朱明仕，孫少辰

改革開放三十多年是我國社會發(fā)生重大變革的時期，改革既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)，系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)是我們站在新的起點(diǎn)上更好發(fā)展的重要前提。伴隨著我國的經(jīng)濟(jì)體制改革，我國進(jìn)行了六次行政管理體制改革，取得了良好的效果，并積累了豐富的經(jīng)驗?？偨Y(jié)改革開放以來我國行政改革與發(fā)展的歷史經(jīng)驗是當(dāng)前我國政治學(xué)和行政學(xué)研究的重要任務(wù)，其目的在于更好地推行行政改革與發(fā)展。我們總結(jié)歷史經(jīng)驗所要把握的一個基本方法就是，“既要用今天的眼光研究新中國歷史的經(jīng)驗，又要把經(jīng)驗放到特定的歷史條件下研究”[1]。對于改革開放以來我國行政改革與發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)要從新的認(rèn)識高度，用新的思想認(rèn)識和理論去指導(dǎo)，同時要客觀對待過去的歷史條件，要把經(jīng)驗放到特定的歷史條件下研究。本文主要闡述改革開放以來我國行政改革與發(fā)展的四條基本經(jīng)驗。

一、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，走中國特色社會主義道路

行政改革和行政發(fā)展是在特定的社會制度體系下，適應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)對國家發(fā)展的現(xiàn)實困境而進(jìn)行的政府變革過程。行政改革與行政發(fā)展不能脫離現(xiàn)實的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會體制所構(gòu)成的制度背景，同時，行政改革與行政發(fā)展是針對特定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題而進(jìn)行的有明確指向性的變革，具有明確的目的性。行政發(fā)展作為政治發(fā)展的一個重要組成部分，只有在有效的政治領(lǐng)導(dǎo)和可靠的政治保障下才能充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的作用。

中共十七大在回顧改革開放的偉大歷史進(jìn)程和總結(jié)改革開放的成功經(jīng)驗時，作出了明確的判斷：

“改革開放以來我們?nèi)〉靡磺谐煽兒瓦M(jìn)步的根本原因，歸結(jié)起來就是：開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系。

中國特色社會主義道路，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，立足基本國情，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，鞏固和完善社會主義制度，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、社會主義民主政治、社會主義先進(jìn)文化、社會主義和諧社會，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。中國特色社會主義道路之所以完全正確、之所以能夠引領(lǐng)中國發(fā)展進(jìn)步，關(guān)鍵在于我們既堅持了科學(xué)社會主義的基本原則，又根據(jù)我國實際和時代特征賦予其鮮明的中國特色。”[2]

簡單來講，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、走中國特色社會主義道路是我國改革開放實踐積累的一條基本經(jīng)驗，同時也是我國行政發(fā)展的基本經(jīng)驗和基本原則。

我國的行政改革與行政發(fā)展是在社會轉(zhuǎn)型背景下進(jìn)行的，社會轉(zhuǎn)型是一個利益格局調(diào)整和制度結(jié)構(gòu)變遷的過程，在這個過程中不同層次的社會矛盾也凸顯出來。因此，行政改革與行政發(fā)展面臨著強(qiáng)大的阻力，需要明確的目標(biāo)定位，需要穩(wěn)定的政治環(huán)境和可靠的政治保障。在這一過程中，黨在明確行政改革和行政發(fā)展目標(biāo)，克服內(nèi)、外部的阻力，維護(hù)政治穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，使得行政改革得以不斷推進(jìn)并有機(jī)地融入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略之中。中國特色社會主義道路提升了我國改革的系統(tǒng)性，明確了改革內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系和各階段改革的任務(wù)。行政改革是我國整個改革體系的重要組成部分，中國特色社會主義道路明確了行政改革與行政發(fā)展的戰(zhàn)略位置、任務(wù)、內(nèi)容和推進(jìn)策略，使行政改革與整個改革有機(jī)結(jié)合起來，從而發(fā)揮了推動改革和發(fā)展的作用。因此，我國未來的行政改革與行政發(fā)展也要遵循“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，走中國特色社會主義道路”這一基本原則，在行政改革和行政發(fā)展的實踐中，不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步明確行政改革和行政發(fā)展的目標(biāo)，使行政發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮政府行政管理在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的作用。

總之，當(dāng)代我國行政發(fā)展的基本經(jīng)驗就是，始終堅持以馬克思主義理論為指導(dǎo)，堅持黨對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，把握正確的政治方向，實事求是，與時俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新政府管理理念和方法，推動我國政府轉(zhuǎn)型，使行政發(fā)展符合我國社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要。

