曹昌偉

（銅陵學(xué)院 法學(xué)院，安徽 銅陵244061）

一、問題的提出

根據(jù)《物權(quán)法》第42條第1款的規(guī)定，集體土地征收，是指國家基于公共利益的需要，依照法定權(quán)限和法定程序?qū)⒓w的土地轉(zhuǎn)為國有土地。在土地征收過程中，作為征收人的國家與作為被征收人的農(nóng)民集體，在土地征收與補償方面，其利益訴求是對立的。近年來，因此種利益訴求的對立引發(fā)的征地糾紛不斷，比如，該不該征收，即征收是否為了公共利益，征收補償?shù)汀⒀a償方式單一，征地補償費被侵占、挪用、截留，失地農(nóng)民社會保障無力，后續(xù)發(fā)展受限等。征地糾紛發(fā)生以后，由于被征地農(nóng)民處于分散狀態(tài)，組織化程度低，利益訴求難以集中表達，農(nóng)民體制內(nèi)維權(quán)渠道不暢通，維權(quán)成本高，而被迫尋求體制外維權(quán)方式，如上訪、使用暴力甚至圍攻政府等，“農(nóng)民因反對征地、阻撓施工而釀成的暴力沖突接二連三，集體上訪事件也接連不斷。農(nóng)村征地糾紛已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒拥慕裹c，是當(dāng)前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題?！保?］因此，為維護基層社會穩(wěn)定，促進農(nóng)村社會發(fā)展，保障征地活動的順利進行，妥善解決基層征地糾紛迫在眉睫。

二、集體土地征收中農(nóng)民利益表達機制的欠缺與無力

圍繞集體土地征收所發(fā)生的糾紛有多種，但總體而言，可以分為兩大類：一是因“該不該征收”，即征收是否為了公共利益的需要所引發(fā)的糾紛，二是因征收補償?shù)汀⒀a償費被侵占挪用等引發(fā)的糾紛。征地糾紛的出現(xiàn)，在于現(xiàn)有土地征收制度過于向征收人傾斜，沒有很好地兼顧到被征地農(nóng)民的利益訴求，農(nóng)民參與并實質(zhì)性影響土地征收程序的力度不夠，征地主體之間的利益平衡被打破。

（一）農(nóng)民的主體地位被淹沒

土地征收是將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，根據(jù)《土地管理法》第10條、《物權(quán)法》第60條的規(guī)定，集體土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體是集體土地的所有權(quán)人，因而也是集體土地的被征收人。但是，由于農(nóng)民集體是由一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)民構(gòu)成的群體組織，其本身無法直接參與土地征收，因此，在土地征收實踐中，是由代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會、村民小組等實存主體參與土地征收，作為集體成員的農(nóng)民被排除在征地進程之外。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會、村民小組，本應(yīng)與農(nóng)民集體利益一致，最大限度維護和爭取農(nóng)民集體的利益，但是，其作為獨立的利益主體，在土地征收過程中往往有其自身的利益訴求和利益考量。比如，就村委會而言，從職能上看，“其具有濃重的民主政治色彩，兼有成員自治、公共管理、社會服務(wù)與保障等多種職能?！保?］其中，協(xié)助政府開展工作，完成政府交辦的任務(wù)，是村委會的重要職能之一，基于此，政府與村委會往往有著千絲萬縷的聯(lián)系。政府作為土地征收與補償?shù)南鄬Ψ?，與被征地農(nóng)民在是否征收、征收補償?shù)确矫?，利益訴求是對立的。但在征地實踐中，政府往往加強對村委會的控制，與村委會形成征地同盟，通過召開村民動員會、做思想工作等傳統(tǒng)方式推動土地征收，截留和模糊有關(guān)土地征收與補償?shù)男畔ⅲ?］。

