□李華玲

農(nóng)村職業(yè)教育是指面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等“三農(nóng)”而開展的職業(yè)性教育，主要培養(yǎng)面向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的技術(shù)人才與管理人才，從學(xué)校層次來看主要是中等與初等職業(yè)教育，學(xué)校類型有普通中專、職業(yè)高中、技工學(xué)校以及短期實用技術(shù)培訓(xùn)等。我國的改革開放是從農(nóng)村開始的，農(nóng)村職業(yè)教育對于培養(yǎng)新型農(nóng)民以及建設(shè)社會主義新農(nóng)村有著重要的意義。合理的財政政策是農(nóng)村職業(yè)教育健康發(fā)展的重要保障，因此，對改革開放以來我國農(nóng)村職業(yè)教育財政政策進(jìn)行回顧與反思，可以優(yōu)化和改進(jìn)相關(guān)政策，提升政策效率。

一、改革開放以來農(nóng)村職業(yè)教育財政政策的回顧

（一）投融資政策

建國之后，我國的教育經(jīng)費(fèi)一直是由財政、教育、計劃等多部門共同協(xié)商確定數(shù)額并撥付，這種體制的弊端就是忽略了地方政府舉辦教育的責(zé)任與積極性，且造成教育經(jīng)費(fèi)撥付遲緩。因此，1980年我國進(jìn)行了宏觀財政體制改革，教育經(jīng)費(fèi)撥付體制轉(zhuǎn)為由中央政府與地方政府分塊撥付，1980年4月教育部發(fā)布《關(guān)于實行新財政體制后教育經(jīng)費(fèi)安排問題的建議》，明確了地方政府在發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育中的財政責(zé)任。同年10月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部與國家勞動總局共同制定的《全國中等專業(yè)教育工作會議紀(jì)要》以及《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》，明確指出各地要把農(nóng)村中等職業(yè)人才的培養(yǎng)納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃中去，各地政府要在保證人才培養(yǎng)質(zhì)量的基礎(chǔ)上增加編制、加大投資、改善條件，促進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育快速穩(wěn)步發(fā)展。《紀(jì)要》特別指出了農(nóng)村職業(yè)教育投融資體制的改革方向：農(nóng)村職業(yè)教育要設(shè)立專項經(jīng)費(fèi)，具體數(shù)額由各省（直轄市、自治區(qū)）根據(jù)本地實際情況核定；在各省核定經(jīng)費(fèi)與編制之前，農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校以及技工學(xué)校的經(jīng)費(fèi)依然由財政部門、教育部門以及計劃部門協(xié)商撥付；農(nóng)村職業(yè)學(xué)校的基建投資應(yīng)該根據(jù)隸屬關(guān)系納入到各級政府的基建投資計劃。同年11月，教育部根據(jù)國務(wù)院的精神對農(nóng)村全日制職業(yè)學(xué)校的管理體制做出了進(jìn)一步的規(guī)定，對農(nóng)村職業(yè)學(xué)校的分工分級進(jìn)行細(xì)化，分為國務(wù)院部委、省部共管、省管、市縣管等多種管理層級，并強(qiáng)調(diào)按系統(tǒng)歸口管理的制度。至此，農(nóng)村職業(yè)教育投融資政策的基本框架得以形成。

多級管理模式劃清了各級政府在農(nóng)村職業(yè)教育投融資中的責(zé)任，各級政府或職能部門將農(nóng)村職業(yè)教育納入到財政預(yù)決算或機(jī)動財政支出，農(nóng)村職業(yè)教育獲得了一定程度的發(fā)展。但是，由于當(dāng)時各級政府財政狀況相對薄弱，農(nóng)村教育特別是農(nóng)村職 業(yè)教育尚處于一種“討米下鍋”的狀態(tài)。為了進(jìn)一步推動農(nóng)村教育的發(fā)展，國務(wù)院于1984年下達(dá)《關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的通知》首次開征“農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加”；1996年頒布的《職業(yè)教育法》明確指出教育附加費(fèi)，可以專項或者安排一定比例用于職業(yè)教育。1985年3月，我國又實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政政策，增加了地方政府的財稅權(quán)，特別是次年國務(wù)院出臺的《征收教育費(fèi)附加的暫行規(guī)定》將教育費(fèi)附加參照稅收由稅務(wù)機(jī)關(guān)代收；同時還規(guī)定了教育費(fèi)附加的比例（為產(chǎn)品稅、增值稅與營業(yè)稅的1%；1990年提升到 2%；1994年改為消費(fèi)稅、增值稅、營業(yè)稅的 3%），要求用于職業(yè)教育的教育費(fèi)附加不低于20%，普及9年制義務(wù)教育的地區(qū)不低于30%，2009年全國教育費(fèi)附加用于中等職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)為627.6億元，教育費(fèi)附加拓展了農(nóng)村職業(yè)教育的投融資渠道。

