張敬燕

（中共鄭州市委黨校學報編輯部，河南鄭州450042）

溫家寶在十一屆人大三次會議記者招待會上指出，“要更多地關(guān)注窮人，關(guān)注弱勢群體”。他在十一屆全國人大五次會議政府工作報告中強調(diào)要“著力解決農(nóng)民工在就業(yè)服務、社會保障、子女入園上學、住房租購等方面的實際問題，逐步將城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋到農(nóng)民工”。盡管農(nóng)民工的社會保障問題引起了社會各界的廣泛關(guān)注，但是面向整個農(nóng)民工群體的社會權(quán)益保障制度建設仍然滯后于形勢的發(fā)展，農(nóng)民工社會保障建設的實質(zhì)性進展不大。農(nóng)民工社會保障的這種滯后現(xiàn)狀如不妥善解決，必然會給我國的城市化進程帶來一系列的隱患和問題。

一、當前農(nóng)民工社會權(quán)益保障方面存在的問題

近年來，國家在解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問題、規(guī)范農(nóng)民工勞動管理、搞好農(nóng)民工就業(yè)服務培訓方面，在依法將農(nóng)民工納入工傷保險范圍、解決農(nóng)民工大病醫(yī)療保障問題、探索適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法等社會保障問題方面，做了大量工作，取得了一定成效。但不可否認，農(nóng)民工社會權(quán)益保障工作還有許多地方需要完善。

（一）農(nóng)民工顯性社會權(quán)益受損嚴重

1.勞動合同簽訂率低導致勞動關(guān)系不穩(wěn)定。勞動合同在一定程度上能預防、減少勞動糾紛，是勞動者依法維護自身權(quán)益的先決條件和重要保障。國家統(tǒng)計局2006年數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工與其所在單位簽訂合同或協(xié)議的僅占54.01%。2008年l月l日起正式施行的《中華人民共和國勞動合同法》出臺伊始就引起了一些用人單位的攻擊。他們既不在單位內(nèi)積極宣傳新法，也不主動同所用農(nóng)民工簽訂或補簽勞動合同，導致勞動合同簽訂率低、合同短期化問題嚴重。用工單位或使用自制的故意模糊自身責任、義務的合同文本，與農(nóng)民工簽訂“土合同”；或單方面保存合同以備勞動監(jiān)察部門的檢查，卻不將合同發(fā)給農(nóng)民工，更不詳細告知農(nóng)民工應有的權(quán)益，致使農(nóng)民工在出現(xiàn)勞動糾紛時受制于雇主方，依法維權(quán)時困難重重。

2.勞動時間過長，休息權(quán)被剝奪。2009年中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工不僅周工作日多，而且日工作時間也長。周平均工作時間在48小時以上的農(nóng)民工占34.7%，這種情況在男性農(nóng)民工中尤為嚴重。農(nóng)民工長期處于超負荷工作狀態(tài)，會對其身體健康造成難以逆轉(zhuǎn)的損害。一旦積勞成疾，不僅未來的轉(zhuǎn)移流動、就業(yè)、收入都會受到很大影響，還很容易造成因病返貧，甚至早亡。

3.工資水平低且工資拖欠問題依然存在。一是農(nóng)民工工資增長嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展速度。我國國內(nèi)生產(chǎn)總值由2001年的10.8萬億元增至2012年的47.2萬億元，年均實際增長10.7%。在經(jīng)濟高速增長的大背景下，農(nóng)民工工資卻增長緩慢，其中2001—2003年僅從7728元/年增長到8428元/年，年均增速僅為4.4%；2004年、2005年增速有所加快，但從2006年始，增速又出現(xiàn)回落。農(nóng)民工收入與城鎮(zhèn)就業(yè)人員的年均收入的絕對差值、相對差值都在不斷擴大。二是同工不同酬。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，廣東僅有36.4%的農(nóng)民工認為自己與本單位城鎮(zhèn)職工同工同酬，但大多數(shù)農(nóng)民工認為他們與城鎮(zhèn)職工同工不同酬。三是農(nóng)民工工資拖欠問題依然存在。國家統(tǒng)計局調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2009年初春節(jié)前返鄉(xiāng)的農(nóng)民工中被雇主拖欠工資的仍占5.8%。