（二）政府的征收權(quán)被濫用

土地征收基于征收權(quán)而發(fā)動，征收權(quán)專屬于國家，享有征收權(quán)的人被稱為征收人，因此，國家屬于征收人［4］。但是，國家的征收權(quán)一般由政府代表國家行使，在土地征收過程中，政府就是否征收作出決定。國家雖然是征收人，但發(fā)起征收并決定征收程序進程的卻是政府。維護公共利益，提供公共服務(wù)，是政府及其部門的根本職責(zé)。但是，“政府機構(gòu)也有其自身的利益考量，這些利益考量不僅存在，而且還很實在?！保?］（p321）這一點，在土地征收過程中表現(xiàn)得尤為明顯。在片面追求GDP增長的政績考核指標(biāo)體系下，發(fā)展地方經(jīng)濟、提高經(jīng)濟總量、增加財政收入，是地方政府及其主要官員的重要任務(wù)。近年來，隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進，新城新區(qū)建設(shè)加快，各種類型的經(jīng)濟區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)紛紛設(shè)立。此種背景下，建設(shè)用地的需求量激增，但根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，城市建設(shè)項目用地必須依法申請使用國有土地，在國有建設(shè)用地供應(yīng)嚴重不足的情況下，通過征收將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，再通過出讓國有土地使用權(quán)的方式滿足城市建設(shè)用地的需求，成為地方政府刺激經(jīng)濟發(fā)展的主要路徑。土地征收本來是為了公共利益的需要，保障公益性項目建設(shè)用地需求，但是，在地方政府片面追求GDP增長的政績觀下，房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)建設(shè)等純商業(yè)性用地需求也通過土地征收方式解決。由于政府在征地進程中處于主導(dǎo)地位，其本身又具有強大的組織優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，被征地農(nóng)民相較于政府而言，處于明顯的劣勢，對政府濫用征收權(quán)難以形成有效的約束，導(dǎo)致公共利益被異化，征收權(quán)被濫用。

（三）公共利益認定中農(nóng)民利益表達機制的欠缺

土地征收必須是為了公共利益的需要，是法治國家或者一些法律比較完善的地區(qū)的通行做法［6］。我國《憲法》第10條第3款、《物權(quán)法》第42條第1款、《土地管理法》第2條第4款都規(guī)定土地征收必須是為了公共利益的需要。但是，由于公共利益概念抽象、概括，其內(nèi)涵與外延都具有不確定性，現(xiàn)有關(guān)于土地征收的法律規(guī)范也未明確界定什么是公共利益，這為公共利益在土地征收領(lǐng)域被濫用埋下了“伏筆”。從現(xiàn)有集體土地征收程序來看，征收集體土地的，先由擬被征土地所在地的市、縣政府?dāng)M定土地征收方案，然后分批次逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的政府審批，征地方案被批準(zhǔn)以后，再由市、縣政府組織實施。土地征收的過程，實質(zhì)上是一個土地征收方案擬定、報批、實施的過程。在現(xiàn)有土地征收程序中，對征收必須是為了公共利益的需要，缺乏獨立的認定程序，在政府與被征地農(nóng)民之間，就征地的公益性缺乏利益磋商和博弈的平臺。在征地公益性的判定上，政府具有絕對優(yōu)勢的“話語權(quán)”，而被征地農(nóng)民處于分散狀態(tài)，組織化程度不高，難以形成統(tǒng)一意志，根本無法與政府形成均衡態(tài)勢，導(dǎo)致在征地實踐中，征地是否具有公益性，往往成為政府自由裁量的范圍，被征地農(nóng)民就征地的公益性喪失“話語權(quán)”。