1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》不但將職業(yè)教育列為國家教育體系中的四大類型之一，使農(nóng)村職業(yè)教育的地位進(jìn)一步得到確認(rèn)，還明確了農(nóng)村職業(yè)教育以國家財政撥款為主的多元化投融資體制，在國家財政撥款的基礎(chǔ)上，農(nóng)村職業(yè)教育可以通過征收教育稅（費(fèi)）、收學(xué)雜費(fèi)、經(jīng)營校辦產(chǎn)業(yè)、社會捐資集資、設(shè)立教育基金等多種方式籌集資金。《綱要》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村職業(yè)教育財政撥款要實現(xiàn)“三個增長”，即政府撥款增長幅度要高于財政收入的增長幅度，生均教育經(jīng)費(fèi)、教師工資與生均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長。1995年，這一財政政策內(nèi)容寫進(jìn)了《中華人民共和國教育法》第五十三條，同時，《教育法》還規(guī)定政府對企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體組織以及個人舉辦的職業(yè)教育應(yīng)予適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)支持，這從法律的角度規(guī)定了政府在農(nóng)村職業(yè)教育中的投資責(zé)任。而1996年頒布實施的《中華人民共和國職業(yè)教育法》進(jìn)一步規(guī)定了職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)在教育投入中的比例、投資與成本分擔(dān)機(jī)制等。這一系列的措施使農(nóng)村職業(yè)教育的投融資體制逐步規(guī)范化并得到了法律的保障。但是，職業(yè)教育的成本分擔(dān)制度也使農(nóng)村職業(yè)教育出現(xiàn)了收費(fèi)失范的現(xiàn)象。為此，1996年國家教委、國家計委及財政部聯(lián)合出臺了《中等職業(yè)學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》，對包括農(nóng)村職業(yè)教育在內(nèi)的收費(fèi)行為進(jìn)行了規(guī)范，使農(nóng)村職業(yè)教育的投融資渠道進(jìn)一步規(guī)范而穩(wěn)定。

進(jìn)入新世紀(jì)之后，我國工業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展“倒逼”職業(yè)教育的發(fā)展。為此，2002年國務(wù)院先后頒發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》以及《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，進(jìn)一步厘清了職業(yè)教育的多元化投融資體系：在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與。并且要求地方政府加大公共財政對農(nóng)村職業(yè)教育的投入，針對農(nóng)村職業(yè)教育由教育、農(nóng)林、水利等多部門參與的實際情況，國務(wù)院還建立了“部際聯(lián)席會議”協(xié)調(diào)解決農(nóng)村職業(yè)教育中的重大問題。2003年召開了全國第一次農(nóng)村教育工作會議，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，進(jìn)一步明確了農(nóng)村職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)保障與學(xué)生資助等問題；2005年國務(wù)院全國職業(yè)教育工作會議再次要求各級政府對農(nóng)村職業(yè)教育加大公共財政投入；同時，中央財政確定在“十一五”期間對職業(yè)教育投入100億元，以引導(dǎo)地方政府對職業(yè)教育基礎(chǔ)建設(shè)的投入，其中中央財政對農(nóng)村職業(yè)教育的投入達(dá)到20.23億元，加上各級地方的財政配套，“十一五”期間農(nóng)村職業(yè)教育的總投入近50億元。而《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》要求各級政府優(yōu)先保障教育財政支出，保證辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定增長，要求農(nóng)村職業(yè)教育要實行政府、行業(yè)、企業(yè)以及社會力量多渠道投融資機(jī)制。至此，以財政投入為主的多渠道農(nóng)村職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入格局基本形成。

