郭彥軍

（中共中央黨校，北京 100091）

黨的十八大指出：“加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制”，“引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”〔1〕。這是對社會主義建設(shè)歷史上社會管理經(jīng)驗的深刻總結(jié)，為正確認識社團組織在社會管理中的作用指明了方向。

“社會協(xié)同”，就是要發(fā)揮各類社會組織的作用，整合社會管理資源，積極推動建立政府調(diào)控機制同社會協(xié)同機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量與社會調(diào)解力量互動的社會協(xié)同管理網(wǎng)絡(luò)〔2〕。

社團，是指由一定數(shù)量的自然人或法人為了共同的目的，自愿成立并按照一定的原則和方式開展活動的相對穩(wěn)定的社會組織。依法自愿成立、為公共利益服務(wù)是社團的基本特征。在社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下，社團組織對于構(gòu)建“社會協(xié)同”的社會管理體制具有基礎(chǔ)性的地位和重要作用。

一、社團組織是“源頭治理”的始域

源頭治理就是把矛盾化解在萌芽階段。了解和解決矛盾是在一定的社會關(guān)系中進行的，社團是自愿組合的民間組織，是民眾社會化關(guān)系的源頭，處于“源頭治理”的始域位置，具有進行社會管理活動的關(guān)系優(yōu)勢。

社團組織與成員個體是無縫對接的關(guān)系。社團組織的自發(fā)組合、自愿參與、自主管理的特點，決定著社團是成員之間表達利益關(guān)切的無約束平臺。社團成員在社團組織內(nèi)，易于直接反映民間的社會矛盾、表達民眾的社會愿望、評價國家的方針政策、總結(jié)政策落實的經(jīng)驗教訓?？梢哉f，社團是接地氣的社會組織，具有生生不息的自然資質(zhì)。

社團組織作為管理主體，與管理對象是“平等伙伴”關(guān)系。由于社團組織是建立在自愿基礎(chǔ)上的，所以組織成員視社團為“自己的組織”。在社會組織的形式判斷上、在成員的心理距離上，社團的管理方式與國家組織對各部門的號召、指示等層級形式明顯地區(qū)別開來。社團組織的“平等伙伴”關(guān)系還體現(xiàn)在社團的組織規(guī)則落實上。社團組織實行民主原則比較充分，民間社團的規(guī)模有限、成員身份相似，有利于民主原則的展開和落實。民主是“平等伙伴”關(guān)系的基石，在民主機制下，個體的責任和義務(wù)意識增強，反映情況真實，有利于實施有效管理。

社團是擁有共同利益關(guān)系的社會組織。共同的價值取向奠定了社團成員對價值目標的同向理解。社團成員擁有比較均衡的話語資源，社團領(lǐng)導與社團成員之間是協(xié)商平等的關(guān)系，不是上下層級的直屬關(guān)系。相對來說，行政管理機構(gòu)與管理對象之間往往存在緊張壓抑的話語關(guān)系，行政科層機構(gòu)規(guī)劃下的民眾在所屬的行政組織中往往因沒有話語資源而產(chǎn)生生疏感，行政機構(gòu)的社會管理活動對管理對象來說往往是被動行為，而社團組織的共同利益和“平等伙伴”關(guān)系，使社團管理與成員的共同價值追求密切結(jié)合起來，抹去了行政權(quán)力往往會產(chǎn)生的隔離或生疏感。

社團組織是社會關(guān)系的紐帶。社會管理是對人的管理和服務(wù)，人既是社會關(guān)系的總和，又是社會關(guān)系的結(jié)點。人是社會關(guān)系的總和，說的是人的本質(zhì)由現(xiàn)實的社會關(guān)系來決定，判斷一個人的本質(zhì)只能從他經(jīng)歷的和現(xiàn)實的社會關(guān)系中尋找依據(jù)。影響人、調(diào)動人也只能從他所處的社會關(guān)系著手。人是社會關(guān)系的結(jié)點，表達的是一切社會關(guān)系都是圍繞人建立的，是為人的發(fā)展而延伸的。社團把人聚合起來，構(gòu)成一定范圍的社會關(guān)系。抓住社團這一社會管理的紐帶，對人的管理和服務(wù)就會切實有效。

