葉士華 馬貴俠

（合肥工業(yè)大學(xué)，安徽合肥 230009）

一、研究緣起與研究綜述

回顧社會(huì)工作發(fā)展史，必然會(huì)提及英國(guó)伊麗莎白《濟(jì)貧法》與德國(guó)漢堡制與愛爾伯福制。社會(huì)工作的發(fā)展與社會(huì)福利制度的發(fā)展具有同構(gòu)性、同源性和共生性。①徐選國(guó)、阮海燕：《試論我國(guó)適度普惠社會(huì)福利與社會(huì)工作的互構(gòu)性發(fā)展》，《天府新論》2013年第1期，第109頁(yè)。社會(huì)工作既是社會(huì)福利制度的外延，其本身亦是一種制度安排。因此，社會(huì)工作的發(fā)展離不開頂層制度設(shè)計(jì)。隨著國(guó)內(nèi)社會(huì)工作的迅速發(fā)展，社會(huì)工作制度研究也漸趨成為學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。王思斌（2011）最早將中國(guó)本土社會(huì)工作制度發(fā)展定性為“淺嵌入格局”，即是“一個(gè)由政府支持的實(shí)際社會(huì)服務(wù)為主導(dǎo)、同時(shí)專業(yè)社會(huì)工作又具有一定自主性的格局”。①王思斌：《中國(guó)社會(huì)工作的嵌入性發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2011年第2期，第206-222頁(yè)。徐永祥（2007）則強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作制度自身的特征：政社分開、財(cái)政購(gòu)買、非營(yíng)利性和專業(yè)化職業(yè)化。②徐永祥：《社會(huì)工作制度的四大特征》，《社會(huì)工作》2007年第6S期，第37頁(yè)。羅觀翠（2012）結(jié)合廣東社會(huì)工作發(fā)展的現(xiàn)狀，提出不能只強(qiáng)調(diào)頂層制度設(shè)計(jì)，而更要回歸社會(huì)政策和社會(huì)工作的本質(zhì)。③羅觀翠：《大提速背后的反思》，《中國(guó)社會(huì)工作》2012年8月下期，第20-21頁(yè)。也有部分學(xué)者從某一個(gè)理論或?qū)崉?wù)領(lǐng)域出發(fā)，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建社會(huì)工作制度的必要性和緊迫性。④錢寧、李艷華：《社會(huì)工作制度建設(shè)和服務(wù)模式的改革與創(chuàng)新——以事業(yè)單位型老年福利機(jī)構(gòu)服務(wù)探索為透視側(cè)面，《教學(xué)與研究》2012年第8期，第27-32頁(yè)。⑤葛道順：《我國(guó)社會(huì)工作制度：變遷中的建構(gòu)》，《東岳論叢》2012年第10期，第24-30頁(yè)?；蛘咛接懮钲谑猩鐣?huì)工作制度的內(nèi)容。⑥劉潤(rùn)華：《以制度創(chuàng)新推進(jìn)社會(huì)工作——深圳社會(huì)工作探索》，《中國(guó)民政》2008年第12期，第44頁(yè)。但是，隨著全國(guó)社會(huì)工作的蓬勃發(fā)展，國(guó)內(nèi)諸如深圳等先行試點(diǎn)地區(qū)社會(huì)工作制度發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)以及其發(fā)展過(guò)程中存在的局限，進(jìn)一步拓展的空間與方向則鮮有反思與前瞻。

二、頂層制度設(shè)計(jì)與本土社會(huì)工作發(fā)展路徑：深圳的經(jīng)驗(yàn)

2006年10月，十七大報(bào)告提出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”以應(yīng)對(duì)日益凸顯的社會(huì)問(wèn)題，緩解社會(huì)矛盾，國(guó)內(nèi)社會(huì)工作發(fā)展進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展階段。深圳市率先于2007年開始以社會(huì)工作發(fā)展為突破口的公共管理改革，頒布并實(shí)施了《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的意見》及七個(gè)配套文件（簡(jiǎn)稱“1+7”文件），以轉(zhuǎn)變政府職能，提升社會(huì)服務(wù)效能，以期形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)推動(dòng)、民間組織運(yùn)作、公眾廣泛參與”的社會(huì)工作發(fā)展格局，初步建立起具有深圳特色的社會(huì)工作制度體系。⑦《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的意見》（2007年10月25日深發(fā)〔2007〕18 號(hào)），http：//www.szmz.sz.gov.cn/xxgk/ywxx/shxx/zcfg/201110/t20111018_1743928.htm。深圳市社會(huì)工作發(fā)展呈現(xiàn)一定的階段性特征，社會(huì)工作發(fā)展經(jīng)歷了從服務(wù)崗位初設(shè)到服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買直至全面介入社區(qū)服務(wù)的發(fā)展路徑。