（二）學(xué)生資助政策

改革開放之初，農(nóng)村職業(yè)教育作為農(nóng)村技術(shù)致富的一種手段基本處于農(nóng)技推廣、短期培訓(xùn)的層次，各級政府重視農(nóng)村職業(yè)教育的基礎(chǔ)建設(shè)，而很少關(guān)注學(xué)生的資助，盡管農(nóng)村職業(yè)教育的學(xué)歷得到國家法律的認(rèn)可，但是，學(xué)生并不能享受全日制同等層次大中專院校畢業(yè)生的生活補(bǔ)助或者就業(yè)安置。農(nóng)村職業(yè)教育的學(xué)生資助政策始于2005年國務(wù)院頒布的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，根據(jù)《決定》精神，我國從2006年開始實行中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生資助政策，政策針對全日制正式學(xué)籍的在校農(nóng)村學(xué)生、縣鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的學(xué)生以及城市家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生設(shè)立助學(xué)金，資金來源由中央財政和地方財政共同籌集，主要資助這些學(xué)生就學(xué)頭兩年的生活費(fèi)，每生每年1500元。2009年，溫家寶總理在政府工作報告中指出，要重點(diǎn)支持農(nóng)村中等職業(yè)教育，從農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)開始逐步實現(xiàn)中等職業(yè)教育免費(fèi)。當(dāng)年5%以上的農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難以及涉農(nóng)專業(yè)的學(xué)生實行了免費(fèi)就學(xué)， 其經(jīng)費(fèi)通過各級政府財政、校企合作以及頂崗實習(xí)等途徑籌集。2010年該項資助政策的惠及面擴(kuò)大到所有經(jīng)濟(jì)困難和涉農(nóng)專業(yè)的學(xué)生。據(jù)統(tǒng)計，2006—2010年的五年間，中央財政用于學(xué)生資助的經(jīng)費(fèi)達(dá)到300億元，受益學(xué)生達(dá)到400多萬人，該政策成為“十一五”期間最有成效的農(nóng)村職業(yè)教育政策。

正是中央財政的積極引領(lǐng)與示范，地方各級政府也著力落實農(nóng)村職業(yè)教育的學(xué)生資助政策，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份或者職教大省還通過制度創(chuàng)新完善本地農(nóng)村職業(yè)教育學(xué)生資助政策，如福建省從2010年秋季學(xué)期起對經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)村學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生實行免費(fèi)政策。2010年，河南省鄭州市規(guī)定本市戶籍學(xué)生可以免費(fèi)就讀本市的公立與私立中等職業(yè)學(xué)校，其中市級財政支持每生每年2000元，超出部分由中等職業(yè)學(xué)校隸屬政府與市級政府財政解決，如縣（市）區(qū)屬學(xué)校由縣（市）區(qū)財政承擔(dān)70%，市財政承擔(dān)30%。而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的青海省也從2011年開始動用省財政對部分偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)牧區(qū)實行中等職業(yè)教育資助政策，如對三江源地區(qū)的農(nóng)村中等職業(yè)教育按照生均公用經(jīng)費(fèi)2700元進(jìn)行補(bǔ)助，用于學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、課本費(fèi)以及取暖費(fèi)補(bǔ)貼；同時每生每年生活補(bǔ)助1500元。還有一些地區(qū)實行“教育券”制度支持農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展，如河南省信陽市平橋區(qū)財政對本轄區(qū)農(nóng)村初高中畢業(yè)生、退伍軍人以及“零就業(yè)”家庭發(fā)放職業(yè)教育培訓(xùn)代金券，支持他們參加農(nóng)村職業(yè)教育。中央財政與地方財政形成的合力使所有農(nóng)村職業(yè)教育的新生從2011年開始享受免費(fèi)教育，農(nóng)村職業(yè)教育實現(xiàn)了“生活費(fèi)資助+免學(xué)費(fèi)”的資助模式，形成了類似于義務(wù)教育的“兩免一補(bǔ)”模式。