二、立足中國的基本國情，走漸進(jìn)式的行政發(fā)展道路

行政改革與行政發(fā)展具有一些普遍性的原理和方法，但是各國因歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會條件和政治體制不同，它們所面臨的任務(wù)、內(nèi)容和重點(diǎn)也是不同的，因而行政改革與行政發(fā)展呈現(xiàn)不同的態(tài)勢。

恩格斯明確指出：“人們自己創(chuàng)造著自己的歷史，但他們是在既定的、制約著他們的一定環(huán)境中，是在現(xiàn)有的現(xiàn)實關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)造的?！盵3]鄧小平確定改革開放戰(zhàn)略的起點(diǎn)就是正確判斷我國社會現(xiàn)實所處的發(fā)展階段，深刻把握當(dāng)時的基本國情。1982年9月1日，鄧小平在《中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會開幕詞》中就明確指出：

“我們的現(xiàn)代化建設(shè)，必須從中國的實際出發(fā)。無論是革命還是建設(shè)，都要注意學(xué)習(xí)和借鑒外國經(jīng)驗。但是，照抄照搬別國經(jīng)驗、別國模式，從來不能得到成功。這方面我們有過不少教訓(xùn)。把馬克思主義的普遍真理同我國的具體實際結(jié)合起來，走自己的道路，建設(shè)有中國特色的社會主義，這就是我們總結(jié)長期歷史經(jīng)驗得出的基本結(jié)論。”[4]

堅持實事求是的原則，立足我國社會主義初期階段的基本國情，走漸進(jìn)式的行政發(fā)展道路，這是我國行政改革和行政發(fā)展的一條基本經(jīng)驗。中國是一個仍然處于社會主義初級階段的發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革對國家的前途和命運(yùn)具有重大影響，無論是經(jīng)濟(jì)體制還是政治體制的改革都不是一蹴而就的事情。行政體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革有機(jī)結(jié)合起來，我國的行政改革與行政發(fā)展與經(jīng)濟(jì)改革是同步進(jìn)行的，我國經(jīng)濟(jì)體制改革走的是一條漸進(jìn)式的發(fā)展道路，這一改革模式也決定了政府改革也必須采取漸進(jìn)式的方式來進(jìn)行。美國學(xué)者帕金斯（Dwight H·Perkins）指出：“從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)看，問題的關(guān)鍵就在于，國家的政治環(huán)境是否能從長遠(yuǎn)的角度來支持投資者?！盵5]政治穩(wěn)定是一個重要的環(huán)境變量，環(huán)境影響著市場主體的投資預(yù)期，行政體制是政治體制的重要組成部分，行政體制的變革會對政治穩(wěn)定產(chǎn)生直接的影響。另一方面，從政治發(fā)展和行政發(fā)展的內(nèi)在邏輯來看，傳統(tǒng)的力量是強(qiáng)大的，同時傳統(tǒng)也是維持穩(wěn)定的一個重要條件，穩(wěn)定也是中國進(jìn)行改革的必要條件。以鄧小平等老一輩革命家為代表的改革家，在一個相對較短的時間內(nèi)不可能也沒有能力完全放棄傳統(tǒng)體制，因為放棄傳統(tǒng)體制必然會打破原有的利益平衡關(guān)系，在一種新的體制還無法建立起來的情況下，各種利益關(guān)系無法取得平衡，進(jìn)而會帶來政治的不穩(wěn)定，改革者的權(quán)威也難以維持，失去改革者的改革必然是要失敗的。漸進(jìn)式的改革則正確地處理了改革、穩(wěn)定、發(fā)展的關(guān)系。所以，我國的改革只能在肯定傳統(tǒng)體制合理性的前提下，進(jìn)行局部的漸進(jìn)式的改進(jìn)。實踐證明，我國行政改革所走的漸進(jìn)式道路是正確的，“中國獲得成功的一個核心原因是，中國對經(jīng)濟(jì)和政治的改革采取了漸進(jìn)主義的姿態(tài)”[6]。

在社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟(jì)的建立與完善，社會觀念的轉(zhuǎn)變，政治體制和行政體制的改革與完善，都需要經(jīng)歷一個長期的過程。在行政改革過程中，必須正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，在這一基本方法論的指導(dǎo)下，根據(jù)改革的階段性任務(wù)進(jìn)行，要將改革所帶來的影響控制在合理可控的范圍內(nèi)，保持政治和社會的穩(wěn)定。我國所進(jìn)行的改革是整個社會的全面變革，對社會的權(quán)力格局和利益格局作出了全面的調(diào)整，因此，必然要遇到諸多矛盾和較大的阻力。因此，我國的行政改革與行政發(fā)展是一項長期、復(fù)雜的歷史任務(wù)，不可能一蹴而就，必須采取漸進(jìn)式的行政發(fā)展道路?！拔覈谛姓母镞^程中，采取從點(diǎn)到面、從局部到整體、從表面到深層分步實施的做法，自上而下、上下結(jié)合地逐步推行，使改革取得明顯效果?！盵7]

