佟欣秋

（大連廣播電視大學(xué) 科研處，遼寧 大連 116013）

日前剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”①的發(fā)展要求，為當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)的城市化建設(shè)提出了新的任務(wù)，也指明了方向。大連市于2009年提出“著力推進(jìn)全域城市化，拓寬跨越發(fā)展戰(zhàn)略空間”②，大連的城市化也進(jìn)入高速發(fā)展階段，2011年大連經(jīng)濟(jì)總量邁上了6000億元的新臺(tái)階，人均GDP躍上了14000美元的新高度，城鄉(xiāng)居民收入差距取得了1.71∶1的新進(jìn)展，躋身國(guó)內(nèi)以致全球最具經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力城市之列，經(jīng)濟(jì)總量在東北地區(qū)名列前茅。經(jīng)驗(yàn)表明，城市化的高速發(fā)展階段也是社會(huì)問(wèn)題高發(fā)期，與其進(jìn)程密切相關(guān)的土地集約、人口集中和產(chǎn)業(yè)集群三大領(lǐng)域極其容易出現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)而衍生出大量的社會(huì)問(wèn)題，如何保證大連的城市化健康有序進(jìn)行，需要深入分析大連自己的實(shí)際情況，也需要有效借鑒他人的成功經(jīng)驗(yàn)，尋找適合自己的城市化進(jìn)路。

一、傳統(tǒng)城市化模式及其成功經(jīng)驗(yàn)

傳統(tǒng)城市化理論基于主導(dǎo)作用的發(fā)生源而將城市化發(fā)展模式分為市場(chǎng)主導(dǎo)型城市化和政府主導(dǎo)型城市化兩種。其中，市場(chǎng)主導(dǎo)型城市化是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)機(jī)制配置社會(huì)資源，在城市化推進(jìn)進(jìn)程中，市場(chǎng)對(duì)資源的配置起主導(dǎo)作用，政府僅在有限層面進(jìn)行宏觀干預(yù)，比較典型如美國(guó)。而政府主導(dǎo)型城市化是政府以組織者與發(fā)動(dòng)者的角色，依據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體布局，統(tǒng)一規(guī)劃、制定城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)規(guī)劃，并通過(guò)剛性政策和法律措施對(duì)社會(huì)資源的流動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，市場(chǎng)僅僅起補(bǔ)充的作用，典型如新加坡。國(guó)內(nèi)經(jīng)過(guò)近30余年的發(fā)展，形成了較為典型的城市化模式，如上海模式、蘇州模式、珠三角模式、寧波模式、成都模式等。其中，上?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”模式是典型的大都市城市化模式，它以上海城鄉(xiāng)一體化為整體，以提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益為中心，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一部署城鄉(xiāng)建設(shè)、合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化生產(chǎn)要素配置、促進(jìn)資源綜合開(kāi)發(fā)，加速城鄉(xiāng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的共同發(fā)展。以浦東為例，浦東城市化過(guò)程中，形成了由都市經(jīng)濟(jì)支持的中心城區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)、由城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)支撐的中小城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的城市體系，即“中心城（陸家嘴）——開(kāi)發(fā)區(qū)——中小城鎮(zhèn)”體系。相對(duì)于上海，蘇州采用的是“雙向推動(dòng)”型城市化模式。借助于與新加坡合作建工業(yè)園的經(jīng)驗(yàn)，蘇州注重推動(dòng)政治和行政管理體制的創(chuàng)新，注重地方法治環(huán)境優(yōu)化，采用了“由點(diǎn)軸到線性到網(wǎng)狀布局演化”，以中心城為內(nèi)核，派生出輻射狀的眾多的增長(zhǎng)極，以優(yōu)化的法治環(huán)境，吸引區(qū)內(nèi)外的生產(chǎn)要素向本地集聚，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值上合理協(xié)調(diào)，要求發(fā)展集約型經(jīng)濟(jì)，講成本、講效益。把蘇州做大、做強(qiáng)、做優(yōu)、做美的過(guò)程，也就是建設(shè)經(jīng)濟(jì)繁榮、科教發(fā)達(dá)、生活富裕、環(huán)境優(yōu)美、民主和法制健全、社會(huì)文明的“人間新天堂”的過(guò)程。

不同地區(qū)的城市化路徑有所不同，但是比對(duì)不難發(fā)現(xiàn)，成功的城市化發(fā)展路徑有共性可供借鑒：法治理念、規(guī)劃先行，中心城市優(yōu)先發(fā)展、工業(yè)化道路奠定物質(zhì)基礎(chǔ)等。其中，建立健全政策法律體系與加強(qiáng)行政執(zhí)法的科學(xué)化是推動(dòng)并保障城市化健康順利發(fā)展的重要軟環(huán)境支撐。

