湯 薇

（東北財經(jīng)大學 經(jīng)濟學院，遼寧 大連 116023）

主體功能區(qū)基于資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ戎笜?，將特定區(qū)域按區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，確定為具有某種特定主體功能定位的空間單元。其根本目的是使不同類型區(qū)域的經(jīng)濟開發(fā)同資源承載力和環(huán)境容量相匹配，用盡可能小的環(huán)境污染和資源消耗作為代價，以換來區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！笆晃濉币?guī)劃《綱要》提出將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，并明確了主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策。十七大報告部署了推進形成主體功能區(qū)，優(yōu)化國土開發(fā)格局的戰(zhàn)略任務(wù)，并將其作為未來13年經(jīng)濟發(fā)展的一項重要任務(wù)。［1］2010年年底，國務(wù)院頒布了新中國成立以來第一部全國性的空間開發(fā)規(guī)劃，即《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。2011年年初，“十二五”規(guī)劃《綱要》再次提出，要按照全國經(jīng)濟合理布局的要求，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，以形成高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，并對推進主體功能區(qū)建設(shè)的任務(wù)做了具體部署。這標志著主體功能區(qū)已從規(guī)劃編制進入到了實施時期。

一、研究背景

主體功能區(qū)建設(shè)是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域之間公平發(fā)展的需要，同時也使生態(tài)環(huán)境保護政策和區(qū)域政策的設(shè)計實施，能夠根據(jù)不同主體功能區(qū)的定位而更細致更有針對性，增強了區(qū)域調(diào)控的有效性，有利于提高中央政府的宏觀調(diào)控能力。

目前的研究在主體功能區(qū)的規(guī)劃內(nèi)涵、規(guī)劃層級單元、規(guī)劃模型和規(guī)劃技術(shù)方面取得了許多成果，但還存在著一些不足之處。其一，系統(tǒng)性不足。已有的研究成果多注重主體功能區(qū)劃分這一個獨立的模塊，并根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，采用某種已有的方法，對各指標進行分析計算。而在主體功能區(qū)的劃分中，針對不同指標采用相應(yīng)方法進行劃分，能夠較為準確客觀地得出結(jié)果，因此系統(tǒng)中應(yīng)集成多種方法，并根據(jù)實際情況選取適當?shù)姆椒?，對具體指標進行分析。另外，作為一個軟件系統(tǒng)，除主體功能區(qū)劃分這一核心模塊外，數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)源處理、各分析計算模塊間的交互、新指標模型的定義更新處理等功能也同樣非常重要，只有采取這種方式，才能建立起能夠為相關(guān)部門提供有效服務(wù)的完整系統(tǒng)。其二，演化性不足。對于一個區(qū)域來說，其資源環(huán)境承載能力，現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，是主體功能區(qū)劃分的主要依據(jù)，而且需要經(jīng)歷長期的管理過程，劃分后的各區(qū)域政策的實施，會對區(qū)域的發(fā)展現(xiàn)狀產(chǎn)生影響。這種影響并不是一步到位的靜態(tài)效果，而是持續(xù)動態(tài)漸變地進行演化。同時，還應(yīng)根據(jù)各區(qū)域的發(fā)展現(xiàn)狀隨時調(diào)整政策，以保證各區(qū)域的良性發(fā)展。因此，劃分管理系統(tǒng)在滿足功能區(qū)劃分功能的同時，還應(yīng)突出劃分后的演化性，以建立長期的監(jiān)控機制。其三，分布性不足。進行主體功能區(qū)劃分，需要從多個部門、多數(shù)據(jù)源獲取相關(guān)的文件資料、圖件資料，以生成對應(yīng)的空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)，而不同的數(shù)據(jù)來源會給空間數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)造成投影不統(tǒng)一以及統(tǒng)計尺度不一致等問題，從而產(chǎn)生巨大的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換變換工作量。另外，劃分工作完成后的信息發(fā)布、政策制定、模型及數(shù)據(jù)更新工作，也涉及到多個部門間的協(xié)同合作與數(shù)據(jù)處理等任務(wù)。因此，原有單機式的主體功能區(qū)劃分系統(tǒng)，無法滿足多部門協(xié)同工作的需求，應(yīng)通過建立多部門信息融合機制，實時處理各部門信息的匯集與分發(fā)，并為各功能區(qū)的長期監(jiān)控機制提供支持。