（一）服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的推動(dòng)力

服務(wù)型政府建設(shè)的頂層制度框架，有助于政府深入推進(jìn)公共管理和服務(wù)職能的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多元化供給，推動(dòng)社會(huì)工作的全面發(fā)展。

1.政府與社會(huì)發(fā)展的需求促動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們需求多樣化和差異化，各種社會(huì)問(wèn)題也不斷增加，社會(huì)工作成為解決這些問(wèn)題的重要手段和基本服務(wù)，成為現(xiàn)代社會(huì)體系的重要組成。隨著高齡獨(dú)居老年人、特困群體、殘障人士、流動(dòng)兒童等社區(qū)特殊群體的規(guī)模不斷擴(kuò)大，其對(duì)社會(huì)工作服務(wù)的需求日益增強(qiáng)。與此同時(shí)，政府管理職能的優(yōu)化也亟需將其所承擔(dān)的部分社區(qū)公共服務(wù)委托給社會(huì)工作機(jī)構(gòu)承接。鑒于我國(guó)社會(huì)對(duì)社會(huì)工作的需要及現(xiàn)階段社會(huì)工作的嚴(yán)重缺失，社會(huì)工作應(yīng)成為未來(lái)社會(huì)建設(shè)的重要著力方向。

2.政府主導(dǎo)與推動(dòng)助力社會(huì)工作發(fā)展

社會(huì)工作發(fā)展需要發(fā)揮政府主導(dǎo)與推動(dòng)作用，從政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的角色與定位來(lái)看，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)承擔(dān)三重角色。一是作為規(guī)則的制定者，即制定社會(huì)服務(wù)相關(guān)法律、制度和管理體制的制定者；二是規(guī)則維護(hù)者，即社會(huì)建設(shè)公平正義的維護(hù)者；三是政策引導(dǎo)，即社會(huì)建設(shè)方向和價(jià)值的引導(dǎo)者，社會(huì)政策和公共服務(wù)的提供者。從社會(huì)工作自身屬性來(lái)看，社會(huì)工作屬于公益性服務(wù)范疇并具有公共服務(wù)屬性，需要與公共財(cái)政體系緊密相連，同時(shí)也需要廣泛的社會(huì)參與。鑒于我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，政府強(qiáng)勢(shì)掌握各項(xiàng)公共服務(wù)資源，而社會(huì)公眾的公益理念較為淡薄、社會(huì)資源基礎(chǔ)也較為薄弱，因此在社會(huì)工作的發(fā)展中，公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮更突出的作用，成為資源供給的主渠道。從社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象角度來(lái)看，社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象通常為社會(huì)弱勢(shì)群體（如高齡獨(dú)居老人、特困家庭、失業(yè)群體、社區(qū)矯正對(duì)象、殘障群體等），而上述弱勢(shì)群體作為政府需要關(guān)注和幫扶的對(duì)象，理應(yīng)被納入公共服務(wù)體系，完善政府公共管理服務(wù)職能。

3.服務(wù)型政府建設(shè)與社會(huì)工作屬性具有內(nèi)在契合性

創(chuàng)新現(xiàn)代社會(huì)管理服務(wù)方式、不斷擴(kuò)展現(xiàn)代社會(huì)管理服務(wù)主體，以有效滿足社會(huì)公眾不斷增長(zhǎng)的多元化、多層次社會(huì)服務(wù)需求，是建設(shè)服務(wù)型政府的需求同時(shí)也是促進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的根基。從社會(huì)工作自身屬性上看，社會(huì)工作作為綜合性助人專業(yè),其自身兼具實(shí)務(wù)性、專業(yè)性和制度性三方面特征。從制度層面看，社會(huì)工作屬于國(guó)家社會(huì)福利制度的輸送體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從專業(yè)層面和實(shí)務(wù)層面看，社會(huì)工作側(cè)重運(yùn)用專業(yè)方法與技巧提供服務(wù)、解決服務(wù)對(duì)象的需求與具體問(wèn)題, 其服務(wù)領(lǐng)域本身就是服務(wù)型政府提供公共服務(wù)的范疇。而通過(guò)專業(yè)化和職業(yè)化服務(wù)來(lái)滿足社會(huì)需求和解決社會(huì)問(wèn)題，既是服務(wù)型政府的公共服務(wù)職能又是社會(huì)工作的本質(zhì)特征和生命力所在，為此，需要建立社會(huì)工作者崗位準(zhǔn)入機(jī)制，合理提升社會(huì)工作者薪酬福利待遇，拓展社會(huì)工作者晉升體系。

