熊 燁， 褚 艷

（1.江蘇行政學(xué)院公共管理教研部，江蘇 南京 210009；2.河北科技大學(xué)動畫學(xué)院，河北 石家莊 050018）

隨著新公共管理運(yùn)動的深入和發(fā)展，對它的批評也日見增多。在這些批評中，新公共服務(wù)理論成了一種比較有代表性的理論，甚至被一些學(xué)者認(rèn)為是可以替代傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的第三種模式。新公共服務(wù)理論是在對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立起來的，他對新公共管理的反思和批判反映的是對公共行政領(lǐng)域管理主義盛行狀況的不滿，重申社會公正、平等、民主、回應(yīng)性等政治價值，實質(zhì)上把公共行政的價值取向由管理主義轉(zhuǎn)為憲政主義。然而新公共管理理論的缺陷是不是就是對新公共服務(wù)理論的證明？登哈特所說的第三種行政模式，也就是新公共服務(wù)模式是否得以成立？本文從理論和實踐兩個方面對新公共服務(wù)理論進(jìn)行反思和批判。

一、新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵

新公共服務(wù)理論是羅伯特·登哈特和珍妮特·登哈特在批判傳統(tǒng)的公共行政，尤其是在批評新公共管理的基礎(chǔ)上建立起來的。登哈特認(rèn)為，公共行政至今已經(jīng)形成了三種不同的模式：一是建立在政治和法律之上的傳統(tǒng)公共行政，二是建立在經(jīng)濟(jì)考慮和市場考慮之上的新公共管理，三是強(qiáng)調(diào)民主標(biāo)準(zhǔn)或社會標(biāo)準(zhǔn)的新公共服務(wù)。新公共服務(wù)理論像傳統(tǒng)的公共行政理論和新公共管理理論一樣，也具有一些似乎可以將其描繪成為一種規(guī)范的理論模式的思想來源和概念基礎(chǔ)。登哈特認(rèn)為新公共服務(wù)的理論來源主要包括：民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義和新公共行政、后現(xiàn)代公共行政。

所謂“新公共服務(wù)理論”指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理論。在新公共服務(wù)理論家看來，公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點既不應(yīng)該是為政府航船掌舵，也不應(yīng)該是為其“劃槳”，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完整整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。［1］（P409）

新公共服務(wù)理論主要包括以下幾個方面的觀點：第一，政府和公務(wù)員的職能不是在任何意義上的控制和駕馭社會，而是幫助公民的意志表達(dá)和實現(xiàn)其公共利益。提供談判桌上的服務(wù)，為公民意志的表達(dá)和交流提供途徑。第二，公民的公共利益不是在任何意義上的外部強(qiáng)加，而是在沒有規(guī)約、真誠的對話過程中實現(xiàn)的，政府的職能是建立集體的、共享的公共利益觀念，以及把人們聚集起來“對話”（程序性的政治談判），從而建立公共利益目標(biāo)和責(zé)任。第三，為服務(wù)于公民的行動和公共利益，政府應(yīng)該宏觀的思考和民主的行動。第四，政府的服務(wù)對象是公民而不是顧客。政治社會與公民社會分離，公共利益不是公民自我利益的簡單相加。政府的職能是建立公民社會和政府的信任與合作的關(guān)系，公共利益就是這樣一種合作的規(guī)制和服務(wù)。新公共服務(wù)理論推崇的最小政府是程序意義上的政府最小化。第五，公務(wù)員責(zé)任不能單一歸結(jié)為市場化的結(jié)果，而應(yīng)該關(guān)注公共規(guī)則和公共價值規(guī)范。第六，重視生產(chǎn)率績效并非就是重視人，重視人的主體地位就應(yīng)該保證所有人都能成為管理主體。第七，重視公民權(quán)利并服務(wù)于這一權(quán)利應(yīng)優(yōu)于企業(yè)家精神。