（四）征地補償過程中農(nóng)民利益表達機制的無力

征收集體土地，必須依法給予補償，為現(xiàn)有土地征收法規(guī)所確認。根據(jù)《土地管理法》第47條，征收集體土地的，應(yīng)當(dāng)支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，土地補償費、安置補助費根據(jù)被征土地原用途的產(chǎn)值來確定。農(nóng)村集體的土地多為農(nóng)業(yè)用地，因各種因素的影響，農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)值往往都比較低，根據(jù)農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值計算的征地補償費，相應(yīng)地就會偏少。并且現(xiàn)有征地補償費的計算標(biāo)準(zhǔn)是彈性的，如土地年產(chǎn)值的6～10倍、4～6倍等，政府往往借助其在征地過程中的主導(dǎo)地位，壓低征地補償費，按照法定最低標(biāo)準(zhǔn)甚至在法定標(biāo)準(zhǔn)以下予以補償，被征地農(nóng)民處于弱勢地位，根本無法對政府形成有效的制約。征地的補償和安置，根據(jù)征地補償安置方案進行，征地補償安置方案的擬定，因關(guān)系到被征地農(nóng)民的切身利益，其本應(yīng)是政府與被征地農(nóng)民利益協(xié)商的結(jié)果，但根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，征地補償安置方案是由政府單方擬定的，雖然要求公告聽取意見，但對不聽取意見的后果、被征地農(nóng)民意見的表達、被征地農(nóng)民意見的約束力等都沒有規(guī)定。正如有學(xué)者所認為的，現(xiàn)行土地征收補償程序基本上是內(nèi)部程序，已有的征地補償安置公告、補償安置方案聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式，農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限［7］。

（五）農(nóng)民體制內(nèi)維權(quán)渠道不暢通，利益表達受阻

由于缺乏獨立的公共利益認定程序，征收是否為了公共利益，被涵蓋在政府作出的土地征收決定之中，當(dāng)被征地農(nóng)民對土地征收的公益屬性提出質(zhì)疑引發(fā)糾紛時，土地征收決定的合法性即成為爭議焦點。土地征收決定一般是由省一級政府或者國務(wù)院作出的，根據(jù)《行政復(fù)議法》第14條的規(guī)定，對省一級政府作出的土地征收決定不服的，必須先行向作出該決定的省一級政府申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，方能提起行政訴訟或者向國務(wù)院申請裁決。對省一級政府作出的行政復(fù)議決定不服，以省一級政府作為被告提起行政訴訟的，在我國司法獨立、法治現(xiàn)狀不容樂觀的背景下，其結(jié)果是可想而知的。如果土地征收決定是國務(wù)院作出的，國務(wù)院是我國最高行政機關(guān)，也是最終行政裁決機關(guān)，救濟途徑就此中斷。就征地補償糾紛而言，對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，由縣級以上地方政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的政府裁決。但對具體裁決的政府部門、申請裁決的期限、裁決程序、對裁決不服的救濟等都沒有規(guī)定，導(dǎo)致裁決制度沒有真正發(fā)揮作用，救濟途徑流于形式。對補償費的數(shù)額有異議的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第10條的規(guī)定，被征地農(nóng)民向法院起訴的，法院不予受理。由此可見，無論就征地的公益屬性還是征地補償，被征地農(nóng)民提出質(zhì)疑的，體制內(nèi)救濟渠道往往因各種因素的影響而被堵塞，被征地農(nóng)民的利益訴求很難在體制內(nèi)得到表達。

三、集體土地征收中農(nóng)民利益表達剛性機制的構(gòu)建

要妥善解決基層征地糾紛，保障征地活動的順利進行，就必須改變現(xiàn)行征地制度設(shè)計中的利益失衡狀態(tài)，對國家的征收權(quán)進行必要的規(guī)制與約束，突出被征地農(nóng)民在土地征收中的主體地位，保障被征地農(nóng)民實質(zhì)性參與并能影響土地征收進程，在征收人與被征地農(nóng)民之間搭建起利益博弈的平臺，建立平等的利益溝通、協(xié)商機制。