社團關(guān)系直接影響社會個體的行為。社會管理是影響和規(guī)范社會個體行為的活動。社會個體的活動受直接和間接關(guān)系的影響，通過不同范圍的社會關(guān)系與社會環(huán)境聯(lián)系起來，并通過直接關(guān)系與間接關(guān)系的互動，影響和被影響于社會環(huán)境。社團是社會個體的直接關(guān)系，具有直接影響、教育、規(guī)范社會個體的作用。

社團是國家與個人之間的作用場。社團組織是民眾根據(jù)社會狀況和自身發(fā)展的需要，利益主體主動建立的維護成員利益、應(yīng)對社會環(huán)境的團體。社會和國家的狀況是社會個體生存和發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)，社團組織將國家的政策、法令和社團成員的實際需求結(jié)合起來，討論、制訂本團體的實施對策和落實措施。國家意志通過社團組織的過濾，滲透進社團成員的思想，影響成員個體的實際行動。在這個過程中，利益?zhèn)€體以社團組織的形式對國家政策發(fā)生作用，社團成為國家與利益?zhèn)€體之間的作用場。

社團的國家與個體之間的作用場角色，與行政機構(gòu)的推行性角色，對民眾心理和行為的影響是不同的。社團組織的利益協(xié)同性以及成員情感的共通性，易于成員遵守社團的規(guī)約。行政機構(gòu)的外力推行角色，常常使行政區(qū)域的民眾產(chǎn)生一定的推迫感，行為就會變得被動而敷衍，雖然有時這種外力推行是必須的，但是如果能夠通過社團組織的化解緩沖，變?yōu)樯鐖F組織成員自我規(guī)范、自我管理、自我協(xié)調(diào)的行為自覺，效果可能會更為明顯和持續(xù)。

社團組織在國家與個體之間的作用場功能，是近代國家與社會良性互動關(guān)系的體現(xiàn)。社會空間的擴大，社團組織的成長，是國家本質(zhì)的良性發(fā)展。國家為了保護社會而產(chǎn)生，隨著社會的進步，社會管理的主體必然逐步回歸社會，從而體現(xiàn)國家存在和發(fā)展的目的，最終實現(xiàn)社會自由而全面的發(fā)展。

二、社團組織是“社會協(xié)同”管理的載體

改革開放以來，我國的社會管理關(guān)系發(fā)生了深刻變化。主要表現(xiàn)為計劃經(jīng)濟時代的“單位人”成為了市場經(jīng)濟時代的“社會人”?！皢挝蝗恕惫芾戆褌€人納入企業(yè)、工廠、機關(guān)、學校、生產(chǎn)隊、軍隊等國家控制的單位中，人口的流動和單位的變動以及每個人的情況嚴格掌握在各個單位的管理范圍內(nèi)，沒必要、也不存在社團參與社會協(xié)同管理的問題。而“社會人”則從單位中解放出來，人口流動成為常態(tài)，很多人雖然也在各種各樣的單位中工作，但是市場經(jīng)濟體系中的單位與工作人員之間，一般只是工作合同關(guān)系。市場經(jīng)濟還促使人與單位處于變動不居的狀態(tài)，增加了社會管理關(guān)系的復雜性。除此之外，在市場經(jīng)濟環(huán)境下出現(xiàn)了大量的自由職業(yè)者、個體勞動者等“無單位”的人。“社會人”是生產(chǎn)要素市場化的必要，也是社會創(chuàng)造力的必要，但是對社會管理提出了更高的要求。

社會主義市場經(jīng)濟條件下，營造既充滿活力又和諧有序的社會環(huán)境，必須進行社會管理體制和機制的創(chuàng)新。新時期隨著社會的分化組合產(chǎn)生了很多新的社會組織，各種“社會人”以共同利益關(guān)系或共同社會關(guān)注，自發(fā)結(jié)成各種新的社會團體。讓社團組織分擔一定的社會管理責任，政府與社團組織協(xié)同開展社會管理，成為市場經(jīng)濟條件下進行社會管理的必然選擇。

