劉雪明

（廣州大學 公共管理學院，廣東廣州 510006）

公共政策是公共權力機關在一定的時空范圍內，為解決一定的公共問題、達成公共目標、實現公共利益而確定的行為準則和行動方向。公共利益的實現、公共目標的達成以及公共問題的解決，關鍵取決于公共政策的執(zhí)行效果，而取得良好的執(zhí)行效果的前提又是公共政策是否得到有效的傳播，其中傳播機制又起著至關重要的作用。所謂公共政策傳播機制，是指公共政策傳播過程中傳播主體、傳播媒介、傳播受眾等要素之間傳遞、交流和共享政策信息的互動方式及其行為過程。①劉雪明、沈志軍：《公共政策的傳播機制》，《南通大學學報（社會科學版）》2011年第2期。當代中國公共政策的傳播機制經歷了由計劃經濟時期向改革開放時期的轉變，認真分析這一演變過程及其特征，深入探討其演變的規(guī)律和經驗，對進一步提高公共政策的傳播效果、促進我國公共政策的有效執(zhí)行具有重要的理論和實踐意義。

一、計劃經濟時期的中國公共政策傳播機制

公共政策傳播機制深受政治體制、政府運作模式的制約，當代中國的公共政策傳播機制經歷了計劃經濟時期和改革開放時期兩個階段的演變。計劃經濟時期是一個權力高度集中、政府包辦一切的大一統時期，“國家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源。這種資源不僅包括物質財富，也包括人們生存和發(fā)展的機會（其中最重要的是就業(yè)機會）及信息資源。以這種壟斷為基礎，國家對幾乎全部的社會生活實行著嚴格而全面的控制?！雹賹O立平等：《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》1994年第2期。在這種政治體制、社會結構和管理模式下，公共政策傳播機制有著以下特點：

第一，政策傳播主體的單一性。在計劃經濟時期，我們國家實行的是高度集中、高度統一的中央集權式政治體制，黨和政府既是政治經濟領域的主宰，也是文化社會領域的主宰，并牢牢地控制著公共政策的活動過程。正如有的學者所說：“中國公共政策的決策體制，主要由行使公共權力的各級國家機關和執(zhí)政黨的各級組織構成。在多數情況下，黨的有關組織擁有政策的實質性決定權”，“政策問題的提出，主要不是來源于公民的政策訴求，而是來源于決策機關內部建立的制度性信息收集系統”。②白鋼、王君：《簡論中國公共政策的決策過程》，載中國社會科學院公共政策研究中心、香港城市大學亞洲管治研究中心編：《中國公共政策分析（2003年卷）》，中國社會科學出版社2004年版，第273頁。黨和政府不但是公共政策的制定者，而且是公共政策的執(zhí)行者，同時還是公共政策的傳播和解釋者，其他的社會主體幾乎介入不了這一過程，政策傳播成了黨和政府的制度性工作，換句話說，黨和政府嚴密地掌控著對公共政策的傳播，更為準確地說，應該是對公共政策的宣傳。

第二，政策傳播方式的有限性。組織傳播幾乎成為了我國計劃經濟時期公共政策傳播的唯一方式，因為計劃經濟時期單位制、戶籍制的社會結構為公共政策的組織傳播提供了制度化條件：幾乎每一位社會成員都不同程度地納入了行政權力的控制范圍；城鄉(xiāng)差別戶籍制也成功地限制了城鄉(xiāng)人口的流動，為公共政策的組織傳播提供了人員穩(wěn)定的條件；此外，也正是憑借這兩種制度建立起來的運行高效的動員機制，使得黨和政府能夠順利地實現公共政策的有效傳播。而大眾傳播在當時只是一種輔助性的傳播手段，完全作為黨和政府的“喉舌”而存在?！爸袊墓_傳播網絡幾乎獨一無二是官方的(國家或黨的)事業(yè)，其內容和管理都受中央政治權威的控制……不管管理的來源和級別如何，所有這些媒體都受制于中共中央宣傳部的總體控制和政策。”③[美]詹姆斯·R·湯森、布蘭特利·沃馬克著：《中國政治》，顧速、董方譯，江蘇人民出版社1995年版，第199頁。在這種情況下，文件和會議成為了當時中國公共政策傳播的主要途徑，此外，黨和政府也通過報刊雜志、廣播電視等媒介來傳播公共政策。不論哪一種傳播途徑，都在黨和政府的控制下通過各級組織有效地進行，組織傳播成為當時中國公共政策傳播的顯著特征。