二、新公共服務(wù)理論的理論貧困

（一）新公共服務(wù)理論只是一種價值轉(zhuǎn)向，沒有實現(xiàn)政治價值與效率價值的統(tǒng)一

新公共服務(wù)理論并非是來源于行政實踐的理論創(chuàng)新，從某種程度上說，它只是美國歷史上一種思想或?qū)W說在新的條件下的延續(xù)，在美國的行政思想史上歷來存在憲政主義和管理主義兩種傾向，亞歷山大·漢密爾頓和托馬斯·杰佛遜分別是這兩種傾向的代表，前者關(guān)注社會公正、平等和回應(yīng)性等，后者則關(guān)注效率與績效。管理主義與憲政主義作為美國公共行政學(xué)說史中兩種相互沖突的傳統(tǒng)如影隨形，不但指示了西方公共行政發(fā)展的兩條岔路，而且使美國民主政治的枝蔓向兩個方向伸展：一個是強(qiáng)調(diào)效率對政治權(quán)力的積極作用；一個是強(qiáng)調(diào)公平對政治權(quán)力的約束作用。對此，赫伯特·考夫曼通過構(gòu)建周期理論來加以解釋。［2］他認(rèn)為，公共行政價值追求的發(fā)展與變化，好比是個鐘擺，一端關(guān)注效率、經(jīng)濟(jì)和良好管理，另一端則關(guān)注回應(yīng)性（尤指政治意義上的回應(yīng)性），而這一鐘擺不斷地在公平與效率之間來回擺動。經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、新公共管理等幾次理論的變遷，新公共服務(wù)理論再次將鐘擺轉(zhuǎn)向公平和回應(yīng)性。

在新公共管理強(qiáng)調(diào)的績效、效率、結(jié)果、成本—效益等行政價值鋪天蓋地而來的情況下，對人民主權(quán)、民主治理之類的政治價值的重申無疑是有意義的，因為這些價值是行政的目的所在，但不能忽視行政的效率價值，因為沒有對行政價值的追求，作為目的的政治價值是無法實現(xiàn)的。登哈特的新公共服務(wù)對政治價值的強(qiáng)調(diào)以及他的第三種行政模式并沒有實現(xiàn)政治價值與效率價值的統(tǒng)一。

（二）自然人與組織人的角色沖突挑戰(zhàn)新公共服務(wù)理論的人性假設(shè)

新公共服務(wù)理論的新公共管理理論的批評首先是對新公共管理人性假設(shè)的批評，新公共管理理論假設(shè)人是經(jīng)濟(jì)人，所謂經(jīng)濟(jì)人假定，即是指：作為一個人，無論他處于什么地位，其人的本性都是一樣的，即以追求個人利益，使個人的滿足程度最大化為基本的動機(jī)，亦即假定人都有經(jīng)濟(jì)人特點。國家（政府）作為一種人類組織，在這里做決定的人和其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也會犯錯誤，當(dāng)人們必須在若干取舍面前進(jìn)行選擇時，他們更愿意選擇那種能為自己帶來較多好處的方法。基于這樣一種人性假設(shè)，新公共管理將調(diào)查市場經(jīng)濟(jì)的缺陷和過失的方法應(yīng)用于國家和公共經(jīng)濟(jì)的一切部門。登哈特反對經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，在他的眼中，公務(wù)員是很崇高的?！叭藗冎员晃氖鹿卜?wù)，是因為他們被公共服務(wù)的價值觀所促使。這些價值觀——為他人服務(wù)、使世界更加美好和更加安全，以及使民主發(fā)揮作用——體現(xiàn)了在一個社區(qū)的服務(wù)中作為一個公民的意義的精華。我們需要培育和鼓勵這些更高層次的動機(jī)和價值觀，而不應(yīng)該把人當(dāng)作一部機(jī)器上的嵌齒或者認(rèn)為似乎他們只具有為自己利益服務(wù)的行為就壓抑這些動機(jī)和價值觀?！保?］（P163）在從事公共服務(wù)的動機(jī)上，詹姆斯·佩雷比登哈特說的更詳細(xì)。在佩雷看來，公共服務(wù)的動機(jī)就是個人對主要和唯一建立在公共機(jī)構(gòu)和組織之上的各種動機(jī)進(jìn)行反應(yīng)的傾向。佩雷從心理需要的角度具體列舉了以下四個動機(jī)：熱衷于政治決定和決策；致力于公共利益和責(zé)任；熱情；自我犧牲。