（三）專項扶持政策

改革開放之初，針對農(nóng)村職業(yè)教育實行的財政政策基本上是在面上“全面撒開”的模式。2002年，全國職業(yè)教育工作會議決定，以中央財政投入為“杠桿”、地方財政配套為助力、以專項扶持資金為支點(diǎn)“撬動”職業(yè)教育的基礎(chǔ)性建設(shè)。這些專項項目大致分為三類：一是國家高職和中職發(fā)展示范校建設(shè)項目，包括實訓(xùn)基地建設(shè)；二是專項人才培養(yǎng)項目，如 “農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移技能就業(yè)計劃”、“陽光工程”、“雨露計劃”等；三是中職骨干專業(yè)教師培訓(xùn)項目。2002—2012年，教育部、財政部、發(fā)改委、人社部等中央部委對中等職業(yè)教育投入的專項資金達(dá)到200多億元，加上地方各級政府財政配套資金總計達(dá)到400億元左右，這些資金重點(diǎn)資助“建設(shè)了2356個實訓(xùn)基地，建成2680個縣級職教中心與示范性中等職業(yè)學(xué)校，培訓(xùn)了近20萬名中職骨干教師”[1]。

（四）其他政策

除以上政策以外，我國還根據(jù)職業(yè)教育成本分擔(dān)機(jī)制制定了農(nóng)村職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)財政撥付標(biāo)準(zhǔn)的核定政策，并以此作為公共財政投入的基本依據(jù)。《職業(yè)教育法》以及國務(wù)院《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》都規(guī)定，各地省級政府制定本轄區(qū)農(nóng)村職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并要求農(nóng)村職業(yè)教育的舉辦者按照學(xué)生人數(shù)足額撥付。“2008年全國中等職業(yè)學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為3811.34元，比2007年的3124.01元增長了22%，比普通高中高出了602.50元，高出普通高中18.8%?！盵2]國家還通過《職業(yè)教育法》以及《民辦教育促進(jìn)法》對民辦農(nóng)村職業(yè)教育給予經(jīng)費(fèi)支持，如廣東省還成立了民辦職業(yè)教育發(fā)展專項經(jīng)費(fèi)，每年達(dá)到2000萬元之多。另外，國家還制定了針對畢業(yè)生的財政貼息貸款政策，鼓勵畢業(yè)生畢業(yè)后在中小企業(yè)、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村就業(yè)或者自主創(chuàng)業(yè)。

二、改革開放以來農(nóng)村職業(yè)教育財政政策的貢獻(xiàn)與問題

三十年余年來，我國農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展脈絡(luò)始終與農(nóng)村職業(yè)教育財政政策的不斷優(yōu)化與落實相對應(yīng)，總體上說，中央政府靈活地利用了財政政策促進(jìn)了農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展，但是，由于政策漏洞的階段性存在以及農(nóng)村職業(yè)教育的復(fù)雜性等因素，也使農(nóng)村職業(yè)教育的財政政策出現(xiàn)一定的問題。

（一）擴(kuò)大了農(nóng)村職業(yè)教育的投資規(guī)模，但是出現(xiàn)了投資結(jié)構(gòu)不均衡現(xiàn)象

我國通過建立相應(yīng)的法規(guī)法律不斷理順了農(nóng)村職業(yè)教育投融資中的主客體關(guān)系，明確了中央政府以及各級地方政府發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育的財政責(zé)任，使農(nóng)村職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來源與籌資渠道逐步走向穩(wěn)定，并實現(xiàn)了總量增長，為農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展提供了資金保障。但是，相應(yīng)政策中并沒有對農(nóng)村職業(yè)教育的投融資規(guī)模在整個教育體系中的比例關(guān)系進(jìn)行界定，造成了農(nóng)村職業(yè)教育投資結(jié)構(gòu)的不均衡。這種不均衡主要體現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村職業(yè)教育投資與教育總投資不協(xié)調(diào)，《全國教育經(jīng)費(fèi) 執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》顯示，2007年全國財政性教育經(jīng)費(fèi)為3491.4億元，其中農(nóng)村職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)為397億元，僅占11.4%，甚至低于1997年的11.7%；2009年全國財政預(yù)算內(nèi)教育撥款增幅為23.55%，而農(nóng)村職業(yè)教育僅為 11.84%，相反，農(nóng)村職業(yè)教育規(guī)模增長了23.2%；1996年全國農(nóng)村職業(yè)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)為232.77元，2000年下降到214.9元；[3]2000—2002年，農(nóng)村職業(yè)教育的學(xué)生平均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出為69.31元，比普通中學(xué)少80.08元。[4]二是地區(qū)之間的投資規(guī)模不均衡，主要是由于中央財政支出的比例太小，而地方政府的財力差異很大，造成農(nóng)村職業(yè)教育的區(qū)域性投資失衡，特別是東、中、西部的農(nóng)村職業(yè)教育投入呈現(xiàn)出階梯型遞減趨勢，除西藏以外，東部地區(qū)明顯高于中西部地區(qū)，如《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》顯示，2007年該項生均經(jīng)費(fèi)江蘇省為6087元，而湖北省僅為3023元，甘肅省為2013元。

