū)用娴臎Q策缺少環(huán)境專家、各用水戶和社會(huì)組織代表的參與，影響了其政策的群眾性基礎(chǔ)。

三、我國(guó)流域管理要實(shí)現(xiàn)三大突破

如何解決我國(guó)流域管理存在的諸多問(wèn)題，有必要借鑒美英等西方國(guó)家流域管理的經(jīng)驗(yàn)，在上層建筑領(lǐng)域找到癥結(jié)，尋求突破，從而為全面實(shí)施流域管理模式奠定基礎(chǔ)。

首先，在思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)突破。認(rèn)識(shí)是實(shí)踐的前提和先導(dǎo)。從上世紀(jì)80年代改革開(kāi)放至今，我國(guó)發(fā)表的流域管理的研究論文、完成的課題以及出版的專著數(shù)以千計(jì)，對(duì)流域管理的必要性、重要性、迫切性以及實(shí)施流域管理的原則、方法和步驟等等，都有了較為成熟的研究成果。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)實(shí)施流域管理，尤其2011年中央一號(hào)文件明確指出水利的發(fā)展要統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，促進(jìn)流域與區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，完善水資源配置、節(jié)約保護(hù)、防汛抗旱、農(nóng)村水利、水土保持、流域管理等領(lǐng)域的法律法規(guī)。但是，這些理論認(rèn)識(shí)目前還沒(méi)有被全社會(huì)所接受，沒(méi)有被一部分政策制定者接納，因而，這些認(rèn)識(shí)只是停留在上層建筑的認(rèn)識(shí)范疇。把這種認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)化成政策，實(shí)現(xiàn)認(rèn)識(shí)與實(shí)踐的突破和轉(zhuǎn)化，關(guān)鍵是要做好流域管理理論與實(shí)踐的宣傳工作。因此，要充分利用各種媒體的宣傳力量，廣泛宣傳流域管理的必要性、重要性和迫切性，闡述流域管理與普通社會(huì)公民基本權(quán)利的密切關(guān)系，喚起社會(huì)大眾支持流域管理的積極性和主動(dòng)性。同時(shí)，做好全國(guó)人大代表和政協(xié)委員的工作，使之成為推動(dòng)流域管理的重要力量。

其次，在流域管理體制上實(shí)現(xiàn)突破。我國(guó)七大流域機(jī)構(gòu)不是真正意義上的流域管理組織，和英美等西方國(guó)家的流域管理組織模式有較大的差距，因而不能承擔(dān)起流域管理的職權(quán)和職能，必須在體制上改革和改良。在組建原則上，一要堅(jiān)持統(tǒng)一高效原則，實(shí)行管理體系的專門化和管理權(quán)力的集中化，克服“多龍管水”的弊端;二要堅(jiān)持公眾參與和民主決策原則，注重管理相對(duì)人的民主參與，建立決策性權(quán)力的協(xié)調(diào)合作機(jī)制;三要堅(jiān)持流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的原則，發(fā)揮地方在水資源管理上的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在具體的組織形式上，一是在中央層面設(shè)立直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)水資源管理委員會(huì)，由國(guó)家水利、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、國(guó)土資源等部門和相關(guān)職能部門組成，全面協(xié)調(diào)指揮全國(guó)的水資源管理事務(wù);二是在流域?qū)用嬖O(shè)立若干個(gè)專門的流域管理委員會(huì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮流域內(nèi)的水資源管理事務(wù)。

第三，在立法上實(shí)現(xiàn)突破。法律是思想認(rèn)識(shí)成果的最有效表現(xiàn)形式，也是組織體制最穩(wěn)定、最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國(guó)流域管理的法律體系還很不完善，法律缺位較多，當(dāng)務(wù)之急是制定《流域管理法》、《黃河法》、《長(zhǎng)江法》等基本法律制度［3］，根本措施是加大法制宣傳和教育的力度，提高全社會(huì)的法制意識(shí)和水平。同時(shí)，進(jìn)一步做好立法理論的研究等準(zhǔn)備工作。拓寬立法的研究主體，構(gòu)建由各相關(guān)部門包括水利部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部等部門組成的研究隊(duì)伍;解決流域管理法立法涉及到的重要理論問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)流域管理立法原則、社會(huì)定位、性質(zhì)職能、基本任務(wù)、體制機(jī)制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)、規(guī)范的操作性等等，作進(jìn)一步的理論探究，奠定立法的思想和理論基礎(chǔ)。

:

［1］陳琴．關(guān)于流管理立法的思考［J］．水利發(fā)展研究，2004，（2）．

［2］徐軍．我國(guó)流域管理立法現(xiàn)狀及反思［J］．河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004，（12）．

［3］梁文成．關(guān)于江河流域管理立法幾個(gè)問(wèn)題的思考［J］．水利發(fā)展研究，2001，（6）．