處于公利還是私利從事公共服務(wù)的假定可能都有失偏頗。作為一個自然人，他無疑有自利性。但是，當(dāng)一個人進(jìn)入一個組織時，他又多了一個組織人的角色。這兩種角色之間會發(fā)生沖突，在一個強(qiáng)調(diào)公共利益高于私人利益的組織，這種沖突會更大。公共選擇理論對出于私利的強(qiáng)調(diào)沒有看到在公共組織中一些崇高的方面如利他和犧牲精神，另一方面，在公共組織喚起一種崇高的使命意識當(dāng)然是有意義的，這是公共性的內(nèi)涵之一，但不能由此否認(rèn)對個人私利和組織私利的追求這一事實。［4］（P449）登哈特所說的政府人員都是出于一種公共服務(wù)的價值觀而去從事公共服務(wù)，這就回避了組織管理中的一個老問題，即如何在管理中考慮個人的利益并把個人的目標(biāo)和組織的目標(biāo)整合起來。

（三）有意忽略政府政務(wù)官和公務(wù)員的區(qū)別，導(dǎo)致一種責(zé)任的悖論

登哈特把政府當(dāng)做一個整體來論述，對于美國憲政結(jié)構(gòu)確定的政府政務(wù)官和公務(wù)員的區(qū)別，與其說鄧哈特是無意的忽略，不如說是刻意的回避。在談到責(zé)任制的時候，登哈特認(rèn)為，新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)要提高公民權(quán)的重要地位和中心地位并且把公眾視為負(fù)責(zé)的公共行政的基礎(chǔ)，公共行政官員的權(quán)威來源是公民。［3］（P129）一般來說，公共行政官員指的是官僚和公務(wù)員，而不是政務(wù)官，根據(jù)美國的憲政結(jié)構(gòu)，政務(wù)官的權(quán)威來源才是公民，官僚和公務(wù)員的權(quán)威則是來源于組織的授予。這樣就形成了一種責(zé)任的悖論，當(dāng)政務(wù)官和上級制定的政策與民眾（至少是部分民眾）的意志發(fā)生沖突時，官僚該對誰負(fù)責(zé)。“當(dāng)公務(wù)員僅僅是為了有效地實現(xiàn)政治權(quán)威所規(guī)定的目標(biāo)而負(fù)有責(zé)任時，那么他們作為道德行為主體不對其行為結(jié)果承擔(dān)任何個人責(zé)任。如果另一方面公務(wù)員積極參與確定公共目標(biāo)，那么他們的責(zé)任就會混同于理論責(zé)任而使政治權(quán)威受到破壞?！保?］（P132）

根據(jù)憲政的原理，政務(wù)官負(fù)責(zé)決策的制定，事務(wù)官負(fù)責(zé)決策的執(zhí)行，他們只是在非常有限的自由裁量權(quán)中可以作一些決定。即使一直存在對政治行政兩分法的批評，但憲政的這一根本制度安排依然沒有動搖。當(dāng)?shù)赖仑?zé)任和組織責(zé)任發(fā)生沖突時，政治行政兩分的憲政原則和官僚制的體制結(jié)構(gòu)決定了公務(wù)員站在組織責(zé)任這一邊，會服從上級而不是民眾。按照登哈特對公務(wù)員的要求，公務(wù)員既要負(fù)組織責(zé)任又要負(fù)道德責(zé)任，在組織責(zé)任和道德責(zé)任沖突的時候，這種內(nèi)在的緊張就會顯現(xiàn)出來。這種對公務(wù)員的苛求的深層就是登哈特?zé)o法解決的責(zé)任的悖論。

從以上論述，我們可以看到新公共服務(wù)理論并不能成為一個獨(dú)立完整嚴(yán)密創(chuàng)新的理論體系，除了理論上的缺陷和無法克服的局限外，新公共服務(wù)理論還存在論證的不充分性，這主要體現(xiàn)在其論證方式上。新公共服務(wù)理論所采用的基本論證方式就是引用名人名言。其基本方法是先從這些名人名言中提取出符合自己需要的原則或命題，然后再用這些名人名言來論證所提取出的原則。這種論證方式存在兩大問題：一是缺乏對現(xiàn)實的關(guān)照。容易脫離現(xiàn)實，陷入理想主義。二是用自己的長處來比別人的短處。該理論在論證時用一種觀點來反對另一種觀點，并且往往放大自己所批駁的觀點之缺陷或不足，夸大自己的觀點之優(yōu)點或優(yōu)勢。具體可以從它對新公共管理理論的批判中看出。

