周敦文

（武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072）

1 引言

隨著新世紀(jì)的到來，我國高等教育迎來一個(gè)加速發(fā)展的新時(shí)期，伴隨而來的一個(gè)值得高度警惕的現(xiàn)象就是高校的銀行貸款熱現(xiàn)象，各高校的銀行借貸數(shù)量劇增。其中公辦高校向銀行貸款數(shù)額累計(jì)超過2000億元，單單一個(gè)高校貸款數(shù)額超過20億元的并非個(gè)案，其貸款用途包括：新校區(qū)建設(shè)、新實(shí)驗(yàn)室建設(shè)以及改造原有的學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。以寧波市高教園區(qū)為例，投資規(guī)模就達(dá)32億元，而廣州市在其大學(xué)城建設(shè)中投資更是高達(dá)120億元，顯然，高校自己難以籌措到這樣龐大的建設(shè)資金，只能是靠銀行貸款。然而，高校作為一個(gè)非生產(chǎn)性單位，債務(wù)負(fù)擔(dān)能力十分有限，如此巨額的貸款規(guī)模意味著高校將承擔(dān)它前所未有的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2 催生我國高校貸款熱現(xiàn)象的主要原因

2.1 高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)大造成的資金緊張

20世紀(jì)末開始，隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)向縱深發(fā)展，社會(huì)要求高校為公民提供更多的平等接受高等教育的機(jī)會(huì)，這就給我國教育事業(yè)發(fā)展帶來了巨大的壓力和動(dòng)力，促使我國高等教育從“精英教育”向“大眾化教育”加速發(fā)展，從而使得我國高等教育辦學(xué)規(guī)模迅猛擴(kuò)張，進(jìn)入21世紀(jì)，我國高校繼續(xù)擴(kuò)大招生規(guī)模，在校學(xué)生人數(shù)持續(xù)增加，原本相對有限的辦學(xué)資源與一直保持旺盛的辦學(xué)需求之間的矛盾變得更加尖銳。為了化解矛盾，盡快改善辦學(xué)條件，在政府財(cái)政撥款不足，自籌資金不能滿足學(xué)校擴(kuò)大規(guī)模的資金需求，學(xué)校也沒有拓展出新的籌資渠道以獲得更多的辦學(xué)資金的情況下，最終高校不約而同地把目光集中到銀行，爭取銀行貸款來擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模，改善辦學(xué)條件，就成為所有公辦高校的不二選擇。

2.2 高教園區(qū)建設(shè)激發(fā)了大量貸款需求

20個(gè)世紀(jì)中期開始，我國“四化”建設(shè)加快步伐。教育現(xiàn)代化是“四化”建設(shè)的基礎(chǔ)成為全國人民的共識。全國各地把大力發(fā)展高等教育作為加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的重要舉措。于是高教園區(qū)建設(shè)或者高校新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目成為各地方政府和教育部門改革和發(fā)展的重中之重，這一舉措激發(fā)出大量的貸款需求。

2.3 地方政府拓寬教育融資渠道的政策助長了高校“負(fù)債建設(shè)”的激情

在我國高等教育如同乘上動(dòng)車般的快速跑進(jìn)21世紀(jì)以來，各地方政府先后出臺了一系列拓寬教育融資渠道的政策，比如：對高校的地方財(cái)政專項(xiàng)資金貸款、財(cái)政貼息、高校老校區(qū)土地置換等新政策規(guī)定，這進(jìn)一步助長了高校本已高漲的向銀行貸款“負(fù)債建設(shè)”的熱情，使高校貸款熱持續(xù)升溫。

2.4 我國民辦高校的發(fā)展也是高校貸款熱漫延的誘因

從20世紀(jì)90年代開始，我國從中央到各地陸續(xù)出臺一系列相關(guān)的旨在鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)的刺激政策，以調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的辦學(xué)積極性，共同促進(jìn)我國民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展，這些政策對我國民辦高校的發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用，與此同時(shí)，這些政策也成為高校貸款熱漫延的誘因。