（一）突出農(nóng)民的主體地位，健全被征地農(nóng)民利益表達的組織依托

集體土地征收，關(guān)系到被征地農(nóng)民的切身利益，因此，土地征收制度的設(shè)計應(yīng)充分考慮到被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。但是，“現(xiàn)行土地征收制度并沒有把被征收人權(quán)益的保護問題作為立法考慮的范圍之內(nèi)，而是側(cè)重保障作為征收人的行政機關(guān)的工作效率”［8］。因此，正當(dāng)?shù)恼鞯刂贫葢?yīng)在征收權(quán)的行使與被征地農(nóng)民權(quán)益保護之間尋求平衡。具體而言，就是要在土地征收過程中，突出被征地農(nóng)民的主體地位，建立農(nóng)民利益的表達機制，使得被征地農(nóng)民的利益訴求能夠進入政府征地決策之中，并能對征地決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響，以此保障征收權(quán)在合法、正當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)行使。被征地農(nóng)民，相對于征地政府而言，無疑處于明顯的弱勢?！叭鮿萑后w既沒有具有社會影響力的代言人，更缺乏能夠交流、協(xié)商、實現(xiàn)統(tǒng)一意志表達的組織，其微弱的、松散的訴求基本上不能轉(zhuǎn)化為具有明確綱領(lǐng)和建設(shè)性的聲音?！保?］農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會作為實存組織，代表農(nóng)民集體參與土地征收，在土地征收過程中，其應(yīng)反映被征地農(nóng)民的利益訴求，最大限度內(nèi)維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益。為防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會在土地征收過程中，出現(xiàn)角色偏差，濫用代表權(quán)，強化對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會的行為約束，使其真正代表廣大被征地農(nóng)民的利益，憑借其組織優(yōu)勢，將被征地農(nóng)民的利益訴求傳遞到政府征地決策之中，就顯得尤為重要。

就農(nóng)村基層群眾自治而言，真正代表農(nóng)民利益、集中體現(xiàn)農(nóng)民意志的是村民會議或者村民代表會議，村民會議或者村民代表會議，是村民進行利益表達、磋商、博弈的平臺，村民會議或者村民代表會議決議往往是村民集體意志的體現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會參與土地征收，必須接受村民會議或者村民代表會議的監(jiān)督。土地征收是否為了公共利益，征地補償是否合法、能否最大限度滿足被征地農(nóng)民的利益訴求，必須經(jīng)過村民會議或者村民代表會議進行決議。政府?dāng)M征收土地，在發(fā)出征地預(yù)公告之后，村委會應(yīng)及時召集村民會議，就征地是否為了公共利益、征地補償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法等進行討論磋商，形成會議決議，會議決議應(yīng)成為擬征地政府報批征地方案的必備材料。如此，方能保證被征地農(nóng)民的利益訴求進入政府征地決策，對征收權(quán)構(gòu)成實質(zhì)性制約。

（二）著力規(guī)范征收權(quán)的行使，建立獨立的公共利益認定程序

土地征收的目的必須合法、正當(dāng)，即征地必須是為了公共利益的需要，是對行使征收權(quán)的根本要求。但就我國現(xiàn)行征地制度設(shè)計而言，由于缺乏獨立的公共利益認定程序，缺乏被征地農(nóng)民與政府就征地的公益屬性進行磋商的平臺，導(dǎo)致在征地實踐中，對公共利益的判定往往成為征地政府自由裁量的事項，被征地農(nóng)民難以形成有效制約。因此，為規(guī)制政府征收權(quán)的行使，保障征地的公益屬性，就必須建立獨立的公共利益認定程序，在征地政府與被征地農(nóng)民之間搭建利益協(xié)商、博弈的平臺，疏通利益表達機制，使公共利益的認定建立在政府與被征地農(nóng)民共識的基礎(chǔ)之上。

