王靜婷

（常州市審計(jì)局，江蘇 常州 213000）

政府采購(gòu)制度在國(guó)外已經(jīng)有上百年的歷史，我國(guó)從1998年開始全面推行政府采購(gòu)制度，2003年《政府采購(gòu)法》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)開始步入了規(guī)范化和法制化的軌道。由于政府采購(gòu)預(yù)算管理起步較晚，尚處于探索和完善階段，要編制出一套科學(xué)合理的政府采購(gòu)預(yù)算以及很好地貫徹執(zhí)行，還面臨著不少問(wèn)題：

1）思想認(rèn)識(shí)不到位。部門預(yù)算是開展政府采購(gòu)工作的前提。由于這項(xiàng)改革起步相對(duì)較晚，預(yù)算單位對(duì)其單獨(dú)編制政府采購(gòu)預(yù)算的重要性認(rèn)識(shí)不夠，往往沿用以往的編制觀念來(lái)編制政府采購(gòu)預(yù)算。政府采購(gòu)預(yù)算對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目?jī)?nèi)容要素的準(zhǔn)確性、完整性、明確性要求高，編制前各單位應(yīng)做充分、詳盡的調(diào)研，但大多數(shù)預(yù)算單位對(duì)此重視不夠，前期準(zhǔn)備工作的缺失或不充分，直接影響到采購(gòu)預(yù)算編制的效果。

2）采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。中央和地方各級(jí)財(cái)政狀況的差別，使政府采購(gòu)預(yù)算范圍及標(biāo)準(zhǔn)的確定較難統(tǒng)一。一些應(yīng)列入政府采購(gòu)范圍的單位未按要求編制政府采購(gòu)預(yù)算，一些項(xiàng)目按規(guī)定應(yīng)納入集中采購(gòu)卻未編入采購(gòu)預(yù)算。由于采購(gòu)單位預(yù)算申報(bào)的不及時(shí)、不完整，使采購(gòu)管理部門無(wú)法集中下達(dá)采購(gòu)計(jì)劃，只能在采購(gòu)單位申報(bào)時(shí)被動(dòng)地組織政府采購(gòu)活動(dòng)，造成零星采購(gòu)項(xiàng)目多、重復(fù)項(xiàng)目多，影響采購(gòu)效率。部分單位不顧實(shí)際需要，隨意提高采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和檔次，造成人為浪費(fèi)。

3）預(yù)算制度不完善。在政府采購(gòu)預(yù)算制度建設(shè)與執(zhí)行方面，政府采購(gòu)預(yù)算的編制缺乏必要的依據(jù)，預(yù)算單位利用預(yù)算外資金和自籌資金進(jìn)行的采購(gòu)還有相當(dāng)部分沒(méi)有納入政府采購(gòu)預(yù)算。財(cái)政部門的預(yù)算審批通常是經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)后，下達(dá)預(yù)算給主管部門。由于往往每年有很多突擊項(xiàng)目，一時(shí)也難以確定明細(xì)，因此下達(dá)的預(yù)算仍僅僅是盤子數(shù)，而不是可以據(jù)此執(zhí)行的預(yù)算。

4）部門預(yù)算不細(xì)化。雖然目前財(cái)政部門規(guī)定了預(yù)算單位必須制訂滾動(dòng)預(yù)算和部門預(yù)算，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中對(duì)預(yù)算編制的質(zhì)量仍然問(wèn)題嚴(yán)重，諸如預(yù)算編得不得體、不全面，缺乏科學(xué)性、嚴(yán)密性、可操作性的現(xiàn)象較為普遍。許多單位沒(méi)有把決定采購(gòu)具體執(zhí)行依據(jù)的內(nèi)容要素填寫清楚、完整,使采購(gòu)單位在預(yù)算執(zhí)行時(shí)有很大的調(diào)整空間，隨意性大，預(yù)算剛性大打折扣；沒(méi)有具體的需求時(shí)間，決定了采購(gòu)預(yù)算時(shí)間上的無(wú)計(jì)劃性。