二、法治主導(dǎo)型城市化模式的提出

依法治國(guó)是國(guó)家治理中的“帝王原則”，現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)之一就是建立社會(huì)主義法治國(guó)家。法治國(guó)家要求一切以法律至上，城市化進(jìn)程當(dāng)然也在此規(guī)范的范圍內(nèi)。黨的十六大提出要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路?！笔叽蟆⑹舜笥诌M(jìn)一步提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“解決民生問(wèn)題”、“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”、“建設(shè)生態(tài)文明”的城市化發(fā)展要求。但在許多地方，高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和片面追求城市化率，給中國(guó)的城市化帶來(lái)了諸多問(wèn)題，如城市財(cái)富積累速率與民生幸福要求的不同步，城市規(guī)模快速擴(kuò)張與要素集約水平的不匹配，城市規(guī)模的適度控制與流動(dòng)人口的過(guò)分集聚的不協(xié)調(diào)，城市物質(zhì)文明建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的不匹配，城市化高速發(fā)展與現(xiàn)代城市管理水平的不適應(yīng)等問(wèn)題。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，主要是因?yàn)槊撾x生產(chǎn)力發(fā)展要求和具體國(guó)情，忽視城市化與現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)系，導(dǎo)致對(duì)城市化過(guò)程的認(rèn)識(shí)、發(fā)動(dòng)和調(diào)整陷于盲動(dòng)。

法治主導(dǎo)的城市化是現(xiàn)代法治社會(huì)的一種必然要求。廣義上的“地方法治”包括兩種狀態(tài)：動(dòng)態(tài)、靜態(tài)。動(dòng)態(tài)意義上的“地方法治”是一種漸進(jìn)性過(guò)程，是基于區(qū)域法治的不平衡，在整個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)法治化的過(guò)程中，由較發(fā)達(dá)的地區(qū)（具有地方立法權(quán)的主體）在立法、執(zhí)法、司法、法律文化建設(shè)等方面的先行，從而在客觀上起到了建設(shè)法治國(guó)家的領(lǐng)頭羊作用，提前或率先實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家某些目標(biāo)的過(guò)程。靜態(tài)意義上的“地方法治”是指在基于整個(gè)國(guó)家法治統(tǒng)一性的前提下，由各個(gè)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會(huì)管理模式等方面具有的特殊性，而在法治建設(shè)方面表現(xiàn)出的具有獨(dú)特地方特色的法治化狀態(tài)，也體現(xiàn)了法治的具體性。

通過(guò)政府科學(xué)規(guī)劃，制定和完善相關(guān)的法律制度，加強(qiáng)公共治理與行政執(zhí)法的可預(yù)見(jiàn)性和執(zhí)法質(zhì)量，提升法治水平，規(guī)范和引導(dǎo)城市化健康有序的推進(jìn)，是經(jīng)過(guò)新加坡、上海、蘇州等地的實(shí)踐檢驗(yàn)證明行之有效的發(fā)展路徑。即在城市化進(jìn)程中，以市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)作用，政府予以宏觀引導(dǎo)、制定與城市化相關(guān)的法律制度并保障法律的正確貫徹和落實(shí)，嚴(yán)格控制權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)的同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管，使城市化與工業(yè)化、信息化和現(xiàn)代化相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)集中型城市化與分散型城市化同時(shí)推進(jìn)的可持續(xù)發(fā)展模式，這也就是筆者所贊同的“以法治為主導(dǎo)的城市化模式”。

三、以法治為主導(dǎo)，提升區(qū)域法治水平，保障全域城市化進(jìn)程健康、和諧、有序發(fā)展

城市化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如果制度不健全或安排不當(dāng)，不僅目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而且可能會(huì)造成難以估量的不利影響。聯(lián)合國(guó)“人居中心”秘書長(zhǎng)沃里?道恩曾經(jīng)指出“城市化既可能是無(wú)可比擬的未來(lái)之光明前景所在，也可能是前所未有的災(zāi)難之兇兆，所以，未來(lái)會(huì)怎樣就取決于我們當(dāng)前的所作所為?！笨茖W(xué)的解決城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，直接影響和決定著城市化的進(jìn)程以及社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，決定著城市化發(fā)展進(jìn)程的成敗。