（二）確立了政府對農(nóng)村職業(yè)教育的財政責(zé)任，但財政投入對社會資本的引導(dǎo)作用不強(qiáng)

經(jīng)過三十年的探索，我國從政策層面基本厘清了農(nóng)村職業(yè)教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，并確認(rèn)了政府在發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育中的財政責(zé)任，但是，農(nóng)村職業(yè)教育畢竟不是純粹的公共產(chǎn)品，它既具有公益性還具有私益性，政府承擔(dān)的應(yīng)該是有限財政責(zé)任而不是無限財政責(zé)任，因此，政府不是農(nóng)村職業(yè)教育投資的唯一主體。基于我國投資領(lǐng)域改革的滯后性，農(nóng)村職業(yè)教育對政府的財政投入具有很強(qiáng)的依賴性，社會資本介入我國農(nóng)村職業(yè)教育的程度與范圍都比較小，據(jù)統(tǒng)計，“2008年，我國政府財政性教育經(jīng)費(fèi)投入占全國教育經(jīng)費(fèi)總額的比重超過了65%”[5]。而在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，政府靠單一的財政撥款手段調(diào)控農(nóng)村職業(yè)教育可能會造成政策本意與實際需求的背離，從而導(dǎo)致政策目標(biāo)的落空。目前，我國農(nóng)村職業(yè)教育的投融資政策尚未達(dá)到引導(dǎo)各種資源配置方式共同參與農(nóng)村職業(yè)教育的效果，特別是沒有從制度上保證非政府力量參與農(nóng)村職業(yè)教育的成本回收與收益，因此，社會資本參與農(nóng)村職業(yè)教育的積極性得不到激發(fā)，多元化的投融資渠道僅僅是一種政策表述，難以轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`。

（三）財政政策體系逐步完備，但是缺乏政策運(yùn)行的監(jiān)督與評估機(jī)制

可以說，我國農(nóng)村職業(yè)教育財政政策已經(jīng)從原來的宏觀框架建構(gòu)逐步走向完備，已經(jīng)開始覆蓋農(nóng)村職業(yè)教育投入、培養(yǎng)、畢業(yè)生就業(yè)等各環(huán)節(jié)，但是，財政體系中還缺少對政策執(zhí)行的監(jiān)督評估機(jī)制，使得政策執(zhí)行質(zhì)量與效度下降。例如，政策中盡管按照比例劃分了中央政府與地方政府的財政責(zé)任，但是由于缺少必要的保障機(jī)制，使很多地方財政不能足額撥付辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，每年近50%的農(nóng)村職業(yè)教育學(xué)校沒有得到地方政府財政的足額撥款，教育費(fèi)附加中也只有極少部分投入到農(nóng)村職業(yè)教育[6]。同時，缺少對經(jīng)費(fèi)使用效益的追蹤和評估機(jī)制，使財政投入不但在理論上存在浪費(fèi)與低效的風(fēng)險，還在實踐中出現(xiàn)財政投入錯位配置現(xiàn)象。再者，財政投入采用單一的“增量撥付”方式，沒有建立必要的績效激勵機(jī)制，導(dǎo)致財政經(jīng)費(fèi)的使用效率難以最大化。

