朱麗榮

（中共遼陽市委黨校，遼陽 111000）

論政策制定過程中的指標量化
——由“限蠅令”引發(fā)的思考

朱麗榮

（中共遼陽市委黨校，遼陽 111000）

分析指出，“限蠅令”的出臺體現(xiàn)出政策制定的大趨勢——政策指標量化。要做到量化指標更科學合理必須注意幾個方面：并非所有的政策目標都可以量化;能夠量化的政策指標必須具有現(xiàn)實性、可行性;量化的政策指標必須要經(jīng)過調(diào)查研究。

公共政策;政策目標;指標量化

一、問題的分析

2012年5月22日，北京市市政市容委發(fā)布《北京市主要行業(yè)公廁管理服務工作標準》，《標準》明確提出，公廁衛(wèi)生保潔控制指標包括，公廁廢棄物不超過兩個，廢棄物停滯時間不超過30分鐘，蒼蠅不超過兩只。另外，其他城市也出臺了相關的規(guī)定，如南昌、西安規(guī)定每間公廁的蒼蠅數(shù)量不超過三只，南京要求不超過五只，三亞則要求無蒼蠅……各地對公廁的蒼蠅數(shù)禁超標準從何而來?據(jù)考證，早在1997年，中國出臺《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標準》，其中對公廁衛(wèi)生質(zhì)量要求一項內(nèi)，就提出了公廁內(nèi)蒼蠅數(shù)的禁超標準：一、二、三類廁所蒼蠅的個數(shù)分別不超過0、3、5只。因此，只要查閱各座城市的公廁衛(wèi)生標準，即可計算出各地公廁蒼蠅的數(shù)量限制。

多地出臺公廁“限蠅令”引起廣泛熱議，支持者認為通過明確數(shù)量樹立標桿來引導公廁治理，是一種人性化管理舉措;而反對者則直指此種“量化考核”實無可操作性，形式主義比較嚴重。其實，支持也好，反對也罷，公眾討論得這么熱烈，主要是由于“限蠅令”的出臺涉及到公共政策的制定與執(zhí)行，涉及到政策權(quán)威性和執(zhí)行性，所以，必須要審慎對待，并進一步深入研究。

二、“限蠅令”體現(xiàn)出公共政策制定的大體趨勢——政策指標量化

公共政策已經(jīng)深入到社會生活的方方面面，無論是經(jīng)濟、政治、社會，還是人們的衣食住行等領域，都日益成為人們的生活導向。所謂公共政策是指黨和政府用以規(guī)范、引導本國或本地有關機構(gòu)團體和個人行動的準則或指南。其表達形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動計劃與策略等等［1］。政策制定指的是為解決某個政策問題而提出一系列可接受的方案或計劃，并進而制定出政策的過程［2］。政策制定可以說是整個政策過程的一個中心環(huán)節(jié)，政策制定的是否切實可行，直接影響到政策的執(zhí)行，進而關系到現(xiàn)實問題是否能夠得到順利圓滿的解決。可以說，各級地方政府、領導干部都非常明確公共政策制定在整個政策過程中的重要作用，因此，在制定公共政策時，基本都遵循著系統(tǒng)性、可行性、前瞻性、兼聽性、社會公正及利益補償性原則，總體上來說，政策出臺的質(zhì)量較前一個時期是大有提升的。

長期以來，我國出臺的公共政策已經(jīng)形成了一定的特點。中西方的生活方式、文化、習俗有較大差異，因此對于事物的看法和評判都會有諸多不同。西方出臺的公正政策更傾向于具體化、量化、更易于執(zhí)行。而我國出臺的公共政策相對來說更具概括性、描述性較強，執(zhí)行起來自由裁量權(quán)更多一些。但是，隨著“西學東漸”的不斷深入，在我國的管理領域，很多的專家、學者以及各類管理者都傾向于把西化的各種各樣的量化、細化的管理思想和管理方法以及指標體系引入到管理領域，驅(qū)之以利益的杠桿，動之以量化的考核，以至將這樣的管理思想和方法推崇到了極致［3］。

受西方管理思想的影響，我國在政策制定過程中，已經(jīng)體現(xiàn)了一種新的趨勢：政策指標日益量化。所謂政策指標是衡量政策目標的量或質(zhì)的尺度，這是對政策目標的具體說明。政策指標可以是量化的指標，也可以是質(zhì)的指標，而且許多政策往往只能用非量化的或質(zhì)的指標來衡量［4－5］?？梢哉f，量化的管理思想、管理方法在政策制定的過程中，大大地提高了政策的質(zhì)量。但是政策制定過程中的指標過度量化，有時反而會加大政策執(zhí)行的難度，使執(zhí)行者左右為難。全國各地出臺的“限蠅令”，雖然使政策本身看起來更加科學，但太過機械和量化，在落實、統(tǒng)計和監(jiān)管上都不具操作性。雖然如此，“限蠅令”從某些方面卻反映了我國政策制定的大體趨勢——政策指標日益量化。

三、政策制定過程中指標量化應注意的幾個問題

公共政策制定過程中的政策指標日益量化，雖然已經(jīng)成為我國政策制定的大趨勢，但不可否認，政策指標的量化還處于一個探索階段，還需要我們在以后的工作中不斷地總結(jié)經(jīng)驗，加以完善，才能夠真正地發(fā)揮出指標量化的應有作用?？偟膩碚f，目前我國政策制定過程中指標量化應注意以下幾個問題：