社團組織的發(fā)展是市場經(jīng)濟條件下社會結(jié)構(gòu)演變的必然趨勢，社會結(jié)構(gòu)是一個演變、開放的系統(tǒng)。社會結(jié)構(gòu)在社會學的意義上，是指占有一定資源、機會的社會成員的組成方式及其關(guān)系格局，包含社會組織結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)、社會階層結(jié)構(gòu)等若干重要子結(jié)構(gòu)，其中社會階層結(jié)構(gòu)是核心?，F(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的重要特征之一就是社團組織的普及和發(fā)達。例如美國現(xiàn)在的社會組織有100萬個之多，遍及美國所有大小城市及社區(qū)〔3〕。我國的社團組織從改革開放以來發(fā)展很快，并且呈現(xiàn)著不斷發(fā)展的趨勢。有文章載明：1988年我國僅有社會團體4446個。至2010年全國依法登記的社會組織共43.9萬個，其中社團24.27萬個，民辦非企業(yè)單位19.45萬個，基金會2168個；經(jīng)民政部門備案的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會有4萬多個、城市社區(qū)社會組織有20多萬個。全國社會組織目前的專職工作人員有540萬人，兼職工作人員有500多萬人，各類志愿者有2500多萬人〔4〕。

社會團體的大發(fā)展顯示了人民主體地位的提升和社會發(fā)展的活力。社團組織成為聚合、團結(jié)、維系“社會人”的重要組織形式，成為滿足“社會人”交往、生活、文娛等活動需要的自然載體，成為交流思想、服務(wù)社區(qū)、開展公益的基本民間形式。政府管理工作與社團組織協(xié)同起來，指導、鼓勵、幫助其發(fā)揮廣泛聯(lián)系各階層群體的關(guān)系優(yōu)勢，既是社會發(fā)展的必然，也是工作落實的措施。

社團組織具有對團體成員管理的“軟優(yōu)勢”?，F(xiàn)代社會管理是以人為本、服務(wù)優(yōu)先的管理，應(yīng)采用剛性管理與柔性管理相結(jié)合的彈性管理模式〔2〕。剛性管理體現(xiàn)原則的堅定性，柔性管理體現(xiàn)管理手段的靈活性。彈性管理表現(xiàn)為應(yīng)對新情況新問題的適應(yīng)性，這樣才能促進社會運行動態(tài)平衡、社會秩序穩(wěn)定可靠。

在社會管理方式上，我們曾有依靠單一行政手段進行管、控、壓、罰的傳統(tǒng)積習，政府的服務(wù)職能沒能得到很好的發(fā)揮，政府與社會組織協(xié)同進行社會管理的方法沒能得到足夠的重視。新形勢下，在社會管理中貫徹群眾路線，運用民主的方式、服務(wù)的方式、寓管理于服務(wù)之中的方式，通過平等對話、溝通協(xié)商來認識社會問題，化解社會矛盾，成為社會管理創(chuàng)新的基本思路。在這方面社團組織具有管理團體成員的“軟優(yōu)勢”。

社團組織社會管理的“軟優(yōu)勢”主要有：社團組織是利益追求相同的團體，思想認識容易統(tǒng)一；是成員志趣接近的團體，感情交流容易通暢；是組織形式民主的團體，平等對話容易展開；是自治自律的團體，責任義務(wù)意識是其基本思想前提，自主責任意識和承擔義務(wù)意識都較易形成。運用好社團組織的“軟性管理”活動，可以為政府管理分擔很多任務(wù)，填補很多政府管理空白。

社會團體的產(chǎn)生和發(fā)展，是由一定社會經(jīng)濟、政治和文化條件決定的。就當前來說，社團組織的發(fā)展勢頭，是改革開放促進的，經(jīng)濟體制改革促進了利益主體的多元化，政治體制改革激發(fā)了民主創(chuàng)造活力，文化開放交流增強了人們的自主自立精神。社團組織的發(fā)展本身就是民眾對改革開放的良性回應(yīng)和有力互動。社會團體的自我組織、自我治理、自我教育、自我提高的性質(zhì)，以及服務(wù)行業(yè)、服務(wù)社區(qū)、服務(wù)社會的功能，是社會活力增強的反映，也是促進改革開放深入發(fā)展的實踐活動。