總之，行政改革必須緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革進(jìn)行布局，采取漸進(jìn)式的行政發(fā)展方式，這是我國行政改革與行政發(fā)展的重要經(jīng)驗。

三、圍繞社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，抓住政府職能轉(zhuǎn)變這一主要矛盾

行政改革是一個全面復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行全面推進(jìn)，但是也要分清主次，抓住主要矛盾。我國行政改革的歷史實踐證明，在我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過程中，政府職能轉(zhuǎn)變是我國行政改革的主要矛盾，如果不切實轉(zhuǎn)變政府職能，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來設(shè)置政府職能體系，那么，包括政府機(jī)構(gòu)改革在內(nèi)的行政改革就難以取得理想效果。我國初期的行政改革之所以效果不明顯，根本原因就是沒有抓住政府職能轉(zhuǎn)變這一根本問題。我國政府機(jī)構(gòu)改革中的“怪圈”現(xiàn)象充分說明了政府職能轉(zhuǎn)變的重要性，如果不切實轉(zhuǎn)變政府職能，機(jī)構(gòu)改革的“怪圈”還會不斷循環(huán)。從1988年行政改革首次提出政府職能轉(zhuǎn)變的要求，到1993年行政改革將政府職能轉(zhuǎn)變作為行政改革的核心問題，此后，我國政府改革始終圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這一主線進(jìn)行。我國不斷轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，行政改革不斷走向深入。目前，我國已經(jīng)將政府職能明確定位為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)這四個方面，并以此為基礎(chǔ)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置政府職能，完善公共服務(wù)體系，規(guī)范政府運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新政府管理方式，健全政府管理制度，加強(qiáng)公務(wù)員隊伍建設(shè)，全面進(jìn)行行政管理體制改革。未來中國行政發(fā)展的核心問題仍然是政府職能轉(zhuǎn)變問題，政府從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力和市場監(jiān)管能力，促進(jìn)社會充分發(fā)育，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保駕護(hù)航是中國轉(zhuǎn)型期政府的使命。

總之，抓住政府職能轉(zhuǎn)變這一中心環(huán)節(jié)是我國行政發(fā)展的一條成功經(jīng)驗，也是我國繼續(xù)推進(jìn)行政改革所要堅持的基本原則，加快政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇俏覈姓母锱c行政發(fā)展的中心任務(wù)，特別是在后金融危機(jī)時代，如何明確政府的職能定位，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整成為政府管理的最重要內(nèi)容。

四、注意借鑒和吸收國外行政改革的經(jīng)驗，不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新

行政改革與行政發(fā)展是一個全球性問題，各國政府在行政發(fā)展的實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，提出了許多理論和實踐模式，從西方新公共管理運(yùn)動所產(chǎn)生的廣泛影響可見一斑。對外開放加強(qiáng)了我國與世界各國在各個領(lǐng)域的交往，學(xué)界也對西方的經(jīng)驗和理論進(jìn)行了引介和研究。我國在進(jìn)行政府改革的過程中，也充分注意同西方發(fā)達(dá)國家政府改革的比較，注意借鑒和吸收它們的成功經(jīng)驗和理論成果。同時，我們也在不斷地進(jìn)行理論創(chuàng)新，關(guān)注行政改革與發(fā)展的本土化問題。我國的大部制改革就是在充分借鑒西方大部制的理論與模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行的較大規(guī)模的政府改革。再如，服務(wù)型政府理論等充分地借鑒和吸收了西方國家的經(jīng)驗和理論，成為我國行政發(fā)展的重要理論成果。

[1]朱佳木.研究中華人民共和國史經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)注意的幾個方法問題[J].中國社會科學(xué),2011（4）:27.

[2]中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編[G].北京:人民出版社,2007:10-11.

[3]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集（第四卷）[M].北京:人民出版社,2005:732.

[4]鄧小平.鄧小平文選（第三卷）[M].北京:人民出版社,1993:2-3.

[5][美]D·H·帕金斯.中國能成為亞洲下一個經(jīng)濟(jì)巨人嗎？[C]∥[美]D·H·帕金斯,等.走向21世紀(jì):中國經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀、問題和前景.陳志標(biāo),譯.江蘇人民出版社,1992:213.

[6][美]羅伯特·巴羅.中國緩慢但穩(wěn)健地推進(jìn)改革[C]∥本力.崛起？！中國未來10年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩種可能.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2007:55.

[7]夏書章.行政管理學(xué)[M].4版.廣州:中山大學(xué)出版社,2008:502.