4.政府主導(dǎo)、民間運(yùn)作是社會(huì)工作發(fā)展的基本方向

在社會(huì)工作發(fā)展初期，政府的主導(dǎo)與推動(dòng)對(duì)社會(huì)工作的健康發(fā)展尤為重要。政府只有執(zhí)行嚴(yán)格的評(píng)估與監(jiān)管，并逐步完善第三方組織的評(píng)估體系，推行社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勝劣汰，才能促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)與有序發(fā)展，有效提升社會(huì)工作發(fā)展的整體水平。公益性社會(huì)組織尤其是民辦專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)成為社會(huì)工作服務(wù)的供給主體。相比官辦組織與企業(yè)組織，公益性社會(huì)組織具有活力突出、機(jī)制靈活、公益理念濃厚的明顯優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員社會(huì)參與的能力也較強(qiáng)。同時(shí)，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)是政府支持公益慈善類組織發(fā)展的重要領(lǐng)域，也是政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)、完善現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體系的主體之一。

（二）深圳社會(huì)工作發(fā)展的制度框架

為有效解決深圳在快速發(fā)展中所面臨的社會(huì)治安、城市管理、人口管理、社會(huì)事業(yè)建設(shè)等方面的問(wèn)題，深圳市積極開展社會(huì)工作發(fā)展試點(diǎn)。以“1+7”文件的頒布為起點(diǎn)，嘗試初步建立了具有本地特色的社會(huì)工作制度體系。

1.執(zhí)行者：聯(lián)席會(huì)議制度為基礎(chǔ)，民政部門負(fù)責(zé)牽頭

為快速構(gòu)建具有本土特色的現(xiàn)代社會(huì)工作制度，解決社會(huì)發(fā)展的迫切需要，深圳市委市政府率先開創(chuàng)我國(guó)現(xiàn)代城市社會(huì)工作創(chuàng)新制度體系建設(shè)。以市委市政府為引領(lǐng)，民政部門具體組織，全面推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展。通過(guò)成立以市領(lǐng)導(dǎo)為召集人，各相關(guān)部門組成的聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)全市社會(huì)工作發(fā)展的總體把握和全面協(xié)調(diào)，制定并實(shí)施了一系列相關(guān)政策與法規(guī)，由民政部門負(fù)責(zé)社會(huì)工作發(fā)展的具體實(shí)施，包括“1+7”文件的具體執(zhí)行、社會(huì)工作發(fā)展進(jìn)度的安排、各項(xiàng)配套支持體系的搭建等。

2.資金保障：政府購(gòu)買社工服務(wù)，財(cái)政發(fā)揮主渠道作用

社會(huì)工作的福利性決定其發(fā)展離不開政府的大力支持。無(wú)論是頗具東方特色的新加坡發(fā)展模式還是歐美發(fā)展模式，都充分說(shuō)明政府在社會(huì)工作發(fā)展中的重要作用。①李迎生：《西方社會(huì)工作發(fā)展歷程及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2008年第7期，120-127頁(yè)。當(dāng)然，由于民間力量生成路徑以及生成基礎(chǔ)有所差異，政府所扮演的角色也有所不同。深圳市的制度設(shè)計(jì)始終強(qiáng)調(diào)政府在財(cái)政方面的主導(dǎo)作用，即政府購(gòu)買為主。通過(guò)建立健全公共財(cái)政體制，優(yōu)化公共財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，使公共財(cái)政成為社會(huì)工作經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，初步建立起以“政府購(gòu)買”社會(huì)工作服務(wù)為主要形式的財(cái)政支持體制。在實(shí)際工作中，各區(qū)級(jí)政府均已將購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)納入?yún)^(qū)級(jí)公共財(cái)政體系，但市級(jí)相關(guān)費(fèi)用支出則由市福利彩票公益金提供。幾年來(lái)，深圳市共投入資金4 億多元，用于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)及提供相關(guān)配套支持。①向木楊、葉士華：《深圳社會(huì)工作發(fā)展模式研究》，《中國(guó)社會(huì)工作》2013年4月上期，第33頁(yè)。