第三，政策傳播模式的單向性。計劃經濟時期，一切按國家計劃行事，政策傳播同樣納入黨和政府的統一計劃，“在黨和政府內部存在著一個以黨的系統為主線，政治上可靠，線路上暢通，可以直達每一個‘單位的黨政組織’的信息傳輸通道?！雹苈欖o虹：《論我國公共政策傳播機制的演變》，《學術論壇》2004年第9期。公共政策正是通過這一“信息傳輸通道”傳播給每一個“單位的黨政組織”及其所轄區(qū)域和個人。在這種體制下，政策傳播無需或較少利用大眾傳播媒介，就可將政策信息迅速地傳播給各級黨政機關、企事業(yè)單位等所有政策對象，從而實現政策傳播的高效性。但是，也正是由于這種體制，由于政治的高度集中和行政系統嚴密的等級結構，決定了中央與地方、上級和下級是嚴格的命令與服從關系，這就導致了在政策傳播過程中，政策傳播主體始終采取自上而下的單一傳播模式，不可能也不必要存在政策對象尤其是公眾對黨和政府的信息反饋機制。

第四，政策傳播受眾的服從性。眾所周知，在高度集權的計劃經濟體制之下，國家的社會經濟活動實行指令性安排，政府與公眾、中央與地方、上級和下級的關系是命令與服從的關系。與此相適應的自上而下的政策傳播模式，使得政策傳播受眾簡單地成為了公共政策的被動接受者和承受者，他們對于黨和政府的各項政策，無論對錯，一律得無條件地接受和服從。這樣，公眾對公共政策的意見就難以通過制度性的渠道有效地反映上去，“公眾對政策執(zhí)行的評價與意見很少能夠進入政府的執(zhí)行部門與決策部門。這既不利于公共政策的有效執(zhí)行，又不利于決策者及時調整、修正政策內容，以保證決策的科學、客觀?！雹兕伜Ｄ龋骸墩舱邆鞑C制存在的問題及對策》，《地方政府管理》2001年第11期。這是計劃經濟時代黨和政府的一些錯誤政策，之所以長期存在而得不到糾正的一個極其重要原因。

總之，計劃經濟時期我國高度一元化的政策傳播體制在相當長的一段時間里，對于全面動員人民群眾貫徹執(zhí)行黨和政府的方針政策發(fā)揮了重要的積極作用，但隨著時間的推移，這種傳播機制已不能適應經濟社會發(fā)展的需要，構建雙向互動、科學合理的政策傳播機制成為時代發(fā)展的要求。

二、改革開放以來的中國公共政策傳播機制

自1978年改革開放以來，以市場經濟為中心的經濟體制改革不斷深入，政策外部環(huán)境出現了巨大轉變，“當中國步入改革時代以來，一個重大的變化就是黨和政府從‘行政人’向‘經濟人’的轉變?！雹谙膛_靈：《中國政黨政府與市場》，經濟日報出版社2002年版，第165頁。從改革早期的“讓利放權”到“政企分開”，再到后來的建立“現代企業(yè)制度”以及“社會主義市場經濟體制”，政府、企業(yè)、社會、公眾之間的關系結構發(fā)生了重大的轉變。

首先，社會結構的轉型使得公共政策的傳播渠道發(fā)生了直接變化。改革開放給社會結構帶來了顯著的變化：一是單位制逐漸瓦解，私營企業(yè)者、個體勞動者和自由職業(yè)者等急劇增長；二是戶籍制度改革，逐漸消除了城鄉(xiāng)壁壘，城鄉(xiāng)二元結構的格局被打破；三是隨著社會人員流動性的增加，價值觀念日趨多樣化。社會結構的這些轉型導致了社會上越來越多的人失去了過去那種獲得政策信息的主要渠道，“傳播受眾與傳播內容的生產者、傳播者的界限越來越模糊，伴隨而至的是公眾面對信息的主動性與被動性界限越來越模糊”，③張宏樹：《媒介素養(yǎng)與當代社會信息公平策略選擇》，《吉首大學學報（社會科學版）》2010年第6期。公共政策已不能夠再依照原來的線性傳播途徑來滿足社會成員對政策信息的需求。

其次，政治結構的調整使得公共政策的傳播模式發(fā)生了根本性轉變?！坝媱澖洕w制時期對公共政策的有效傳播是以中央高度集權為前提，以犧牲地方的生機與活力為代價的?！雹荜惡椴ǎ骸墩撝袊舱邆鞑C制的轉變》，《山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報》2003年第6期。而隨著改革開放的推進、政治體制的改革以及社會主義民主政治的發(fā)展，政府權力不斷下放，地方及部門權力逐漸加強，使得地方及部門的利益訴求日益強烈，以往那種僅僅依靠“文山會海”、自上而下、線性式的政策傳播模式已難以適應變化了的形勢需要，難以反映地方及部門的利益訴求，因此，自上而下與自下而上相結合的雙向傳播模式成為了新形勢下我國公共政策傳播模式的必然選擇。