（二）農(nóng)民工隱性社會權(quán)益嚴重缺失

1.社會保險不健全。一是工傷保險參保率低。據(jù)統(tǒng)計，至2009年6月底，全國范圍內(nèi)農(nóng)民工沒有參加工傷保險的占66.52%。由于沒有參加工傷保險，農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后，很難得到妥善賠償和安置。二是醫(yī)療保險參與度較低。目前絕大多數(shù)農(nóng)民工沒有醫(yī)療保障。農(nóng)民工參加工作前很少受到崗前培訓，他們已經(jīng)成為職業(yè)傷害和職業(yè)病的高發(fā)人群。三是失業(yè)保險處于空白。收入不高的狀況決定了農(nóng)民工不會自動購買失業(yè)保險，而給農(nóng)民工少買或不買保險的逐利原則也是用工單位的首選。這些情況客觀上造成了農(nóng)民工的失業(yè)保險基本處于空白狀態(tài)。四是女性農(nóng)民工生育保險缺失嚴重?！按蚬っ谩?0%的人均年齡在18—27周歲之間，她們一旦懷孕生子，超過90%的人將面臨失業(yè)危險，更談不上所謂的生育保障。五是農(nóng)民工養(yǎng)老保險情形不容樂觀。我國大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險還未起步或剛剛起步。全國范圍內(nèi)的城市農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度還不健全，全國性立法還未建立，農(nóng)民工養(yǎng)老保險工作的推動還需要很長一段路程。

2.社會福利基本缺失。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工社會福利缺失主要表現(xiàn)在與城鎮(zhèn)職工在住房條件或補貼、在職培訓或進修、各種勞動保護及保健費、子女入學、社區(qū)服務等方面存在明顯差別。比如教育，我國《憲法》第46條規(guī)定，“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務”。但實際的情況卻是農(nóng)民工子女在當?shù)爻鞘械墓k學校入學需繳納高額的借讀費，差別待遇明顯。這使得很多農(nóng)民工只能將子女送入收費低廉、設施簡陋、師資教學力量較差的“打工者子弟學校”去就讀。再比如住房。近年來，全國各地居高不下的房價打破了收入低、工資增長緩慢或不增反降的農(nóng)民工們的購房夢想。即便是收入較高的所謂藍領(lǐng)工人，若想用其收入在所在城市買房定居也只能在城市外圍買房，或干脆購買沒有法律保障的各種小產(chǎn)權(quán)房。

3.社會救助形同虛設。社會救助制度能夠縮小社會的不平等，促使農(nóng)民工真正融入當?shù)厣鐣?。但調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民工遇到生活和其他困難時，根本得不到最低生活保障救助，也很少會得到其他任何形式的社會救助，原因有兩點：一是農(nóng)民工對社會救助一無所知，二是雖然知道有社會救助卻因多種原因而求助無門。

二、農(nóng)民工社會權(quán)益保障機制的構(gòu)建

農(nóng)民工社會權(quán)益保障直接關(guān)系到我國的經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定，對于從根本上解決三農(nóng)問題，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。同時，這也是實現(xiàn)“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展、全面建設小康社會宏偉目標的重要保障。解決農(nóng)民工社會保障問題的關(guān)鍵在于找準對策，構(gòu)建適合中國農(nóng)民工自身特點的社會保障制度模式。

（一）完善農(nóng)民工社會保障機制

1.深化戶籍制度改革，剝離戶籍上的各種“附加值”。戶籍制度的弊端：一是城鄉(xiāng)戶口的二元管理，不利于建立全國統(tǒng)一的勞動力市場，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。二是戶籍與政治、經(jīng)濟、文化、教育等權(quán)益掛鉤，被人為賦予了太多的“附加值”。深化戶籍制度改革的最終目標是要建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步從戶口登記管理向人口登記管理轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)這一目標的過程，實際上是一個逐步“剝離”附加在戶籍上的就業(yè)、社會保障、子女教育等社會公共服務和社會福利功能的過程。值得注意的是，雖然許多省、自治區(qū)、直轄市已相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口。但城鄉(xiāng)居民在征地補償、退伍軍人安置、交通事故賠償、社會保障方面的待遇仍然有著較大的差別?！皠冸x”現(xiàn)行戶籍上的各種“附加值”，是將城市的勞動就業(yè)服務、社會保障和其他各項公共服務覆蓋到本城的農(nóng)民工，使他們也能站在同城市居民相同的制度起點上，真正實行同城同酬，同崗同酬，同勞同酬。