5）采購(gòu)預(yù)算不落實(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)人們已經(jīng)形成了分散采購(gòu)管理習(xí)慣，對(duì)目前實(shí)行的政府采購(gòu)程序很不適應(yīng)，在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了預(yù)算歸預(yù)算、執(zhí)行歸執(zhí)行，政府采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)的現(xiàn)象，造成如公開招標(biāo)采購(gòu)比例偏低、采購(gòu)過(guò)程透明度不高、采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)單一等問(wèn)題。從而導(dǎo)致政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中資金來(lái)源沒(méi)有保證。

6）預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)肅。部門編制采購(gòu)預(yù)算時(shí)在不同程度上存在著爭(zhēng)盤子、搶資金的現(xiàn)象。一些單位上報(bào)預(yù)算時(shí)，對(duì)有的項(xiàng)目抱著“先爭(zhēng)指標(biāo)，再定最終需求，不爭(zhēng)白不爭(zhēng)”的心態(tài)，往往是經(jīng)調(diào)研后再行申請(qǐng)調(diào)整項(xiàng)目或作為“機(jī)動(dòng)資金”用于應(yīng)急突發(fā)項(xiàng)目，使得高標(biāo)準(zhǔn)配置、盲目重復(fù)購(gòu)置等浪費(fèi)行為的頻繁發(fā)生。政府采購(gòu)執(zhí)行隨意的現(xiàn)象普遍存在，采購(gòu)預(yù)算的約束力差，采購(gòu)資金不能完全按預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算額度使用，擠占、挪用采購(gòu)資金及超預(yù)算采購(gòu)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

根據(jù)財(cái)政部“十二五”深化政府采購(gòu)制度改革的目標(biāo)要求，為進(jìn)一步加強(qiáng)各行政事業(yè)單位政府采購(gòu)預(yù)算編制和審核管理工作，切實(shí)增強(qiáng)年度政府采購(gòu)預(yù)算的約束力，從根本上扭轉(zhuǎn)采購(gòu)預(yù)算與實(shí)際采購(gòu)脫節(jié)的現(xiàn)狀，提出如下對(duì)策思路：

1）嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)預(yù)算制度。實(shí)行“沒(méi)有編制政府采購(gòu)預(yù)算，將不得實(shí)施政府采購(gòu)計(jì)劃”的制度。政府采購(gòu)預(yù)算與采購(gòu)計(jì)劃直接銜接，但在過(guò)渡時(shí)期對(duì)于年初未編政府采購(gòu)預(yù)算，卻要實(shí)施政府采購(gòu)的項(xiàng)目，可以按照要求先追加政府采購(gòu)預(yù)算后，次月才能轉(zhuǎn)入月度政府采購(gòu)計(jì)劃中執(zhí)行。在執(zhí)行時(shí)間上與年初已編預(yù)算項(xiàng)目有所區(qū)別，讓每個(gè)行政事業(yè)單位意識(shí)到年初編制政府采購(gòu)預(yù)算的重要性。通過(guò)幾年的逐步規(guī)范，就能嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)于年初政府采購(gòu)預(yù)算缺失的項(xiàng)目，不得實(shí)施政府采購(gòu)計(jì)劃的制度。

2）完善預(yù)算調(diào)整追加程序。各行政事業(yè)單位年初編制的政府采購(gòu)預(yù)算將直接轉(zhuǎn)入月度政府采購(gòu)計(jì)劃中執(zhí)行，單位只可在已編年度采購(gòu)預(yù)算范圍內(nèi)進(jìn)行適度的調(diào)整和細(xì)化。即可對(duì)采購(gòu)品目、數(shù)量及單價(jià)進(jìn)行調(diào)整，但各項(xiàng)資金來(lái)源金額不得超過(guò)年初政府采購(gòu)預(yù)算金額。對(duì)于當(dāng)年追加預(yù)算、省下?？钪行鑼?shí)施政府采購(gòu)的項(xiàng)目，必須按照要求先追加政府采購(gòu)預(yù)算后，方能轉(zhuǎn)入月度政府采購(gòu)計(jì)劃中實(shí)施政府采購(gòu)。