再次，經濟體制的改革使得公共政策的傳播內容發(fā)生了巨大變化。黨的十一屆三中全會以后，我國提出了改革開放的偉大戰(zhàn)略決策，伴隨著經濟體制改革的逐步推進，黨和國家的中心任務已不再是“以階級斗爭為綱”，而是“以經濟建設為中心”，經濟政策的制定和實施成為了黨和政府的核心任務。與此相適應，我國公共政策的傳播內容也發(fā)生了巨大的變化，政治話題逐漸讓位于經濟話題，經濟改革、經濟建設和經濟發(fā)展逐漸成為公共政策傳播的主要內容。

總之，隨著改革開放的進一步推進和信息時代的到來，特別是政治體制改革和政府職能的轉變，使我國公共政策傳播獲得了新的活力：首先，政府改革要求其自身職能逐漸由政治統治職能向公共服務職能轉變，而在這一轉變過程中對政策信息傳播與共享的要求日漸凸顯；其次，信息技術和大眾傳播媒介的空前發(fā)展，“使得‘公民社會’、‘公共領域’的‘公共信息需求’日益增長”①高波：《政府傳播論》，中國傳媒大學出版社2008年版，第264頁。，政府與公眾之間的聯系日漸密切，公共政策傳播機制呈現出新的特征。②沈志軍：《公共政策傳播機制研究》，廣州大學碩士學位論文，2010年 5月，第 18－19頁。

第一，政策傳播主體社會化。隨著改革開放的逐步深入，經濟社會的不斷進步，民主政治的向前發(fā)展，以及信息技術的日新月異和大眾傳播媒介的迅速成長，使得公眾的政策信息需求日益高漲，政府壟斷政策信息的局面逐漸被打破，黨和政府及其掌控的宣傳機構不再是政策信息的唯一傳播者，非政府組織如第三部門、利益群體、大眾傳媒、公民個人等都可能成為公共政策傳播的主體，尤其是“新網絡媒體開辟了一個受眾話語主導的嶄新時代”，③田秋生、肖桂來：《新媒體環(huán)境下市場化黨報深度報道的路徑探索》，《廣州大學學報（社會科學版）》2011年第11期。使得公共政策傳播主體社會化的趨勢更加明顯。

第二，政策傳播模式多元化。信息技術特別是互聯網的發(fā)展，改變了人們獲取信息的傳統方式，大眾傳播媒介以及互聯網在政府與公眾之間搭起了有效溝通的橋梁，從而大大提高了公共政策信息的傳播速度和共享效率。伴隨著政策傳播主體的社會化以及傳播媒介的多樣化，“過去那種依靠某一家或幾家媒體就能獲得理想傳播效果的情況也就不會再出現了”④程道才：《網絡時代科技傳播的碎片化策略》，《廣州大學學報（社會科學版）》2010年第2期。，公共政策傳播已不再局限于自上而下、層層下達的單向線性組織傳播模式，政策傳播模式的多元化成為改革開放以來我國公共政策傳播的一個顯著變化。

第三，政策傳播媒介多樣化。在傳統的政策傳播模式中，文件、會議、報紙、雜志、廣播、電視以及其它出版物是主要的傳播媒介，同樣受益于信息技術的發(fā)展尤其是互聯網的出現，新形勢下的公共政策傳播除了保持傳統的傳播媒介外，增加了更具效率的現代傳播媒介——電子媒介、網絡媒介等?！熬W絡傳播顛覆了第一媒介時代的傳播邏輯。在新的傳播邏輯里，受眾獲得信息的方式更加全面而且多樣，選擇媒介的權力也隨之加大”。⑤周鴻鐸主編：《政治傳播學概論》，中國紡織出版社2005年版，第269頁。傳播媒介的多樣化已經成為政策傳播機制演變的一個趨勢，而且新媒介對公共政策的有效傳播正在發(fā)生越來越深刻的影響。

第四，政策傳播范圍擴大化。以往政策傳播的受眾僅限于政策實施者和政策目標群體這些方面，政策信息的輻射面較窄。隨著政策傳播主體的社會化、傳播模式的多元化以及傳播媒介的多樣化，政策傳播的速度、深度和廣度均發(fā)生了巨大的變化，特別是電子政務、網絡傳播的應用與發(fā)展，“它以強大的傳播優(yōu)勢呈現出快速增長的態(tài)勢，已成為公眾信息傳播的重要渠道”⑥黃清安：《網絡媒體挑戰(zhàn)下地方黨報可持續(xù)發(fā)展的對策》，《吉首大學學報（社會科學版）》2010年第3期。，使得政策信息的接收者不再受到時間和空間的限制，政策信息可以在更短的時間內向更大的范圍擴散，社會公眾能夠更加便捷地接收政策信息。