3.基本思路：官退民進(jìn)，社工服務(wù)民間化和專業(yè)化

深圳市在社會(huì)工作發(fā)展框架設(shè)計(jì)中，明確提出民間化運(yùn)作的基本思路，即通過(guò)政府讓渡部分公共服務(wù)空間，由民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)承接，提供專業(yè)化和職業(yè)化的公共服務(wù)。該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)在本土社會(huì)工作發(fā)展中具有十分重要的意義，它奠定了深圳市社會(huì)工作發(fā)展的基調(diào)，也為未來(lái)社會(huì)工作發(fā)展夯實(shí)了民間基礎(chǔ)。在具體做法上，采取“邊培育、邊發(fā)展”的思路，通過(guò)優(yōu)化政策環(huán)境、簡(jiǎn)化登記手續(xù)、倡導(dǎo)稅收優(yōu)惠政策、提供孵化和發(fā)展資金保障等方式，分類培育公益性民間社會(huì)工作服務(wù)組織。目前，培育和管理方式已見成效，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷攀升，截止到2012年底，深圳市社工服務(wù)機(jī)構(gòu)已達(dá)94 家。社工服務(wù)遍及各區(qū)、街道和各專業(yè)領(lǐng)域。①

4.效度保障：評(píng)估監(jiān)管體系初建立

公共服務(wù)空間讓渡后，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效果進(jìn)行監(jiān)管，尤其是如何確保政府投入的有效性，成為公共服務(wù)民間化運(yùn)作必須要解決的議題。在社會(huì)工作快速發(fā)展進(jìn)程中，深圳市逐步構(gòu)建社會(huì)工作發(fā)展監(jiān)督體系，提出“以評(píng)促建”，確保社工行業(yè)健康、有序發(fā)展。首先，各市、區(qū)級(jí)有關(guān)政府部門對(duì)社會(huì)組織實(shí)行必要的監(jiān)管和指導(dǎo)；其次，逐步建立社會(huì)服務(wù)組織綜合評(píng)估體系和第三方評(píng)估機(jī)制，并培育深圳市首家第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)——深圳市現(xiàn)代公益組織研究與評(píng)估中心。于2009年12月開始，在全市范圍內(nèi)啟動(dòng)了社工機(jī)構(gòu)的第三方評(píng)估機(jī)制，2010年制定和頒布社工和社工機(jī)構(gòu)評(píng)估辦法；同時(shí)，促進(jìn)市社工協(xié)會(huì)的發(fā)展，增強(qiáng)和發(fā)揮其行業(yè)自我管理、自我服務(wù)、自我提升、自我約束功能，使其有效提供行業(yè)規(guī)范和相關(guān)支持服務(wù)、社會(huì)工作者維權(quán)等方面服務(wù)。

5.人才保障：吸納專業(yè)人才、探索培育機(jī)制

專業(yè)社會(huì)工作人才始終是社會(huì)工作良性發(fā)展的重要前提和抓手，因此如何吸引、培養(yǎng)優(yōu)秀社會(huì)工作人才是深圳市社會(huì)工作建設(shè)的重要任務(wù)。深圳市的具體做法包括：在待遇方面，強(qiáng)化激勵(lì)措施，建立薪酬標(biāo)準(zhǔn)，吸引社工人才，深圳市社工崗位購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)從2009年的6.6萬(wàn)元/人/年，提升至2012年的7.5萬(wàn)元/人/年（也有部分區(qū)仍然是7萬(wàn)元）；在人才入口方面，嚴(yán)格崗位準(zhǔn)入。注重引進(jìn)聚集專業(yè)社工人才，要求各社工服務(wù)機(jī)構(gòu)招聘社工應(yīng)具備本科以上社工專業(yè)或相關(guān)教育背景，所有在崗社工必須考取助理級(jí)以上社工師資格；在人才繼續(xù)培養(yǎng)方面，通過(guò)引進(jìn)香港專業(yè)社工督導(dǎo)，提升職業(yè)社工隊(duì)伍素質(zhì)，同時(shí)積極構(gòu)建本土督導(dǎo)體系，培養(yǎng)本土督導(dǎo)人才。截止2011年6月，先后引進(jìn)香港專業(yè)社工督導(dǎo)共85 名，培養(yǎng)本土社工督導(dǎo)人才達(dá)182 名②余智晟：《關(guān)于深圳民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的思考》，《中國(guó)社會(huì)工作》2011年第6期上，第24頁(yè)。；合理的人才晉升機(jī)制有助于社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)與發(fā)展，深圳目前已初步建立起職級(jí)分明、權(quán)責(zé)明確、薪酬配套的“一線社工—督導(dǎo)助理—初級(jí)督導(dǎo)”的本土督導(dǎo)選拔與晉升機(jī)制。與此同時(shí)，為培育社會(huì)大眾的公益意識(shí)和公益氛圍，深入推進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)，深圳市率先探索“社工+義工”雙工聯(lián)動(dòng)的模式，積極打造社工引領(lǐng)義工，義工協(xié)助社工“雙工”聯(lián)動(dòng)的模式。