三、對當(dāng)前農(nóng)村職業(yè)教育財政政策的建議

財政政策是影響農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)鍵性因素之一，改革開放以來由于我國農(nóng)村職業(yè)教育財政政策呈現(xiàn)出“停頓、放緩、跳躍”交替進(jìn)行的漸進(jìn)式演變過程，導(dǎo)致了政策規(guī)范與政策執(zhí)行之間出現(xiàn)錯位現(xiàn)象，使政策本意受到損益，也導(dǎo)致了農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展出現(xiàn)“動蕩”特征。為了使財政政策在農(nóng)村職業(yè)教育中更好地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，我們需要對現(xiàn)有的財政政策進(jìn)行優(yōu)化。

（一）完善農(nóng)村職業(yè)教育法律體系，提升財政政策的權(quán)威性

“依法治教”是發(fā)達(dá)國家發(fā)展職業(yè)教育的重要經(jīng)驗，也是我國教育發(fā)展的基本方向。盡管我國在1996年出臺了《職業(yè)教育法》為農(nóng)村職業(yè)教育的財政政策執(zhí)行提供了法律基礎(chǔ)，但是，針對職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)保障問題尚缺少相應(yīng)的法律條款，特別是對各級政府履行財政責(zé)任不到位的情況缺少懲罰性條款，即使在《職業(yè)教育法》附則中規(guī)定：“在職業(yè)教育活動中違反教育法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)教育法有關(guān)規(guī)定給予處罰?！钡?，在《教育法》中并沒有列出處罰規(guī)定，導(dǎo)致條款的可操作性不強(qiáng)，“違法成本”過低導(dǎo)致地方政府屢屢違法，使財政政策的權(quán)威性只能靠行政力量來維護(hù)，而行政力量的效力大小與持久性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律力量。因此，應(yīng)該制定法律條文對違反《職業(yè)教育法》的行為人（或法人）追究刑事、行政或民事法律責(zé)任。

（二）加大中央與地方政府的財政投入力度，拓展農(nóng)村職業(yè)教育的非財政投融資渠道

根據(jù)國際經(jīng)驗以及我國國情，我國當(dāng)前的農(nóng)村職業(yè)教育其公益性大于私益性，因此，政府理所當(dāng) 然地應(yīng)承擔(dān)更多的財政責(zé)任。在地方政府財力不均衡的條件下，應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定中央財政與地方財政的投入比例，建立農(nóng)村職業(yè)教育需求、中央財政投入、地方財政投入三者相互協(xié)調(diào)的投融資機(jī)制；在確保教育經(jīng)費(fèi)“三個增長”的基礎(chǔ)上，中央財政應(yīng)該在經(jīng)費(fèi)預(yù)算、編制核算、項目審批等環(huán)節(jié)加大對農(nóng)村職業(yè)教育的支持力度；地方政府要將職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的“縣鄉(xiāng)財政統(tǒng)籌”模式改為“省級財政統(tǒng)籌”模式；中央財政要向西部邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)的農(nóng)村職業(yè)教育傾斜，最大限度地實現(xiàn)“差異性公平”的政策效果。

在加大財政投入的同時，還需要拓展非財政投融資渠道。過去，由于金融市場發(fā)育不成熟使我國政府很少通過金融、信貸等非財政渠道進(jìn)行教育投融資。而《中國教育發(fā)展和改革綱要》以及《中華人民共和國教育法》都明確地指出，可以“運(yùn)用金融、信貸手段，融通教育資金，支持校辦產(chǎn)業(yè)、高新科技企業(yè)以及勤工儉學(xué)的發(fā)展，開辦教育儲蓄和貸學(xué)金等業(yè)務(wù)?！薄皣夜膭钸\(yùn)用金融、信貸手段支持教育事業(yè)的發(fā)展。”同時，國務(wù)院在1999年《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中更是明確地提出要“積極運(yùn)用財政、金融和稅收政策，繼續(xù)鼓勵社會、個人和企業(yè)投資辦學(xué)和捐（集）資助學(xué)，不斷完善多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制”，這些法律法規(guī)以及政策已經(jīng)為非財政渠道的教育投融資提供了法律保障。因此，中央政府要通過相關(guān)政策積極引導(dǎo)金融行業(yè)針對農(nóng)村職業(yè)教育開發(fā)金融衍生產(chǎn)品，引導(dǎo)社會力量投資農(nóng)村職業(yè)教育，促進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。