三、當代中國公共政策傳播機制的運行經驗

任何時期的公共政策傳播都具有相應的時代特征，公共政策傳播機制的發(fā)展變化也深深地打下了時代的烙印。當代中國的公共政策傳播雖然存在這樣那樣的問題，傳播機制也在不斷的調整和完善，但它的有效運行保證了我國社會主義建設和改革開放事業(yè)的順利進行，有力地促進了黨和國家各項方針政策的貫徹落實，同時也為構建良好的政策傳播機制、促進公共政策的有效傳播提供了有益的經驗。

第一，政策傳播主體的權威性是實現公共政策有效傳播的根本保證。公共政策的貫徹執(zhí)行離不開傳播，“政策傳播既是一個政策的宣傳、解釋、溝通和動員的過程，也是一個對政策對象的教育、引導過程?！雹倌荆骸墩邆鞑ト绾斡绊懻叩男Ч?，《理論探討》2003年第5期。離開了政策傳播，公共政策難以為社會公眾所了解，難以被政策對象所接受，也就難以發(fā)揮政策功效，實現政策目標，解決社會經濟發(fā)展中面臨的各種問題。當代中國幾十年的發(fā)展經驗證明，公共政策目標的實現有賴于有效的政策傳播，而政策傳播主體的強有力推進又是保障公共政策傳播效果的根本舉措。很長時間以來，作為政策傳播主體的黨委、政府部門及其所屬的宣傳媒介機構，它們是我國公共權力、公共組織的重要組成部分，充分掌握著國家的公共資源，對公共政策的有效傳播起到了十分關鍵的作用。由此可見，政策傳播主體是否具有權威性，對公共政策傳播效果的取得與否具有至關重要的影響。正是這一權威性使得具有中國特色的單向線性式的政策傳播機制得以形成，并在較長的歷史時期內保證了我國公共政策能夠準確、快速地傳播到位。

第二，傳播媒介的綜合運用是推動公共政策有效傳播的重要途徑?！盁o論是何種性質和形式的傳播，都離不開傳播媒介，它是傳播過程的組成部分，是傳播行為得以實現的手段?！雹谥茗欒I主編：《政治傳播學概論》，中國紡織出版社2005年版，第170頁。在公共政策傳播過程中，傳播媒介起著極為重要的作用，尤其是先進傳播媒介的運用更是成為提高政策傳播效果的重要途徑。我們知道，人類的政策傳播經歷了從口語傳播時代到印刷媒介時代再到電子媒介時代的演變，當代中國的政策傳播同樣經歷了從印刷媒介時代到電子媒介時代的發(fā)展歷程，會議、文件、報刊、雜志、廣播等成為了計劃經濟時期我國公共政策傳播的主要媒介，改革開放以后，隨著電視的日益普及以及互聯網的出現，我國公共政策傳播又增添了電視、網絡等新的傳播媒介。正是這些傳播媒介的綜合運用，使得我國公共政策的傳播手段日益豐富，傳播范圍日益拓展，傳播效率日益提高，進而極大地推動了改革開放和社會主義現代化建設各項政策的貫徹執(zhí)行，有力地促進了各項政策目標的有效實現。

第三，構建良好的互動關系是促進公共政策有效傳播的巨大動力。眾所周知，公共政策傳播者、傳播媒介以及受眾之間的關系如何，直接影響到公共政策信息的能否傳播以及傳播到位的程度。具體而言，在這三者關系之中，包含著傳播者與媒介、傳播者與受眾、以及媒介與受眾三對相互關系，其中任何一對關系的好壞都會對整個公共政策的傳播造成影響。因此，正確認識這三個要素，妥善處理這三對關系，構建良好的互動機制，成為了保障公共政策有效傳播的關鍵，這也是促進公共政策有效傳播的動力。無論在計劃經濟時期還是在改革開放年代，我國公共政策傳播都非常重視和依賴傳播者、傳播媒介以及受眾之間的相互關系。計劃經濟時期政策傳播者與媒介、受眾之間是命令與服從的關系，公共政策能夠通過這種直線式的關系迅速傳播到位，較好地實現了傳播效果。改革開放以后，隨著社會主義民主政治的推進和市場經濟體制的建立以及信息化時代的到來，我國公共政策傳播的體制機制也相應地發(fā)生了改變，以往那種傳播者與媒介、受眾三者之間的命令與服從關系，逐漸被三方合作和立體互動的關系所取代，公共政策傳播同樣取得了較好的效果。實踐證明，在公共政策傳播過程中，構建傳播者、傳播媒介與受眾三方之間良好的全方位的互動關系，既是當代中國公共政策傳播成功有效的經驗總結，又是適應時代發(fā)展趨勢的客觀要求。