該制度框架設(shè)計(jì)具有三個(gè)明顯特征和創(chuàng)新之處：一是政府主導(dǎo)地位的逐步確立。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)組織具有較強(qiáng)的內(nèi)生基礎(chǔ)，而我國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展欠缺類似的民間自發(fā)過(guò)程。與此同時(shí)，小康社會(huì)建設(shè)的緊迫需求與快速凸顯的社會(huì)問(wèn)題又無(wú)法坐等民間服務(wù)力量的逐步壯大。因此，亟需政府走上前臺(tái)，發(fā)揮主導(dǎo)作用③劉潤(rùn)華：《以制度創(chuàng)新推進(jìn)社會(huì)工作——深圳社會(huì)工作探索》，《中國(guó)民政》2008年12期，第45頁(yè)。，以改善制度與政策環(huán)境、規(guī)范和引導(dǎo)民間力量參與公共服務(wù)、建立長(zhǎng)效的財(cái)政投入機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)管與評(píng)估；二是政府主導(dǎo)下的民間化運(yùn)作。所謂民間化是指將原來(lái)由政府或準(zhǔn)政府部門承擔(dān)的功能讓渡給社會(huì)組織承擔(dān)，并通過(guò)早期強(qiáng)勢(shì)培育的方式，促進(jìn)社會(huì)組織的快速增加，進(jìn)而建立“競(jìng)爭(zhēng)式”的購(gòu)買方式；三是為社會(huì)大眾參與提供平臺(tái)。深圳提出“社工+義工”的雙工聯(lián)動(dòng)模式，為社會(huì)熱心人士提供了參與公共服務(wù)和志愿服務(wù)的平臺(tái)，并且以制度化的方式確立該模式的合法地位。①深圳市委市政府網(wǎng)站關(guān)于“社工義工聯(lián)動(dòng)”的內(nèi)容，2008年8月，http：//www.sz.gov.cn/szmz/xxgk/ywxx/shxx/zcfg/201110/t20111018_1743928.htm。

三、頂層制度設(shè)計(jì)與社會(huì)工作發(fā)展的矛盾性

從深圳社會(huì)工作制度體系建立的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)有的制度框架對(duì)于完善政府提供公共服務(wù)的職能、促進(jìn)社會(huì)工作的初步發(fā)展具有一定的推動(dòng)作用。與此同時(shí)，現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)在具體操作環(huán)節(jié)尚存在一定的不合理性，阻礙了本土化社會(huì)工作的深入發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政策執(zhí)行主體的力度尚待進(jìn)一步提升

當(dāng)前，政府主導(dǎo)、民政部門牽頭是政府推進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)與發(fā)展的主要實(shí)施路徑。然而，各利益相關(guān)方在社會(huì)工作中的角色、職責(zé)、作用定位尚不明晰，領(lǐng)導(dǎo)體系作用發(fā)揮不明顯，作為主管部門的各級(jí)民政部門權(quán)力、資源有限，缺乏有效的政策執(zhí)行力，進(jìn)而導(dǎo)致整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，一些影響社會(huì)工作發(fā)展的瓶頸問(wèn)題遲遲難以有效解決。同時(shí)，由于各級(jí)部門對(duì)于社會(huì)工作專業(yè)的理解尚存在較大差距，導(dǎo)致一些部門單位在與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)作時(shí)不尊重社會(huì)工作的基本理念和工作方法，有些將所購(gòu)買崗位的社工作為社區(qū)工作者使用，不能充分體現(xiàn)社會(huì)工作的專業(yè)服務(wù)能力，有些部門過(guò)分干預(yù)社會(huì)工作的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