大連要率先實(shí)現(xiàn)全域城市化，是一個(gè)目標(biāo)，更是一個(gè)過(guò)程，需要加強(qiáng)法律制度建設(shè)，也需要堅(jiān)持依法行政。對(duì)于大連全域城市化進(jìn)程而言，是要用法治化的方式和手段，遵循市場(chǎng)的一般規(guī)則，充分發(fā)揮法律制度在人口向城市遷移、要素向城市集聚、城市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和外部擴(kuò)張、城市之間的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)調(diào)，以及城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整等方面的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性作用，依靠自主決策、創(chuàng)新和協(xié)調(diào)，在國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體利益、環(huán)境承載力和科學(xué)發(fā)展觀理念等約束條件下，推動(dòng)城市化進(jìn)程。既不能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣放任自流，任城市化過(guò)程自由發(fā)展，又不能像過(guò)去傳統(tǒng)體制采取“管”、“卡”、“罰”的辦法，強(qiáng)制隔絕城鄉(xiāng)關(guān)系，而必須構(gòu)建中國(guó)特色的法治主導(dǎo)型城市化模式，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主導(dǎo)與政府導(dǎo)向的有機(jī)結(jié)合。

1.完善區(qū)域立法，保障全域城市化合法有效進(jìn)行

要保障全域城市化進(jìn)程順利進(jìn)行、健康發(fā)展，一方面，政府不能缺位，必須主動(dòng)介入；但另一方面，政府又不能過(guò)多和無(wú)邊界地介入，而應(yīng)該以適當(dāng)?shù)姆绞浇槿氲竭m當(dāng)?shù)姆秶统潭?，即必須在法律所授?quán)的范圍內(nèi)主動(dòng)引導(dǎo)、合理劃界、謹(jǐn)慎干預(yù)、有效規(guī)制，也以及時(shí)而運(yùn)作有效的地方立法工作來(lái)保證政府對(duì)于城市化進(jìn)程的引導(dǎo)和規(guī)范。國(guó)內(nèi)外不成功的城市化經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在機(jī)制整合的過(guò)程中，由于法治缺位而可能出現(xiàn)公共權(quán)力越位、缺位、錯(cuò)位等并存，使得城市化的正面效用因?yàn)E用或誤用得不到充分發(fā)揮，負(fù)面效用的邊際效應(yīng)無(wú)限度擴(kuò)大。公共權(quán)力與公民有可能無(wú)法形成良性互動(dòng)，出現(xiàn)發(fā)展不同步，甚至可能出現(xiàn)對(duì)抗?fàn)顟B(tài)（如群體性事件等）。有鑒于此，全域城市化需要通過(guò)加強(qiáng)法律建設(shè)，實(shí)行科學(xué)的地方立法，提高地方的法制水準(zhǔn)，以地方立法形式將“全域城市化”進(jìn)程中涉及到的權(quán)利義務(wù)變化的情況加以規(guī)范，避免出現(xiàn)治理誤區(qū)。

在大連全域城市化的進(jìn)程中，堅(jiān)持“法治”進(jìn)路，樹(shù)立法治權(quán)威，一方面，要準(zhǔn)確理解并遵守現(xiàn)行有效的國(guó)家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；另一方面要及時(shí)、準(zhǔn)確理解中國(guó)已加入的國(guó)際條約等國(guó)際法規(guī)；更為重要的是，要加強(qiáng)地方政府立法職能的行使和對(duì)依法行政的監(jiān)督，圍繞政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)等四項(xiàng)基本職能，實(shí)現(xiàn)對(duì)稱、多向、效益型公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)制；開(kāi)放、公正、高效型公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制；嚴(yán)密、分散、多樣化公共治理責(zé)任機(jī)制的三位一體，高效運(yùn)作的法治機(jī)制。

2.嚴(yán)格依法行政，推進(jìn)全域城市化順利進(jìn)行

法律如果只有授權(quán)而缺位于監(jiān)督和規(guī)范，既定目標(biāo)就可能會(huì)因?yàn)闄?quán)力與權(quán)利的濫用而遭落空，所以在完善立法的前提之下，控權(quán)與監(jiān)督的最有效途徑就是依法行政。如前所述，全域城市化既是一個(gè)目標(biāo)，也是一個(gè)過(guò)程，全域城市化的進(jìn)程有先進(jìn)的理念引導(dǎo)、科學(xué)的規(guī)劃保證，強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐，有不斷健全的地方法制建設(shè)保障，更重要的還要有“依法行政”。

行政活動(dòng)處于立法系統(tǒng)與司法系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)，是法治系統(tǒng)中最為活躍而復(fù)雜的組成部分。行政活動(dòng)即為實(shí)施法律的活動(dòng)，行政要受到立法的規(guī)制和司法的監(jiān)督以及社會(huì)的監(jiān)督。依法行政是法治的基本要求，也是法治的重要內(nèi)容，通過(guò)依法行政，確保行政權(quán)力的準(zhǔn)確和充分的行使，制止行政權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張和濫用，避免權(quán)利與權(quán)力的不平衡性，同時(shí)發(fā)揮行政行為的最大效率，使政府成為有限政府、透明政府、法治政府。