2.以土地換保障。戶籍制度松動之后，農(nóng)民工仍大規(guī)模地往返于城鄉(xiāng)之間，并沒有真正進入城市社會或解決戶籍問題，究其原因，就在于土地對農(nóng)民的意義依然主要集中在生活保障效用、提供就業(yè)效用、直接經(jīng)濟效用上。在社會保障制度尚未建立的情況下，土地仍然是農(nóng)民工十分重要的生存保障。以土地換保障是指農(nóng)民工完全轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)后，可以有條件地納入城市社會保障體系之中。土地換保障把轉(zhuǎn)讓補償同解決轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)民工的社會保障有機地結(jié)合起來，其基本做法是把轉(zhuǎn)讓土地補償費直接轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Ｕ匣?，把轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)社會保障體系，既能保障轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)民工的合法權(quán)益，有效化解他們的生活風險，又能促進城鎮(zhèn)建設和發(fā)展，保持社會安定。

3.完善相關(guān)法律法規(guī)，加強勞動監(jiān)察和司法監(jiān)督。一是加強立法。進一步修改和完善勞動法和勞動合同法等法律，大幅提升侵權(quán)雇主的綜合成本，要簡化司法程序，縮短案件審理時間，盡可能地減少農(nóng)民工的維權(quán)成本和維權(quán)損失；盡快制定一部切實可行的包含農(nóng)民工社會保障在內(nèi)的基本完備的《社會保障法》，在立法指導思想上要注意向農(nóng)民工群體傾斜，并對農(nóng)民工所需的各種保險及救濟作出明確性規(guī)定，建立健全農(nóng)民工社會保障法律運行機制，使農(nóng)民工維權(quán)更具法律依據(jù)。二是嚴格執(zhí)法。對那些有法不依、執(zhí)法不嚴，不按照規(guī)定為農(nóng)民工辦理保險的單位要依法進行懲處，要加大對損害農(nóng)民工合法權(quán)益行為的懲罰力度，使違法雇主無機可乘。三是加強司法監(jiān)督。要依法強化勞動監(jiān)察和司法監(jiān)督，嚴懲司法腐敗，使農(nóng)民工的社會保障切實落到實處。

4.設立專門機構(gòu)，強化對農(nóng)民工的服務管理。

設立一個專門機構(gòu)負責解決農(nóng)民工問題，對國家、社會、企業(yè)、個人都非常有利。加強農(nóng)民工管理服務需注意以下幾個問題：一是堅持流入地為主的原則。必須改變目前農(nóng)民工流入地與流出地的“雙重管理”體制，強調(diào)以流入地為主，以流出地為補充的管理與服務新體制。二是農(nóng)民工管理服務要設立專項撥款。流入地政府在考慮地方財政預算時，要將涉及農(nóng)民工最迫切、最現(xiàn)實的就業(yè)服務、社會保障、技能培訓、子女入學、權(quán)益保護等經(jīng)費納入到當?shù)刎斦A算，并且保證專款專用。三是統(tǒng)一享有城市公共資源和公共服務。目前，城市公共資源和公共服務基本上是以戶籍人口為基礎而配置的。建議國家出臺統(tǒng)一政策，明確規(guī)定農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民一樣統(tǒng)一享有城市公共資源和公共服務。

5.將農(nóng)民工問題納入政府績效考核體系。一是強化政府在維護農(nóng)民工權(quán)益上的主導作用。這是維護農(nóng)民工權(quán)益的關(guān)鍵。二是將農(nóng)民工權(quán)益保護工作納入政府績效考核體系。農(nóng)民工權(quán)益保護工作納入政府的績效考核體系后，既要有硬指標，又要有考核、檢查、督導，更要與政府工作實績掛鉤。三是逐步建立科學的農(nóng)民工權(quán)益保護指標體系?？茖W的農(nóng)民工權(quán)益保護指標體系考核的內(nèi)容應該突出勞動就業(yè)并以勞動就業(yè)為主線，同時包括社會保障、教育培訓、生活管理、公共服務等幾個方面。

（二）有計劃、分層次地逐步建立“三位一體”的農(nóng)民工社會保障制度

建立農(nóng)民工社會保障制度要根據(jù)農(nóng)民工對社會保障項目需求的程度不同，從最急需的保障項目入手，分輕重緩急逐步建立以社會救助為基礎、以社會保險為主體、以社會福利為重要補充的三位一體的農(nóng)民工社會保障制度。