（二）社會(huì)工作立法的缺位限制了社會(huì)工作發(fā)展

社會(huì)工作立法是專門為社會(huì)工作制定法律法規(guī)的過(guò)程。社會(huì)工作法律法規(guī)是由國(guó)家和地方的立法機(jī)關(guān)以及依法授權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定和頒布的，可以調(diào)整社會(huì)工作職業(yè)活動(dòng)的相關(guān)規(guī)范性文件的總稱。②袁光亮：《我國(guó)社會(huì)工作立法思考》，《理論月刊》2011年第7期，第139頁(yè)。目前，我國(guó)尚未確立專門的社會(huì)工作法。尤其是對(duì)社會(huì)工作領(lǐng)域資源吸納有重大影響的捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠和免稅制度缺失，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)更沒(méi)有被納入捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠機(jī)構(gòu)規(guī)定范圍內(nèi)，造成其無(wú)法出具有效的捐贈(zèng)票據(jù)，這勢(shì)必影響了企業(yè)、基金會(huì)等捐贈(zèng)的積極性。雖然，當(dāng)前政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)可以依據(jù)《政府采購(gòu)法》，但該法未能詳細(xì)界定公共服務(wù)采購(gòu)相關(guān)內(nèi)容，導(dǎo)致政府對(duì)公共服務(wù)的采購(gòu)無(wú)法可依，購(gòu)買服務(wù)的免稅制度缺失。同時(shí)，由于缺乏對(duì)社會(huì)工作者職業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致社會(huì)工作者缺乏合法身份、薪酬待遇不高、缺乏社會(huì)認(rèn)可度、獎(jiǎng)懲考核不規(guī)范等問(wèn)題。同時(shí)，社會(huì)工作者合法身份的缺乏一方面造成其與基層政府部門、社區(qū)居委會(huì)及社區(qū)居民的關(guān)系不清；另一方面，造成社會(huì)大眾及服務(wù)對(duì)象對(duì)其與志愿者、社區(qū)工作者的角色認(rèn)知不明確，難以充分發(fā)揮社會(huì)工作者的專業(yè)性作用，這將進(jìn)一步阻礙社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的進(jìn)程。

（三）評(píng)估監(jiān)管尚未有效納入社會(huì)工作評(píng)估體系

深圳社工規(guī)模不斷擴(kuò)大，但卻沒(méi)有建立相應(yīng)的評(píng)估監(jiān)管資源保障機(jī)制，致使有效評(píng)估監(jiān)管所需人力、物力難以解決，評(píng)估監(jiān)管難以深入到位。首先，對(duì)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏經(jīng)常性、過(guò)程性監(jiān)督。當(dāng)前的評(píng)估仍以結(jié)果評(píng)估為主，經(jīng)常性、過(guò)程性監(jiān)管嚴(yán)重不足，導(dǎo)致難以及時(shí)對(duì)相關(guān)違規(guī)行為（如財(cái)務(wù)、人事及服務(wù)方面工作不符合規(guī)范、數(shù)據(jù)造假等）做出相應(yīng)處理。同時(shí)，未能建立社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫(kù)與信息查詢平臺(tái)，也是評(píng)估監(jiān)管的又一制約因素。其次，對(duì)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)處罰力度不足。雖然深圳引入了第三方評(píng)估機(jī)制，但是各級(jí)政府未能將第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者及其服務(wù)績(jī)效的評(píng)估

結(jié)果予以充分合理使用。這一方面造成對(duì)優(yōu)秀機(jī)構(gòu)及社工獎(jiǎng)勵(lì)不足，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)與社工缺乏進(jìn)取心；另一方面，對(duì)劣勢(shì)或違規(guī)者處罰力度又十分有限、處罰不及時(shí)，難以形成威懾力。再者，政府對(duì)社工機(jī)構(gòu)“紅線”監(jiān)管制度尚未建立，末位淘汰未能有效執(zhí)行，導(dǎo)致了更多違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）公共財(cái)政體系對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的支持力度不足