改革開放既是不斷解決問題的過程，又是不斷遇到新問題的過程。社會越發(fā)展遇到的新矛盾就會越多，社團組織也是一定的社會群體為了較好地適應(yīng)新的社會環(huán)境、有利于解決和化解自身遇到的各種矛盾而存在和發(fā)展的。在這一點上，社團組織的價值取向在大方向上與國家社會管理的目的是一致的。

政府社會管理的目標是為人民群眾創(chuàng)造一個既充滿活力又和諧有序的工作生活環(huán)境，形成毛澤東所說的又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢、生動活潑那樣一種政治局面。在一定意義上，社團組織就是在特定的社會群體中實踐這么一種社會局面。

改革開放，人心思富，人心思進步，同時，人心也思穩(wěn)定、思和諧。解決各類矛盾、緩解各類沖突、凝聚社會共識，是社會管理的基本任務(wù)。社團組織是成員互助、集群協(xié)力、共倡進步的組織，對“社會人”的“原子化”傾向具有非體制的吸引作用，有助于抑制社會群體的彌漫性分散。通過社團組織，把可能的矛盾納入一定范疇，有利于社會矛盾的摸排，進而做好對影響穩(wěn)定事件的預判和預警。社團組織可以做很多復雜環(huán)境中行政管理做不好、做不了的微觀管理工作，可以起到社會管理的安全閥和潤滑劑作用，是社會管理重要的組織載體。

三、社團組織是激發(fā)“公眾參與”社會管理的杠桿

“公眾參與”主要是指公眾在公共事務(wù)的決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督過程中，能夠自由地表達自己的立場、意見和建議，能合法地采取旨在維護個人切身利益和社會公共利益的行動〔5〕。公眾參與“就是要充分發(fā)揮人民國家人民管理的作用，引導公民依法理性有序參與社會管理。要培養(yǎng)公民意識，履行公民義務(wù)。積極開展志愿服務(wù)活動，健全社會志愿服務(wù)長效機制。探索公民參與社會管理的機制和途徑，為公民參與創(chuàng)造條件，努力形成社會管理人人參與、人人共享的良好局面?！薄?〕

積極倡導公眾參與社會管理和公共事務(wù)，不但是發(fā)展社會民主的必然要求，而且是構(gòu)建和諧社會的基本條件。很難想象一個冷漠旁觀、公共沉默的社會是和諧的。一個人微言輕、話無出口的傳導環(huán)境也絕不是社會管理的目的所在。社會的活力和進步在很大程度上表現(xiàn)為公眾對社會管理和社會事務(wù)廣泛而深入的參與。

我們可以借鑒國外一些國家調(diào)動“公眾參與”社會管理的做法，結(jié)合我國國情加以創(chuàng)新。例如美國各級政府過去幾十年與社團組織的合作越來越多，認為社團的志愿生產(chǎn)是所有公共服務(wù)生產(chǎn)中最有效的方式。著名的美國、加拿大的消防志愿者社團，凝聚了很多志愿者廣泛參與活動。托克維爾在19世紀30年代就指出美國簡直就是一個“參與的國度”。通過社會團體組織公眾參與社會事務(wù)和管理，是近現(xiàn)代社會管理的成功經(jīng)驗。