三、新公共服務(wù)理論的現(xiàn)實困境

（一）程序性的最小政府只是一種想象，政府不可能退出實體性事務(wù)

新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府的職能是服務(wù)而不是掌舵。公務(wù)員日益重要的角色就是要幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或掌舵使社會朝著新的方向發(fā)展。在新公共服務(wù)理論家看來，盡管過去政府在為“社會掌舵”方面扮演著十分重要的角色，但當(dāng)今時代為社會領(lǐng)航的公共政策實際上是一系列復(fù)雜的相互作用過程的后果。這些相互作用涉及多重群體和多重利益集團(tuán)，這些為社會和政治生活提供結(jié)構(gòu)和方向的政策是許多意見和利益的混合物。進(jìn)而認(rèn)為當(dāng)今政府的角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，使相關(guān)各方坐到一起，為促進(jìn)公共問題的解決進(jìn)行協(xié)商、提供便利。公共官員的角色越來越不是服務(wù)的直接提供者，而是調(diào)停者、中介者或裁判員。這事實上就把政府的職責(zé)限制在為利益各方停供規(guī)則的制定和程序的安排，并力圖建設(shè)一個程序性的最小政府，而忽略了政府的實體性的事務(wù)。

登哈特意識到了當(dāng)今社會制定公共政策的復(fù)雜性，多重群體和利益集團(tuán)在公共政策制定中的重要作用，但卻忽略了絲毫不比政策制定簡單的政策執(zhí)行。在政策的執(zhí)行中政府的主體地位不可撼動，“會話”和協(xié)商不能解決現(xiàn)實的問題，他最多只能取得一定的方案，基于公共利益的方案不可能通過存在自身利益傾向的利益集團(tuán)完成，政府作為公共利益的代表者，他不可能只作為一個中介者、調(diào)停者和裁判者，他還是一個最重要的執(zhí)行者。以公共產(chǎn)品的供給為例，由于公共產(chǎn)品的受益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性，政府必須承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的職責(zé)，即使現(xiàn)在存在契約外包，共同生產(chǎn)等方式引入私人企業(yè)，但像國防這類純公共產(chǎn)品供給只能是政府。另外像經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控、環(huán)境保護(hù)等事務(wù)，政府不可能退出，新公共服務(wù)理論對于程序性的政府的設(shè)想終究只是一種想象。

（二）公民社會內(nèi)部的博弈缺乏有效的規(guī)約，會出現(xiàn)“叢林狀態(tài)”，陷入自私的泥沼

登哈特認(rèn)為當(dāng)今政治生活最重要的發(fā)展之一就是引導(dǎo)社會的規(guī)則、規(guī)制、項目和程序在產(chǎn)生方式上的顯著變化，或者是公共政策產(chǎn)生方式的變化。政府的主要角色不是通過規(guī)制和法令引導(dǎo)公眾的行動，政府在把社會推向一個方向或另一個方向的過程中變成了另一種博弈參加者。政府與私人組織以及非盈利組織一起為了尋求社區(qū)所面臨問題的解決方案而行動，政府從控制者的角色變成了議程安排創(chuàng)立者的角色。在登哈特看來，責(zé)任和權(quán)利的分散是當(dāng)代政策過程的特征，導(dǎo)致了“政策網(wǎng)絡(luò)”的發(fā)展，政策網(wǎng)絡(luò)由企業(yè)、工會、非營利組織、利益集團(tuán)、政府以及普通公民組成，政策網(wǎng)絡(luò)成為眾多主體博弈的舞臺。傳統(tǒng)的政府控制讓位于互動和參與。