（三）創(chuàng)新財政投入機(jī)制與方式，提升農(nóng)村職業(yè)教育財政投入效益

創(chuàng)新財政投入機(jī)制。私益性使農(nóng)村職業(yè)教育辦學(xué)主體多元化以及教育活動市場化成為一種可能，它不可能像義務(wù)教育一樣由政府包攬一切經(jīng)費(fèi)，政府的財政資金投入也不能完全均勻地投入到各個學(xué)校，而是應(yīng)該建立“基礎(chǔ)性撥款+項目式撥款”的投入機(jī)制，基礎(chǔ)性撥款是按照生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核算撥付金額，是一種均衡化的投入方式，而項目式撥款是通過競爭機(jī)制進(jìn)行撥款；利用財政投入的“杠桿”作用引導(dǎo)非財政資金的投入，實現(xiàn)財政資金“從辦學(xué)校轉(zhuǎn)向辦教育”。

創(chuàng)新財政投入方式。政府的財政資金投入要根據(jù)職業(yè)教育的獨(dú)特性采取補(bǔ)助、獎勵、無息貸款、資源劃撥、購買服務(wù)等多樣化的投入方式，變直接投入為間接投入，讓那些辦學(xué)效益好、與國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展契合度高的農(nóng)村職業(yè)學(xué)校獲得更多的財政支持；對農(nóng)民工技能培訓(xùn)、新型農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等純公益性或國家發(fā)展戰(zhàn)略需要的農(nóng)村職業(yè)教育項目實行“教育券”制度，由政府購買農(nóng)村職業(yè)教育服務(wù)，可以形成有效的競爭機(jī)制，提升農(nóng)村職業(yè)教育的質(zhì)量，從而提升政府財政投入的效益。

（四）建立財政投入的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村職業(yè)教育投資的績效評估

強(qiáng)化財政投入的過程監(jiān)督最終目的是提升資金在農(nóng)村職業(yè)教育中的績效，而績效評價的重點(diǎn)應(yīng)該是支出效果。

首先，在各級人民代表大會下成立“農(nóng)村職業(yè)教育財政撥款與監(jiān)督委員會”。負(fù)責(zé)審定各級政府對農(nóng)村職業(yè)教育的投入狀況，進(jìn)行“全景式”監(jiān)督，如經(jīng)費(fèi)預(yù)算、專項扶持項目、占教育總經(jīng)費(fèi)的比例等，確保財政投入的足額、按時到位。

其次，要建立一套科學(xué)的績效評價指標(biāo)體系。重點(diǎn)加強(qiáng)對財政資金在農(nóng)村職業(yè)教育中的產(chǎn)出與效果進(jìn)行評價，對農(nóng)村人口技能等級證書獲得率、就業(yè)率、就業(yè)保持率等核心指標(biāo)進(jìn)行制度性的跟蹤評價，并向社會公布評價結(jié)果，政府按照評價結(jié)果進(jìn)行撥款，這樣形成“政府管投入、管效果，學(xué)校管辦學(xué)、管過程”的農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展機(jī)制。

第三，要建立獨(dú)立的財政投入監(jiān)督員制度。可以借鑒上市公司的“獨(dú)立董事”制度，選聘一些無政府任職背景且與政府無密切關(guān)系的人擔(dān)任監(jiān)督員，定期或不定期地對政府的撥款情況以及經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督核查；還可以選聘與職業(yè)學(xué)校辦學(xué)者無直接利益往來的人員參與審計，監(jiān)督學(xué)校對財政資金的使用情況。

[1]郭國俠，向才毅，龐青.職業(yè)教育財政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建設(shè)研究[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2012(12)：5—11.

[2]袁麗英.我國職業(yè)教育投資：影響因素與解決路徑[J].南京社會科學(xué)，2010（09）：139—144.

[3]李峻.三十年來農(nóng)村職業(yè)教育政策評價與建議[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2008（05）：38—42.

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[5]黃育云，于炳成，等.農(nóng)村職業(yè)教育與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化互動研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2006：67—68.

[6]閔紅.我國農(nóng)村職業(yè)教育的財政投入問題研究[D].東北財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.