公眾參與必須是有組織的、有秩序的參與，才能有效率和意義。社團組織在“公眾參與”社會管理中的杠桿作用主要體現(xiàn)在它有別于行政組織的特色方面：一是社團具有非政府傳導功能。社團組織一般既能深入到組織內(nèi)部的成員或行業(yè)中間，又能同政府保持較密切的關(guān)系?？梢孕麄?、普及國家的法律和政策，教育和動員成員群體，使他們認識自己的責任和義務(wù)，遵循社會規(guī)則和組織規(guī)約?？梢韵蛘畟鬟_民情眾意，反映成員的愿望、意見或建議，也可以反映成員的憤懣或不解，從而使政府在制定政策時能夠更綜合全面地適應(yīng)實際情況。同時，社團組織一般能夠盡力維護政府權(quán)威，盡到溝通、管理責任。二是社團具有靈活的調(diào)整優(yōu)勢。社團組織在組織結(jié)構(gòu)、組織體制和活動形式上有很大的彈性，便于根據(jù)不同情況、不同態(tài)勢、不同條件靈活調(diào)整工作步驟和工作布局，如根據(jù)情況臨時建立有針對性的磋商機制，處理突發(fā)或緊急事件等，工作適應(yīng)性很強。社團組織的政治性不強，官僚化程度低，方便做政府不方便去做的事情。三是社團能夠激發(fā)社會個體參與社會管理的熱情。從我國公眾參與社會事務(wù)的實踐來看，實現(xiàn)公眾有效參與，需要通過社會組織這一重要杠桿激發(fā)其社會參與的熱情。個體對政府，往往抱著被動或回避態(tài)度。由于個體與政府的身份不對稱以及傳統(tǒng)形成的官民統(tǒng)治矛盾或情感隔膜，政府號召往往被民眾個體視為異己力量。政府的管理措施，通過社團組織能夠較好地化為個體的參與熱情，社團在這方面的激發(fā)作用非常明顯。事實上，我國公眾參與社會事務(wù)和社會管理，單獨的個人參與較為少見，且效果不明顯。如果缺乏有效的中間組織，公民不得不以個體身份、個別地對政府管理作出反應(yīng)，這種“非制度參與”、“無組織參與”容易走極端，帶來的危害可能會大于參與的實效〔6〕。

在構(gòu)建“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制中，必須注重發(fā)揮各類社團組織、各類自治組織等社會力量對社會個體社會參與的熱情調(diào)動作用。個體只有依托于組織才會覺得有力量、有保護、有熱情。將一些社會性、公益性、事務(wù)性的管理工作交給它們做，使不同社會組織將社會個體激發(fā)活躍起來，協(xié)同共進，社會管理才能有聲有色。那種連居委會、村委會的換屆會也開不起來，需要找上門請公眾在候選人名字前畫個圈的做法，雖然不能說不是公眾參與，但那是搞形式、走過場，是“被參與”，違背了參與的宗旨。行政指令性搞形式、走過場的“公眾參與”容易造成“公眾參與”的“社會冷漠”，“社會冷漠”是社會“精神懈怠”的表現(xiàn)。我們必須創(chuàng)新社會管理方式，激發(fā)“公眾參與”熱情，社團組織在這方面能夠發(fā)揮獨特的作用。積極發(fā)揮社團組織參與社會管理的獨特作用，有助于把“公眾參與”的社會管理搞得扎實、搞得有實效。

我國現(xiàn)有數(shù)以萬計的社團組織，除繼續(xù)發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體的社會管理的作用外，要重視研究民間社團的組織靈活機制、功能發(fā)揮機制、情感維系機制、利益聯(lián)結(jié)機制、互幫共處機制等，擺正其位置，重視其工作，加強與社團組織的聯(lián)系，增強對社團組織的信任、領(lǐng)導和扶植，為社團組織的發(fā)展創(chuàng)造更大的空間，以適應(yīng)時代要求，開發(fā)其潛在的社會管理資源，為創(chuàng)建和諧社會服務(wù)。

〔1〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗〔N〕.解放日報，2012-11-18.

〔2〕馬 凱.努力加強和創(chuàng)新社會管理〔J〕.國家行政學院學報，2010（5）.

〔3〕畢藍武.社團革命〔M〕.濟南：山東人民出版社，2003：310.

〔4〕孫秀艷.社會協(xié)同的內(nèi)涵解析與路徑選擇〔J〕.中共福建省委黨校學報，2011（10）.

〔5〕程 琥.公眾參與社會管理機制研究〔J〕.行政法學研究，2012（1）.

〔6〕黎 軍.論通過行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)公眾參與〔J〕.政治與法律，2006（4）.