針對上述不足，本文從主體功能區(qū)規(guī)劃實際需求出發(fā)，結(jié)合目前GIS技術(shù)、軟件技術(shù)、計算機技術(shù)的發(fā)展，對主體功能區(qū)規(guī)劃管理服務(wù)支撐平臺進行了設(shè)計。主體功能區(qū)管理服務(wù)支撐平臺的建設(shè)需要滿足以下需求。第一，需要建立統(tǒng)一的指標體系，并根據(jù)實際情況劃分與處理指標因子。［2］區(qū)域規(guī)劃與調(diào)整是進行主體功能區(qū)管理的核心內(nèi)容，而建立合適的指標體系，并在符合區(qū)域?qū)嶋H情況下選取適當?shù)闹笜艘蜃?，又是進行主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)，因此，指標因子的選取以及各項硬指標的計算，應(yīng)依據(jù)國家確定的主體功能區(qū)劃分標準。第二，空間數(shù)據(jù)的合理利用，屬性數(shù)據(jù)的有效管理，劃分指標的精確計算，指標結(jié)果的準確評價，區(qū)域劃分方案的確定，以及功能區(qū)界線的落實，是主體功能區(qū)劃分的關(guān)鍵技術(shù)和核心問題。［3］因此，主體功能區(qū)管理服務(wù)支撐平臺需要能夠分析指標模型，計算模型數(shù)據(jù)，評價計算結(jié)果，生成規(guī)劃方案，并對規(guī)劃結(jié)果進行集成與管理，以便為主體功能區(qū)劃分和規(guī)劃提供高效的技術(shù)支持。第三，主體功能區(qū)管理系統(tǒng)不單是事務(wù)處理系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)，不僅具有處理存儲和簡單查詢空間信息與屬性信息的功能，還通過分析決策模型的構(gòu)建以提煉和挖掘相關(guān)信息，為主體功能區(qū)的規(guī)劃與演進提供科學的決策依據(jù)，因此，系統(tǒng)需要可視化地顯示計算的過程與結(jié)果，并能夠?qū)Ρ确治鰟澐纸Y(jié)果以及調(diào)整劃分方案。第四，發(fā)展社會經(jīng)濟，開發(fā)利用和保護國土資源，需要隨時掌握資源的動態(tài)變化，而對這些變化及時做出重要決策則更為重要。主體功能區(qū)的劃分，意味著該地區(qū)承載著不同的功能，不同的發(fā)展模式，不同的發(fā)展機會。這就需要綜合運用法律、行政、經(jīng)濟等各種手段，調(diào)整整個地區(qū)的各項經(jīng)濟措施，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。因此，系統(tǒng)需要能夠滿足各部門間進行交互合作，共享數(shù)據(jù)、信息資源，并及時對系統(tǒng)進行調(diào)整演化，以應(yīng)對最新情況的需求。

二、支撐平臺的設(shè)計

系統(tǒng)設(shè)計中應(yīng)主要著眼于對主體功能區(qū)劃分過程中的數(shù)據(jù)采集處理、指標分析計算、區(qū)域規(guī)劃劃分、政策制定調(diào)整、信息生成分發(fā)等工作提供有效支持。系統(tǒng)采用云計算平臺架構(gòu)，對主體功能區(qū)劃分過程中所涉及到的軟件、硬件、平臺等資源進行整合并為各部門提供按需定制的服務(wù)。為了保證主體功能區(qū)規(guī)劃管理系統(tǒng)的有效運行以及全面建設(shè)，系統(tǒng)總體結(jié)構(gòu)包括5個部分：IT基礎(chǔ)設(shè)施，主體功能區(qū)規(guī)劃資源數(shù)據(jù)中心，主體功能區(qū)管理服務(wù)支撐平臺，主體功能區(qū)規(guī)劃管理服務(wù)平臺以及統(tǒng)一管理中心。自下而上，依次滿足基礎(chǔ)設(shè)施整合、數(shù)據(jù)共享、個性化按需服務(wù)的需要，并按照主體功能區(qū)規(guī)劃管理規(guī)律，向各類用戶提供統(tǒng)一的業(yè)務(wù)支持與服務(wù)。