1．并非所有的政策目標都可以量化

政策目標是政策制定者所期望的通過政策實施所達到的解決問題的社會效果或所要避免的消極社會影響，是政策方案的靈魂，也是實施、評估政策方案的出發(fā)點。政策目標是公共政策制定的指導方針，它負責解決公共政策的基本方向問題。一般來說，量化政策指標確實具有簡單明了、易操作等特點，但并非所有的政策目標都能夠量化。換句話說，就是在制定政策時，沒有量化指標肯定是不行，但純粹的量化肯定也不行。細化、量化不等同于科學化。一般來說，經(jīng)濟政策大多可以將政策目標量化，而社會政策或文化政策中很多的政策目標是不可以或者說不適合量化的，如有關居民幸福程度、公民道德修養(yǎng)方面的指標就不好量化。如果不分情況，一味量化，只會嚴重影響公共政策的權(quán)威，使公共政策落空，達不到解決問題的目的。

2．能夠量化的政策指標必須具有現(xiàn)實性、可行性

所謂量化的政策指標，是指用數(shù)量或指數(shù)表示某一社會現(xiàn)象、社會變化和社會發(fā)展。如果一項政策是具有明確的目標取向的，并且這個目標是可以量化的，那么我們就可以用單一或多個量化的指標來描述它。但量化的政策目標必須具有現(xiàn)實性和可行性。所謂現(xiàn)實性，就是根據(jù)政策目標制定出的量化指標，要經(jīng)過深入的調(diào)查研究，結(jié)合實際，能解決政策問題。有地方政府出臺了“穿高跟鞋開車，鞋跟不得超過4厘米;騎電動車上路，時速不得超過15公里”的規(guī)定，其出發(fā)點是好的，但現(xiàn)實情況是執(zhí)法人員不可能隨時拿著一把尺子和一個測速器，這樣反而使政策置于一個尷尬的層面?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行”。我國每年都出臺很多政策，但總有一些不能取得預想的效果，不是難以貫徹執(zhí)行，半途而廢，就是在貫徹中走樣。究其原因，是在制定這些政策時缺乏可行性，政策指標不科學?！跋尴壛睢敝幸?guī)定蒼蠅的數(shù)量，看起來使執(zhí)法者有據(jù)可循，但根本不可行，因為蒼蠅是會飛的，而無法界定蒼蠅的數(shù)量，因而才引起公眾的熱議。

3．量化的政策指標必須要經(jīng)過調(diào)查研究

調(diào)查研究，指通過各種調(diào)查方式，比如現(xiàn)場訪問、電話調(diào)查、攔截訪問、網(wǎng)上調(diào)查、郵寄問卷等等形式得到受訪者的態(tài)度和意見，進行統(tǒng)計分析，研究事物的總的特征。調(diào)研的目的是獲得系統(tǒng)客觀的收集信息研究數(shù)據(jù)，為決策做準備。政策出臺前必須要有充分的調(diào)查研究，特別是量化指標的確定，必須要做好調(diào)查研究。從“公交上如果不讓座就罰款”、“違背生活作息規(guī)律不得租房”到“山猴禮貌行為準則”，這些讓公眾討論熱烈的政策都說明了調(diào)查研究的重要性。否則，指標體系設計的日益復雜、細化、繁瑣，其結(jié)果看似越來越精確，可與實際的差距也會越來越大。馬克思曾說過：“對于未來社會的設想越具體就越是空想”，只有來源于實踐，來源于現(xiàn)實的政策指標才更有生命力，才更能體現(xiàn)政策的初衷，解決好現(xiàn)實問題。總之，出臺的公正政策指標要具備科學性、可行性，不僅要考慮如何量化的問題，更應考慮如何科學量化的方面。

［1］ 張金馬．政策科學導論［M］．北京：中國人民大學出版社，1992：19－20．

［2］ 周樹志．公共政策學：一種政策系統(tǒng)分析新范式［M］．西安：西北大學出版社，2000：132．

［3］ 劉永成．量化并不等于科學化［J］．中國中醫(yī)藥現(xiàn)代遠程教育，2010（2）：11－12．

［4］ 陳振明．公共政策學：政策分析的理論、方法和技術(shù)［M］．北京：中國人民大學出版社，2005：129．

［5］ 關巍．公共領域問題溯源：啟蒙、羅爾斯與哈貝馬斯［J］．長春工程學院學報：社會科學版，2012（1）：1－4．

On the indicator quantization in the policy formulation process——Reflection caused by“Fly by limit order”

ZHU Li－rong
（Party School of CPC Liaoyang Municipal Committee，Liaoyang111000，China）

The paper analyzes that“Fly by limit order”comes on stage reflecting the policy trend：policy index quantization．To achieve quantitative index is more scientific and reasonable，so we must pay attention to several aspects：Not all of the policy goals can be quantified;able to quantify the policy targets must be realistic，feasible;quantification of policy indicators must be through investigation and study．

public policy;policy objectives;quantitative indicator

C931．2

A

1009-8976（2013）01-0044-02

10．3969/j．issn．1009-8976．2013．01．014

2012－07－20

遼寧省行政學院立項（項目編號：Xyxtkt201047）

朱麗榮（1978—），女（漢），遼寧遼陽，碩士，講師主要研究公共政策。