1.社會救助制度。一是最低生活保障制度。最低生活保障制度是國家基于保障人權(quán)的需要對特困居民實施的一種無償救助制度。但考慮到我國目前的實際情況，將農(nóng)民工完全納入城市最低生活保障制度并不現(xiàn)實。對于那些流動性較大且年紀較輕的農(nóng)民工進行社會救助時，應以提供勞動機會為主、經(jīng)濟救助為輔。例如，可以以“公共勞動”形式為短期失業(yè)的農(nóng)民工提供勞動機會。二是法律援助制度。由于缺乏相應的法律知識和無法支付運用法律手段進行訴訟的成本，農(nóng)民工的權(quán)益經(jīng)常受到侵犯。國家可以通過建立專門的農(nóng)民工法律咨詢中心、援助小組來幫助農(nóng)民工維護合法權(quán)益。建立社會救助制度時，在政府承擔主導作用的同時，還應發(fā)揮民間慈善團體和社會各界的作用。

2.社會保險制度。一是工傷保險。2004年1月1日國務院頒發(fā)的《工傷保險條例》將農(nóng)民工納入了工傷保險的范疇，為解除廣大農(nóng)民工職業(yè)傷害風險提供了一定的制度保障。雖然國家同時下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)問題的通知》，但是有關(guān)農(nóng)民工工傷保險的法律法規(guī)還是不夠細致，國家應通過進一步立法對相關(guān)問題做出具體的、操作性強的規(guī)定。二是失業(yè)保險。收入穩(wěn)定的農(nóng)民工可以參加城鎮(zhèn)失業(yè)保險，對于收入較低且不穩(wěn)定的農(nóng)民工應設立專門的失業(yè)保險。統(tǒng)籌原則仍然由政府、個人、企業(yè)三方共同負擔，但是其繳納比例不能簡單地參照城鎮(zhèn)失業(yè)保險標準，應適當增加政府的財政支出比例，出臺措施允許農(nóng)民工失業(yè)保險在全國范圍有效流動，以消除農(nóng)民工因擔心流動而使失業(yè)保險“失效”的現(xiàn)象。三是醫(yī)療保險。農(nóng)民工的醫(yī)療保險項目可以劃分為大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險與一般醫(yī)療保險兩個項目。工作穩(wěn)定的農(nóng)民工因為已經(jīng)納入城鎮(zhèn)職工社保系統(tǒng)，所以其醫(yī)療保險可以比照城鎮(zhèn)職工；而工作不穩(wěn)定、收入較低的農(nóng)民工可不參加一般醫(yī)療保險，日常的醫(yī)療開支由個人及家庭承擔。但應參加大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險，只建立統(tǒng)籌賬戶，費用由企業(yè)承擔。如果他們愿意參加一般醫(yī)療保險，也可以為其建立個人賬戶，并應確保其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。四是養(yǎng)老保險。有固定收入的農(nóng)民工因納入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)，其養(yǎng)老保險可以比照城鎮(zhèn)職工。而那些收入低、不穩(wěn)定的農(nóng)民工則可以實行按個人儲存額享受養(yǎng)老保險待遇的個人儲存型保險模式，建立個人賬戶。這兩種養(yǎng)老保險都要保證其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。五是生育保險。生育保險費可以暫時由企業(yè)負責，隨著生育保險的逐步改革應采取費用分擔制。

3.社會福利制度。農(nóng)民工的社會福利制度建設，應注重以下幾方面：一是鼓勵用人單位為農(nóng)民工提供職業(yè)福利，如實行工資福利、股份分紅等。二是建立面對農(nóng)民工的城鎮(zhèn)社區(qū)服務體系。如向農(nóng)民工開放圖書館、閱覽室等社區(qū)資源，為農(nóng)民工提供職業(yè)培訓、就業(yè)介紹等。三是解決農(nóng)民工的住房問題。如建設廉租房和經(jīng)濟適用住房并將其租賃或售賣給農(nóng)民工，提高農(nóng)民工的生活質(zhì)量。四是解決農(nóng)民工子女的受教育問題。在解決農(nóng)民工子女的受教育問題時，應注意以下原則：凡是進行了暫住登記、有合法職業(yè)和住所的農(nóng)民工，流入地人民政府應該為其子女提供義務教育的機會；公辦、民辦兩手抓，既要解決上學問題，也要解決教學質(zhì)量問題。公辦學校要取消額外收費，民辦學校應納入政府管理。

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