基礎(chǔ)服務(wù)層包括IT基礎(chǔ)設(shè)施與規(guī)劃資源、數(shù)據(jù)中心。IT基礎(chǔ)設(shè)施為主體功能區(qū)規(guī)劃管理系統(tǒng)提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。各相關(guān)部門都擁有進行數(shù)據(jù)采集、生成與處理的系統(tǒng)與設(shè)備。通過云計算的虛擬化技術(shù)，將這些系統(tǒng)與設(shè)備整合起來，可以發(fā)揮相關(guān)IT公共服務(wù)機構(gòu)在優(yōu)勢業(yè)務(wù)與軟硬件資源方面的良好作用，并為主體功能區(qū)規(guī)劃管理系統(tǒng)的IT基礎(chǔ)設(shè)施提供可靠的服務(wù)來源。主體功能區(qū)規(guī)劃資源、數(shù)據(jù)中心能夠?qū)χ黧w功能區(qū)的規(guī)劃所需要的大量資源進行整合、交換與共享，運行在主體功能區(qū)管理系統(tǒng)上的各類服務(wù)，也可通過服務(wù)接口訪問所提供的數(shù)據(jù)資源，用戶數(shù)據(jù)的存儲與災(zāi)備服務(wù)也通過具有資源聚集優(yōu)勢的云平臺得以實現(xiàn)。依據(jù)數(shù)據(jù)資源庫存儲內(nèi)容的差異，又可以將其劃分為三部分。第一，屬性數(shù)據(jù)庫。屬性數(shù)據(jù)來源于各類統(tǒng)計年鑒以及各相關(guān)單位提供的歷史數(shù)據(jù)。由于不同部門數(shù)據(jù)來源的差異性，需要核查數(shù)據(jù)，檢查數(shù)據(jù)質(zhì)量。屬性數(shù)據(jù)主要包括9類基礎(chǔ)計算數(shù)據(jù)屬性：土地資源可利用性，水資源可利用性，環(huán)境容量，生態(tài)系統(tǒng)健壯性，生態(tài)關(guān)鍵性，自然環(huán)境穩(wěn)定性，人口密集程度，經(jīng)濟發(fā)展程度，交通便利性。［3］第二，空間數(shù)據(jù)庫。空間數(shù)據(jù)分為行政空間數(shù)據(jù)和非行政空間數(shù)據(jù)兩類。由于行政空間數(shù)據(jù)以行政單元為拓撲區(qū)域，是非連續(xù)分布的，所以行政空間數(shù)據(jù)一般以矢量數(shù)據(jù)表示，非行政空間數(shù)據(jù)一般以柵格數(shù)據(jù)表示。第三，配置數(shù)據(jù)庫，用來存放支撐平臺運行所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)或元數(shù)據(jù)信息等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，包括用戶信息數(shù)據(jù)、系統(tǒng)使用與計費數(shù)據(jù)、內(nèi)容處理數(shù)據(jù)、平臺日志數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)流程數(shù)據(jù)等。

服務(wù)支撐層為主體功能區(qū)規(guī)劃與管理提供通用、共性、基礎(chǔ)性平臺服務(wù)，以保證主體功能區(qū)管理系統(tǒng)的靈活性、可擴展性以及可持續(xù)性。同時，主體功能區(qū)管理服務(wù)支撐平臺根據(jù)用戶業(yè)務(wù)特點的需要，為用戶提供統(tǒng)一的應(yīng)用與管理PAAS服務(wù)，為各類用戶提供完備的公共技術(shù)支撐。服務(wù)支撐層包括：數(shù)據(jù)采集，為主體功能區(qū)管理系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集錄入提供統(tǒng)一的接口，為建立統(tǒng)一的系統(tǒng)數(shù)據(jù)來源提供支撐；數(shù)據(jù)統(tǒng)一處理，對從各部門獲取的數(shù)據(jù)進行處理，包括掃描圖像校正、矢量化、空間數(shù)據(jù)投影轉(zhuǎn)換、文字掃描數(shù)據(jù)的文本識別等，以此實現(xiàn)基礎(chǔ)信息的整合；指標管理，通過數(shù)據(jù)處理，建立主體功能區(qū)管理的多層指標體系，通過對多種指標的統(tǒng)一建模、處理、管理、分析，為多個用戶的統(tǒng)一需求及定制化功能提供廣泛支持；模型定制，根據(jù)用戶實際需要，提供對區(qū)域評價模型的定制，包括生態(tài)評價模型、環(huán)境評價模型、資源評價模型、社會經(jīng)濟評價模型等，為用戶進行主體功能區(qū)規(guī)劃提供評估基礎(chǔ)；［4］信息轉(zhuǎn)換，主體功能區(qū)劃分結(jié)果及劃分過程中產(chǎn)生的中間數(shù)據(jù)需向其他部門提供，以便進行綜合利用或二次開發(fā)，以提供對信息傳輸、轉(zhuǎn)換、分發(fā)活動的基礎(chǔ)支撐。統(tǒng)一管理／應(yīng)用支撐框架，主體功能區(qū)管理支撐框架，提供了系統(tǒng)流程組裝和數(shù)據(jù)交換的標準接口，可以根據(jù)最終用戶的個性化需求，實現(xiàn)快速的系統(tǒng)定制與開發(fā)。