與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會(huì)主義政治文明以及依法治國(guó)的客觀要求相比，大連全域城市化建設(shè)進(jìn)程中，城鄉(xiāng)區(qū)域行政劃分變更引發(fā)的行政管理體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)，依法行政面臨一定的體制性障礙；隨著行政規(guī)劃結(jié)構(gòu)的變化引發(fā)的即存制度建設(shè)不能反映客觀規(guī)律，難以全面、有效解決實(shí)際問(wèn)題；全域城市化進(jìn)程中變更行政區(qū)劃而新出現(xiàn)的一些職能部門的行政決策程序和機(jī)制有待完善；區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，個(gè)別出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，人民群眾反映比較強(qiáng)烈；監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全，一些違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r(shí)、有效的制止或者糾正；行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害得不到及時(shí)救濟(jì)等等。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，由于社會(huì)監(jiān)督主體的多元化和網(wǎng)絡(luò)媒體的特殊性，木桶短板效應(yīng)可能更明顯，上述問(wèn)題的出現(xiàn)不僅在一定程度上損害人民群眾的利益和政府的形象，進(jìn)一步也會(huì)妨礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，所以說(shuō)全域城市化進(jìn)程中行政執(zhí)法無(wú)小事。解決這些問(wèn)題，適應(yīng)全面推進(jìn)大連全域城市化進(jìn)程的需要，必須全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。

3.創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，保障司法獨(dú)立和司法公正

我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和司法體制決定了司法獨(dú)立的體制，任何權(quán)力不得凌駕于法律之上。司法活動(dòng)的“全國(guó)一盤棋”格局要求司法獨(dú)立，而司法獨(dú)立的重要保證就是不允許司法運(yùn)作體現(xiàn)出“地方性”，“司法地方化”是區(qū)域法治的“禁地”。在法治系統(tǒng)中，司法除了維護(hù)社會(huì)秩序和保障公民權(quán)利外，其主要職能就是監(jiān)督行政。經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，立法、行政和司法的區(qū)域分割會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法主體對(duì)法治造成誤識(shí)，使民眾產(chǎn)生一種“地方優(yōu)于全國(guó)”的狹隘觀念，進(jìn)而導(dǎo)致在守法上的“上有政策下有對(duì)策”，最終破壞統(tǒng)一法治的社會(huì)根基。因此，“地方法治”的一個(gè)重要內(nèi)容就是要確保司法獨(dú)立，堅(jiān)持司法活動(dòng)的全國(guó)一盤棋的觀念，不得為實(shí)現(xiàn)地方利益而干擾、甚至阻止司法活動(dòng)的正常運(yùn)行，維護(hù)司法的獨(dú)立職能地位，保障司法公正。

法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標(biāo)志，凝結(jié)著人類智慧，為各國(guó)人民所向往和追求。法治環(huán)境是軟環(huán)境的重要組成部分，它包括泛在意義上有關(guān)地方立法、執(zhí)法、司法及守法的全部工作情況，是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生的重要因素，也是優(yōu)化軟環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵之所在，可以說(shuō)，法治環(huán)境是軟環(huán)境中的第一環(huán)境。以加強(qiáng)法治建設(shè)為抓手，深入推進(jìn)區(qū)域法治建設(shè)，調(diào)動(dòng)各種有效要素，積極穩(wěn)步推進(jìn)法治向縱深發(fā)展，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利的重要保證，也是保障全域城市化健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。必須承認(rèn)，法治本身也有弊端，有缺陷，所以法治不是推進(jìn)全域城市化進(jìn)程的唯一進(jìn)路，還需要有其他路徑的支持，但是加強(qiáng)法治建設(shè)，完善區(qū)域法治，推進(jìn)法治主導(dǎo)的城市化模式，是提升城市軟環(huán)境的重要內(nèi)涵，是保證大連全域城市化進(jìn)程在“陽(yáng)光下進(jìn)行”，是提升大連城市競(jìng)爭(zhēng)力的迫切需要，是建設(shè)富庶美麗文明大連的需要，是實(shí)現(xiàn)大連“十二五”規(guī)劃藍(lán)圖的需要。

注釋：

①引自http://news.xinhuanet.com/finance/2012-12/16/c_114044736.htm，瀏覽日期2012年12月18日.

② 引自“2010年大連市政府工作報(bào)告”.

［1］余中東.四大制度安排：中國(guó)加快城市化進(jìn)程的制度安排［J］.未來(lái)與發(fā)展，2010（1）:16-19.

［2］羅豪才，宋功德.軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治［M］.北京：法律出版社，2009.

［3］ 周毅.當(dāng)前中國(guó)城市化問(wèn)題及對(duì)策［J］.城市發(fā)展與研究，2010（1）：1-8.

［4］佟欣秋：大連全域城市化的法治進(jìn)路［J］.大連干部學(xué)刊，2010（6）：27-28