不可否認(rèn)，當(dāng)今時代政府不再是公共政策制定的唯一主體，企業(yè)、工會、非營利組織、利益集團(tuán)、公民都對政策的制定產(chǎn)生影響，但政府作為政策制定中的最重要的主體地位不可撼動。廣泛的會話和協(xié)商就可以保證公共政策的公平和公正，對公民社會的盲目崇拜導(dǎo)致了一種致命的自負(fù)，弱勢群體的利益在看似公平、平等的規(guī)則下的博弈中喪失。任何群體和個人都有自身的利益傾向，在這個政策的博弈場追逐自身的利益，這就無法保證政策真正代表公共利益。不受規(guī)約的公民社會會出現(xiàn)一個強(qiáng)勢群體對弱勢群體利益的侵犯。如果把政府和其他主體處于平等地位，在這場利益的博弈中缺少一個權(quán)威的中心，各主體只會從自身利益出發(fā)，公共政策能否高效的達(dá)成受到懷疑。即使最終各方妥協(xié)達(dá)成政策，政策也必定是代表勢力較大的利益的集團(tuán)，弱勢群體難逃邊緣化的命運(yùn)。這和新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)的公正、平等、民主等政治價值是相悖的。政府依然作為公共利益的代表，在公共政策的博弈場必須占據(jù)主體地位，這樣才能最大程度地整合各方利益的同時不忽視弱勢群體的利益，在公共政策中最大程度地體現(xiàn)公共利益。

（三）缺乏一個可以操作的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，新公共服務(wù)理論的現(xiàn)實指導(dǎo)意義十分有限

登哈特批評的許多對象是與美國的憲政結(jié)構(gòu)尤其是與官僚制的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式聯(lián)系在一起的。新公共管理即便在體系上要比新公共服務(wù)來的完整，對原有體制和結(jié)構(gòu)的原理顯得更明顯，但它在很多方面也沒有擺脫官僚制的一些基本特征，比如公共管理的最終決定者依然是政府，公共行政的主要載體依然是以官僚制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的政府。新公共管理使得網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)形式得到發(fā)展，從而使新公共管理的理論還有一定的組織結(jié)構(gòu)載體，因而作為一種模式還可以得以成立，但是新公共服務(wù)理論在對傳統(tǒng)的公共行政和新公共管理進(jìn)行批評的同時，并沒有提出一個可以支撐自身理論的組織結(jié)構(gòu)模式，這就使得他的理論缺少一個堅固的基礎(chǔ)。

以登哈特極力推崇的公共參與為例，新公共服務(wù)極力主張公民應(yīng)該積極并且真正參與公共政策的制定，問題是怎樣參與？登哈特并沒有提出更新的方式也沒有打破原有的組織結(jié)構(gòu)，而只是提出創(chuàng)立更多的代表機(jī)構(gòu)等不能根本上超越現(xiàn)有體制公眾參與局限的方法。但是究竟如何提升公共參與度、提升公民參與的熱情，以及如何建立所謂的權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制，新公共服務(wù)理論并沒有提供有效的操作模式。換言之，公共行政人員面臨著困難和復(fù)雜的任務(wù)。他們被期望允許更多的公民參與到政府事務(wù)中來，但是并沒有人確切地告訴他們應(yīng)該在什么時候，以及怎樣的公民參與才是有效的。他們只是被告知有成效的公民參與應(yīng)該不以犧牲政府的效率和效能為代價。［5］此外，如何建立權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制，還停留在理論層面，缺乏可操作的運(yùn)行機(jī)制。

總之，新公共服務(wù)理論作為一種理論受到很多學(xué)者的推崇，對當(dāng)代各國的行政改革也產(chǎn)生了很多影響，但新公共服務(wù)理論依然是一門很不成熟的理論，它既存在理論的缺陷也存在實踐上的困境，沒有走出西方學(xué)者構(gòu)建理論時的“片面的深刻”這一局限。新公共服務(wù)理論的倡導(dǎo)者登哈特夫婦過于樂觀地認(rèn)為，“新公共服務(wù)提供了一個既可以替代傳統(tǒng)的公共管理模式，又可以替代目前占主導(dǎo)地位的管理主義的公共管理模式”，筆者對此表示懷疑。不可否認(rèn)的是在管理主義甚囂塵上的時候，登哈特夫婦對憲政價值的強(qiáng)調(diào)不乏它的意義。

［1］丁 煌.西方行政學(xué)說史［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2004.

［2］Kaufman，H..Time，Chance，and Organization：National Selection in a Perilous Environment［M］.Chatham，N.J.Chatham House，1985.

［3］珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

［4］竺乾威.公共行政理論［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.

［5］Robert Agranoff，Michael McGuire.Collaborative Public Management：New Strategies for Local Governments（American Governance and Public Policy）［M］.Georgetown University press，2004.