應(yīng)用服務(wù)層包括主體功能區(qū)規(guī)劃管理服務(wù)平臺和統(tǒng)一管理中心。主體功能區(qū)規(guī)劃管理服務(wù)平臺面向終端用戶，提供主體功能區(qū)劃分、政策制定、信息處理的管理與服務(wù)功能。該平臺是一個SAAS服務(wù)中心，包括三個服務(wù)層次，自上而下依次為：門戶服務(wù)，為主體功能區(qū)劃分、政策制定的決策部門提供決策支持，并為各專業(yè)職能部門提供針對數(shù)據(jù)、信息、資料的個性化、可定制的信息管理與發(fā)布服務(wù)，各部門都借此獲取為自身業(yè)務(wù)提供支撐的服務(wù)，如數(shù)據(jù)錄入、信息轉(zhuǎn)換、模型分析、決策支持等；過程服務(wù)，以主體功能區(qū)劃分中數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)處理、指標體系建立、指標分析、指標評價、決策建立、政策制定的通用流程為指導，將各類支撐功能劃分為數(shù)據(jù)管理服務(wù)、指標分析服務(wù)、指標評價服務(wù)、決策支持服務(wù)服務(wù)四大類［5］，旨在為主體功能區(qū)的管理提供全周期一體化的服務(wù)，以保證基礎(chǔ)信息能及時準確地傳遞到?jīng)Q策部門，為準確有效的決策活動提供有力支撐；功能服務(wù)，提供一系列基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、利用和分發(fā)服務(wù)，如評價方法集成、模型管理服務(wù)、可視化顯示服務(wù)、信息分發(fā)服務(wù)等，旨在為建立良好的主體功能區(qū)管理機制提供幫助。統(tǒng)一管理中心為主體功能區(qū)管理系統(tǒng)的建設(shè)和運行提供統(tǒng)一管理，包括統(tǒng)一標準規(guī)范管理、統(tǒng)一運維管理和統(tǒng)一安全管理。統(tǒng)一標準規(guī)范管理在業(yè)務(wù)方面，包括主體功能區(qū)規(guī)劃相關(guān)的數(shù)據(jù)交換規(guī)范、資源分類規(guī)范、資源規(guī)范；在系統(tǒng)運行方面，包括服務(wù)接口規(guī)范、服務(wù)用戶接入規(guī)范、服務(wù)運營規(guī)范；在系統(tǒng)維護方面，包括界面設(shè)計規(guī)范、二次開發(fā)規(guī)范等標準規(guī)范。統(tǒng)一運維管理包括數(shù)據(jù)備份、系統(tǒng)備份、設(shè)備管理、機房管理等運維管理服務(wù)。統(tǒng)一安全管理包括數(shù)據(jù)安全管理、應(yīng)用安全管理、網(wǎng)絡(luò)安全管理、用戶授權(quán)認證等安全保障服務(wù)。

主體功能區(qū)管理系統(tǒng)部署在云端的服務(wù)平臺上，各部門用戶可根據(jù)自身的實際工作及權(quán)限登錄系統(tǒng)，進行相應(yīng)的操作。當需要更改用戶資源時，各部門用戶向管理員提交使用申請，批準后即可按需靈活使用。主體功能區(qū)管理服務(wù)支撐平臺，為主體功能區(qū)管理與規(guī)劃提供了基礎(chǔ)平臺及技術(shù)手段的支持，并為今后的規(guī)劃提供了實施監(jiān)測評價的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和技術(shù)支持，同時為主體功能區(qū)規(guī)劃提供了定量評價和方案可視化對比平臺，提高了主體功能區(qū)劃分和規(guī)劃編制的效率。

［1］鄧玲，杜黎明.主體功能區(qū)建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)功能研究［J］.經(jīng)濟學家，2006（4）.

［2］林娜，汪歡歡.GIS技術(shù)在主體功能區(qū)規(guī)劃中的應(yīng)用——以成都市錦江區(qū)為例［J］.佳木斯大學學報（自然科學版），2007（6）.

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