獨立的公共利益認定程序的建立，可以考慮將對公共利益的認定從政府的土地征收決定中分離出來。具體而言，政府?dāng)M征收土地的，應(yīng)當(dāng)在擬征收土地范圍內(nèi)發(fā)布征地預(yù)公告，明確告知擬被征土地將來的用途，并且在預(yù)公告中，應(yīng)對擬征地是為了公共利益的需要作出論證和說明。同時，征地政府可以農(nóng)戶為單位，向被征地農(nóng)民發(fā)放征地公益屬性意見書，征詢被征地農(nóng)民意見。被征地農(nóng)民知悉擬征地事由以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會應(yīng)立即召集村民會議或者村民代表會議，就擬征地的公益屬性進行討論磋商，形成決議，村民會議或者村民代表會議決議應(yīng)是政府作出公共利益認定的必備材料。如果會議決議認為征地符合公共利益的，政府即可作出公共利益的認定，啟動征地后續(xù)程序。如果會議決議認為征地不符合公共利益，政府原則上不得作出公共利益認定，政府仍作出公共利益認定的，即政府與被征地農(nóng)民就征地的公益屬性發(fā)生爭議時，應(yīng)允許被征地農(nóng)民就征地的公益屬性提請司法審查。此種獨立的公共利益認定程序，公共利益認定過程中的磋商、博弈，能保證被征地農(nóng)民的利益得到表達，并且農(nóng)民的利益訴求能對政府的征地決策構(gòu)成實質(zhì)性制約，不僅能有效降低因征收權(quán)的濫用所引發(fā)的征地糾紛，而且能使被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到最大程度的保護。

（三）征地補償過程中農(nóng)民利益表達剛性機制的構(gòu)建

征地補償?shù)?、補償費被侵占挪用引發(fā)的征地糾紛，已成為當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收的突出問題。征地補償?shù)停c現(xiàn)有征地補償標(biāo)準(zhǔn)、補償程序密切相關(guān)。“在征地拆遷中圍繞補償安置進行的主體間利益博弈中，由于各方占有政治、經(jīng)濟資源的不對等，導(dǎo)致雙方的利益經(jīng)常處于嚴重的失衡狀態(tài)?！保?0］就補償標(biāo)準(zhǔn)而言，由于《土地管理法》規(guī)定的較為原則和籠統(tǒng)，在征地實踐中，征地補償標(biāo)準(zhǔn)往往由省一級政府、市、縣政府單方規(guī)定，導(dǎo)致征地補償標(biāo)準(zhǔn)比較低，甚至低于法定最低標(biāo)準(zhǔn)。征地補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，與被征地農(nóng)民的利益密切相關(guān)，因此，征地補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定過程，應(yīng)是政府與被征地農(nóng)民利益博弈的過程。政府在擬定征地補償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)公開征求意見，被征地農(nóng)民可通過個人或團體的形式提出意見，政府在收集到意見以后，應(yīng)主持召開聽證會，城市郊區(qū)或者存在較大征地可能的農(nóng)村地區(qū)，由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或者村委會召集村民會議或者村民代表會議，選舉聽證會代表。征地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分體現(xiàn)聽證會的結(jié)果，聽證會的材料應(yīng)成為征地補償標(biāo)準(zhǔn)備案的必備材料。

征地補償安置方案，應(yīng)建立在征地補償標(biāo)準(zhǔn)之上，擬征地的市、縣人民政府?dāng)M定征地補償安置方案草案以后，應(yīng)將該草案在擬被征地范圍內(nèi)予以公告，并可以農(nóng)戶為單位送達該草案。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會應(yīng)即時召集村民會議或者村民代表會議，就征地補償安置方案草案進行討論、磋商，形成會議決議，并由村委會將會議決議及討論意見提交擬征地政府，征地政府應(yīng)根據(jù)此會議決議及討論意見，修改征地補償安置方案。擬被征地范圍內(nèi)的農(nóng)民，也可通過村委會或者數(shù)人聯(lián)名的方式，要求召開補償安置聽證會，由政府與被征地農(nóng)民就征地補償安置問題進行充分討論磋商，最終確定的征地補償安置方案應(yīng)最大限度體現(xiàn)政府與被征地農(nóng)民的共識。對征地雙方而言，“表達本身即是一種情緒釋放，因此充分而制度化的利益表達有利于沖突的初步化解，或者為沖突的最終化解提供機會。”［11］征地補償安置方案是政府與被征地農(nóng)民充分討論協(xié)商的結(jié)果，這就為后續(xù)的政府與被征地農(nóng)民簽訂征地補償安置協(xié)議掃清障礙。補償安置協(xié)議簽訂以后，政府應(yīng)及時、足額支付征地補償費，為防止補償費被侵占、挪用，征地補償費應(yīng)以農(nóng)戶為單位直接支付給被征地農(nóng)民。如此，不僅提高了征地后續(xù)工作的效率，而且大大降低了征地補償糾紛發(fā)生的概率，從而有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