首先，公共財(cái)政長(zhǎng)效支持社會(huì)工作發(fā)展的機(jī)制尚未建立。目前，公共財(cái)政缺乏對(duì)社會(huì)工作發(fā)展資金支持的制度性安排，也缺乏對(duì)社會(huì)工作服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，使社會(huì)工作發(fā)展缺少有效的基礎(chǔ)支撐。同時(shí)，公共財(cái)政投入規(guī)模十分有限，如深圳在社會(huì)工作發(fā)展中市級(jí)層面投入仍局限于福彩公益金的規(guī)模。其次，社工服務(wù)購(gòu)買經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性。一是標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏科學(xué)合理測(cè)算，未能充分考慮到社工服務(wù)的各項(xiàng)成本因素。二是標(biāo)準(zhǔn)采取“一刀切”方式，未能區(qū)分社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量與專業(yè)水準(zhǔn)資質(zhì)，未考慮社工工齡、學(xué)歷、能力等方面的差異。社工薪酬尚未納入市級(jí)層面的專業(yè)人才薪酬管理體系，其薪酬設(shè)定水平與專業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)同等工作人員以及公職人員有較大差距。社工社會(huì)保險(xiǎn)繳納額度及住房公積金比例普遍較低。不利于激發(fā)機(jī)構(gòu)和社工的進(jìn)取心。三是標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整嚴(yán)重滯后于社會(huì)整體物價(jià)和收入水平的變化。這一定程度上導(dǎo)致了社會(huì)工作整體發(fā)展缺乏可持續(xù)性。

（五）政府購(gòu)買社工服務(wù)的機(jī)制尚待進(jìn)一步優(yōu)化

羅觀翠認(rèn)為，政府購(gòu)買社工服務(wù)的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有特殊性，不能一貫套用一般政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)與流程。當(dāng)前，在政府購(gòu)買社工服務(wù)的操作環(huán)節(jié)，尚存在一定的不合理性。政府在實(shí)施“購(gòu)買”的過(guò)程中，尚未細(xì)化購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)，致使購(gòu)買行為本身存在一定程度的隨意性，這對(duì)于社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的有序競(jìng)爭(zhēng)與健康發(fā)展是不利的。由于“購(gòu)買”行為本身存在市場(chǎng)關(guān)系，致使社工服務(wù)機(jī)構(gòu)仍然需要就從政府收到的購(gòu)買服務(wù)款項(xiàng)交稅，造成了重復(fù)征稅。同時(shí)，政府“購(gòu)買”行為造成了自身資源募集能力和專業(yè)服務(wù)能力相對(duì)較弱的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)政府依賴性進(jìn)一步增強(qiáng)，把政府購(gòu)買作為機(jī)構(gòu)發(fā)展最重要的資金來(lái)源，反而使社工服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資源、社區(qū)資源、基金會(huì)資源的敏感度不高，形成了依賴政府資金的慣性，弱化了其自身整合社會(huì)資源的能力。

四、頂層制度設(shè)計(jì)與社會(huì)工作發(fā)展的前瞻

社會(huì)工作是各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會(huì)滿足人們需求、改善民生福利、解決社會(huì)問(wèn)題的基本服務(wù)和手段。因此，社會(huì)工作是現(xiàn)代社會(huì)體系的重要組成，應(yīng)成為我國(guó)社會(huì)建設(shè)未來(lái)重點(diǎn)推進(jìn)的領(lǐng)域。結(jié)合深圳市社會(huì)工作發(fā)展的階段性特點(diǎn)與本土制度設(shè)計(jì)與社會(huì)工作發(fā)展的困境與問(wèn)題，嘗試從以下維度構(gòu)建頂層制度設(shè)計(jì)與社會(huì)工作發(fā)展的互構(gòu)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)與社會(huì)工作發(fā)展的良性互動(dòng)。

（一）持續(xù)完善社會(huì)工作組織體系

首先，應(yīng)持續(xù)完善社會(huì)工作組織體系。進(jìn)一步完善由聯(lián)席會(huì)議、業(yè)務(wù)主管部門、支持協(xié)作部門、服務(wù)使用單位、服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、評(píng)估研究機(jī)構(gòu)等組成的社會(huì)工作組織體系，充分發(fā)揮各自功能，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。加強(qiáng)黨政部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確部門間的權(quán)責(zé)分工，建立實(shí)施定期會(huì)議、定期通報(bào)和領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)等制度。在發(fā)揮各部門積極性的前提下，對(duì)社會(huì)工作服務(wù)開發(fā)實(shí)行統(tǒng)一預(yù)審，對(duì)服務(wù)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管評(píng)估，制定實(shí)施統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以構(gòu)建完整有效的社會(huì)工作服務(wù)體系。