3）科學(xué)審核預(yù)算編制情況。對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行科學(xué)、合理、高效的審核，審核的主要內(nèi)容為：審核完整性，采購(gòu)項(xiàng)目是否存在漏報(bào)，是否具體明確；審核合理合法性，采購(gòu)項(xiàng)目安排是否合理，是否有資金保證，采購(gòu)“檔次”和價(jià)格是否合理；審核真實(shí)必要性，采購(gòu)項(xiàng)目具體內(nèi)容的真實(shí)性和必要性；審核關(guān)聯(lián)性，避免采購(gòu)單位化整為零規(guī)避政府采購(gòu)或公開招標(biāo)等問(wèn)題的發(fā)生。

4）明確統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)范圍。應(yīng)當(dāng)把政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)制定工作擺上重要位置，雖然采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的制訂不可能一蹴而就，但應(yīng)有計(jì)劃有步驟地不斷推進(jìn)，對(duì)一些便于歸集、通用性強(qiáng)、技術(shù)規(guī)格統(tǒng)一的品目制定配置的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并在不斷推進(jìn)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃工作，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行有計(jì)劃的批量、規(guī)模采購(gòu)。

5）完善采購(gòu)管理信息系統(tǒng)。將政府采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃、實(shí)際采購(gòu)和資金支付等各個(gè)環(huán)節(jié)有效銜接，打造貫穿政府采購(gòu)資金流程的主線，使得政府采購(gòu)預(yù)算監(jiān)管、政府采購(gòu)計(jì)劃制約、支付審核等要求落到實(shí)處。在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的支撐下，加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)和公共性資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)之間的溝通與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)信息互享，改變政府預(yù)算管理、政府采購(gòu)管理與國(guó)有資產(chǎn)管理之間相互脫節(jié)的現(xiàn)狀，從整體上提高預(yù)算資金安排的效率與完全可行。

6）創(chuàng)新落實(shí)采購(gòu)預(yù)算管理。設(shè)立政府采購(gòu)資金專戶，各單位各部門的政府采購(gòu)資金收付必須通過(guò)這一賬戶集中辦理。實(shí)行政府采購(gòu)監(jiān)管職能與采購(gòu)職能相分離，徹底改變政府采購(gòu)工作中管中有采、采中有管的局面。準(zhǔn)確和及時(shí)地發(fā)布政府采購(gòu)需求信息和定點(diǎn)供應(yīng)商的貨物供應(yīng)信息，解決政府采購(gòu)中的信息不對(duì)稱和不充分問(wèn)題。強(qiáng)化預(yù)算控制、資金使用控制和項(xiàng)目決策控制，嚴(yán)格按審批的預(yù)算組織實(shí)施，除特殊情況外，一律不得變更采購(gòu)項(xiàng)目。建立項(xiàng)目審批制度、操作控制制度和項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算制度。在政府采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施期間，加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。

總之，只有進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算編制和審核管理工作，完善政府采購(gòu)信息化管理系統(tǒng)，積極構(gòu)建規(guī)范完善的政府采購(gòu)基礎(chǔ)工作體系，才能切實(shí)增強(qiáng)采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃的約束力，逐步提高政府采購(gòu)預(yù)算編制和計(jì)劃執(zhí)行的科學(xué)化精細(xì)化管理水平。

[1]中國(guó)法制出版社編委會(huì).中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法[M].北京:中國(guó)法制出版社,2004.

[2]白彥鋒.我國(guó)政府采購(gòu)制度的建立與完善[J].決策探索,2006(1).

[3]王棟，楊林.政府采購(gòu)預(yù)算編制管理探析[J].中國(guó)政府采購(gòu)，2007(12).