（四）暢通農(nóng)民體制內(nèi)維權(quán)渠道和利益表達機制

征地、補償糾紛發(fā)生以后，應(yīng)疏通農(nóng)民體制內(nèi)維權(quán)渠道，在制度化、法治化范圍內(nèi)維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益。首先，就土地征收是否為了公共利益的需要所引發(fā)的糾紛而言，被征地農(nóng)民對征地政府作出的公共利益認定有異議的，應(yīng)允許被征地農(nóng)民提起行政復(fù)議或者行政訴訟。公共利益的認定先于土地征收決定，可由擬征地的市、縣政府完成，當(dāng)被征地農(nóng)民對公共利益的認定提起行政復(fù)議時，一般由省一級或者市一級政府進行，對公共利益的認定提起行政訴訟的，由擬被征地所在地的法院受理。之所以將公共利益的認定交由市、縣政府完成，不僅在于市、縣政府往往是征地的組織者和實施者，在公共利益認定過程中便于與被征地農(nóng)民進行溝通協(xié)商，而且公共利益認定糾紛發(fā)生以后，擴大了被征地農(nóng)民提起行政復(fù)議或者行政訴訟的空間，由此可拓寬被征地農(nóng)民體制內(nèi)維權(quán)渠道。其次，就征收補償標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)的糾紛而言，征收補償標(biāo)準(zhǔn)一般都由市、縣人民政府?dāng)M定，被征地農(nóng)民認為征地補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不合理的，可申請市、縣人民政府協(xié)調(diào)解決，經(jīng)市、縣人民政府協(xié)調(diào)仍無法解決的，被征地農(nóng)民可以向上一級人民政府申請裁決，上一級人民政府可以其土地行政主管部門為主，會同建設(shè)部門、財政部門等組成裁決委員會，對征收補償標(biāo)準(zhǔn)進行裁決，裁決以政府名義作出，被征地農(nóng)民對征收補償標(biāo)準(zhǔn)的裁決不服的，可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。無法達成征收補償安置協(xié)議的，可由市、縣人民政府根據(jù)土地征收補償安置方案作出征收補償決定。被征地農(nóng)民對征收補償安置方案、征收補償安置決定不服的，可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，征收補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是審查征收補償安置方案和征收補償安置決定的根據(jù)。

四、余論

集體土地征收與補償?shù)闹贫仍O(shè)計，要在征收權(quán)的行使與被征地農(nóng)民權(quán)益的保護之間尋求平衡。要保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，保證征地活動的順利進行，就必須突出被征地農(nóng)民的主體地位，健全農(nóng)民利益表達的組織依托，在征地政府與被征地農(nóng)民之間搭建起利益溝通、協(xié)商、博弈的平臺，使得被征地農(nóng)民的利益訴求能夠進入政府的征地決策之中，增強被征地農(nóng)民對集體土地征收與補償進程的實質(zhì)性約束力，使得集體土地征收與補償?shù)倪^程，成為征地政府與被征地農(nóng)民之間利益協(xié)商、凝聚共識的過程。于此，不僅能大大降低征地補償糾紛發(fā)生的概率，減少影響社會和諧與穩(wěn)定的因素，而且能最大限度內(nèi)滿足被征地農(nóng)民的利益訴求，保障被征地農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展。

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