（二）健全社會(huì)工作法律法規(guī)體系，保障社會(huì)工作健康有序發(fā)展

應(yīng)加快社會(huì)工作立法進(jìn)程，厘定社會(huì)工作者的崗位職責(zé)、職稱評(píng)定、薪酬待遇、獎(jiǎng)懲考核、選拔錄用等方面的規(guī)范化，明確社會(huì)工作者的職業(yè)身份與薪酬福利待遇。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定社會(huì)工作者與村委、居委、社區(qū)和基層政府的相互關(guān)系，明確社會(huì)工作者與志愿者、社區(qū)工作者的區(qū)別，以便形成合力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化，創(chuàng)新社會(huì)治理與服務(wù)水平。同時(shí)，應(yīng)制定完善政府購(gòu)買服務(wù)的法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范政府購(gòu)買專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)等公共服務(wù)的機(jī)制。完善捐贈(zèng)免稅優(yōu)惠法，落實(shí)捐贈(zèng)免稅優(yōu)惠，以最大限度地動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)工作服務(wù)的發(fā)展。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化評(píng)估監(jiān)管對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的引導(dǎo)作用

首先，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范、指導(dǎo)和監(jiān)管，按政府購(gòu)買服務(wù)資金的一定比例設(shè)立專項(xiàng)評(píng)估監(jiān)管基金，將評(píng)估監(jiān)管納入社會(huì)工作評(píng)估體系。優(yōu)化社工服務(wù)機(jī)構(gòu)理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立實(shí)施社會(huì)組織信息披露、重大事項(xiàng)報(bào)告和公眾投訴制度，推動(dòng)社工服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化與程序化，不斷增強(qiáng)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的透明度與公信力。其次，完善第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估機(jī)制，對(duì)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者的服務(wù)績(jī)效實(shí)行綜合性評(píng)估，并將評(píng)估審計(jì)結(jié)果作為政府購(gòu)買服務(wù)的主要依據(jù)。并逐步建立服務(wù)監(jiān)理機(jī)制，推進(jìn)經(jīng)常性、過(guò)程性監(jiān)管。再次，制定社工服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者行為“紅線”制度，建立社工行業(yè)誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫(kù)與信息查詢平臺(tái)。

（四）加大公共財(cái)政體系對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的支持力度

政府應(yīng)深入推進(jìn)公共財(cái)政體系改革，進(jìn)一步加大對(duì)社會(huì)工作的資金支持。建立公共財(cái)政支持長(zhǎng)效機(jī)制，設(shè)立社會(huì)工作發(fā)展專項(xiàng)資金，對(duì)社會(huì)工作實(shí)行切塊支持，并將社會(huì)工作和服務(wù)納入統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算。應(yīng)逐步建立市級(jí)層面的福彩公益金資助與財(cái)政資金對(duì)接機(jī)制，發(fā)揮福彩公益金在社會(huì)工作發(fā)展中的種子作用。同時(shí)，積極推進(jìn)社會(huì)工作的本土化發(fā)展。嘗試以政府購(gòu)買、資助方式，開展社會(huì)工作政策理論研究，培育一批在國(guó)內(nèi)外具有一定影響力的社會(huì)工作研究機(jī)構(gòu)，以有效引導(dǎo)本土社會(huì)工作發(fā)展，使之更好地服務(wù)于國(guó)內(nèi)的公共服務(wù)。

（五）優(yōu)化政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的機(jī)制

首先，政府應(yīng)合理設(shè)定購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的政策目標(biāo)，明確其與社工服務(wù)機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)提供方面的協(xié)同互動(dòng)關(guān)系，合理確定政府的財(cái)政支付機(jī)制和程序，以有效引導(dǎo)快速催生背景下涌現(xiàn)的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，確保其“公益性”，使其有清晰明確的社會(huì)定位，實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的服務(wù)功能。其次，科學(xué)設(shè)定政府購(gòu)買社工服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在科學(xué)測(cè)算社會(huì)工作者薪酬待遇、機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)和服務(wù)活動(dòng)、服務(wù)場(chǎng)地設(shè)施、納稅額度、機(jī)構(gòu)行政、服務(wù)研究拓展等費(fèi)用因素基礎(chǔ)上，設(shè)定政府購(gòu)買社工服務(wù)的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。將社工崗位和項(xiàng)目購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置與相鄰地區(qū)、物價(jià)水平、相似專業(yè)或工種掛鉤，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并根據(jù)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和機(jī)構(gòu)等級(jí)，實(shí)行政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)經(jīng)費(fèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，以引導(dǎo)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展和有序競(jìng)爭(zhēng)。