3 高校貸款熱可能存在的問題

3.1 借貸規(guī)模增長過快造成高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

高校貸款的規(guī)模增漲過快，清華大學(xué)借貸10億元蓋了學(xué)生公寓，公寓的收費(fèi)還不夠還貸款利息，更別提本金了，因?yàn)槲覈鴮W(xué)生公寓收費(fèi)有標(biāo)準(zhǔn)，一年不能超過1500元，顯然靠收費(fèi)是不能解決高校必須支付的銀行貸款利息。在政府的財(cái)政撥款不可能迅速增加而銀行貸款利息支出只能在學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算中解決，學(xué)校既要還貸款利息又要保證正常運(yùn)作自然是入不敷出，一些高校屢現(xiàn)赤字預(yù)算、靠銀行貸款維持日常運(yùn)作就不足為奇。由此可見，如果高校的銀行貸款規(guī)模增長過快，大大超過了其償還能力，高校就會(huì)難以承受由于流動(dòng)資金經(jīng)常性短缺以至于不能維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)開支的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 貸款論證不充分帶來決策過程的非理性化

由于上述種種貸款沖動(dòng)的刺激，再加上我國各高校在建設(shè)新校區(qū)或高教園的基建項(xiàng)目論證時(shí)，常常把該項(xiàng)目的意義放在首位加以強(qiáng)調(diào)：諸如改善辦學(xué)條件、擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模等等，卻總是有意無意地忽略對使用銀行貸款的資金成本的精確計(jì)算，更加缺乏對貸款規(guī)模過大是否可能給學(xué)校帶來財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的充分論證。因此，造成決策過程中非理性化的行為，這就是目前我國許多高?；窘ㄔO(shè)攤子鋪得過快過大，而籌資渠道過分單一、僅僅依賴于銀行貸款的現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因。

3.3 還貸計(jì)劃準(zhǔn)備不充分造成還貸資金難以落實(shí)

我國高校的資金主要來源于國家財(cái)政撥款和學(xué)校學(xué)費(fèi)收入，隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展和財(cái)政收入的增加，國家對高校的資金投入逐年增加，但是這種增加比起高校的規(guī)模擴(kuò)張而言顯然幅度要小得多，因此絕大多數(shù)高校不可能完全以國家的財(cái)政撥款作為沖填銀行的還款資金流。高校學(xué)費(fèi)收入增長則因受國家的收費(fèi)政策限制以及學(xué)校之間競爭日益激烈、生源狀況不斷變化等因素的影響短時(shí)間內(nèi)無法大量增加，所以高校未來的學(xué)費(fèi)收入也難以作為還貸資金的首選資金流。再加上，我國高校領(lǐng)導(dǎo)普遍實(shí)行任期制，在無法尋找到更多籌資渠道的情形下，極易出現(xiàn)重借貸輕還款的短期行為，不但是銀行還貸計(jì)劃不易形成，即便是形成了計(jì)劃，也常因不切實(shí)際而難以落實(shí)。

4 公立高校貸款的本質(zhì)——公共債務(wù)

對高校而言，其資金來源不外乎：國家財(cái)政撥款、學(xué)校學(xué)費(fèi)收入、科研成果轉(zhuǎn)化帶來的收入。一般高校將政府的財(cái)政撥款中的80%～90%用作高校的人員工資和其他福利性的支出以及辦公經(jīng)費(fèi)?？蒲谐晒麕淼氖杖氲?%～10%是須上繳學(xué)校作為管理費(fèi)，剩余經(jīng)費(fèi)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人掌握使用。所以可以固定下來的用于還貸的可支配的資金只有學(xué)校的學(xué)費(fèi)收入以及因?qū)W生人數(shù)的增加而相應(yīng)增加的國家財(cái)政撥款和住宿費(fèi)收入。高校本身作為公益性的組織是不以營利為目的的，所以學(xué)費(fèi)的上漲空間會(huì)受到相應(yīng)的限制。而且學(xué)費(fèi)的收入能否成為固定的銀行還貸資金流，還須看學(xué)校生源供應(yīng)是否充足，進(jìn)入“985”行列中的高校在近些年還不會(huì)為充足生源犯愁，所以學(xué)費(fèi)是借貸人能夠歸還銀行到期貸款的主要來源，而非“985”之列的高校的生源增長正在放緩，這就直接影響學(xué)費(fèi)收入的增加，進(jìn)而影響到學(xué)校對銀行貸款歸還率下降。然而目前仍有高校對生源預(yù)期過于樂觀，還有極強(qiáng)的擴(kuò)張沖動(dòng)，盲目追求辦學(xué)上規(guī)模、上檔次，不惜高額舉債建設(shè)新校區(qū)，造成學(xué)校負(fù)債過多，還款期很長，這些高校一旦生源減少、收入波動(dòng)，將直接影響按期還貸。所以僅僅依靠學(xué)費(fèi)還貸，并非長遠(yuǎn)之計(jì)。顯然面對銀行巨額的貸款，僅憑高校自身力量要按期還本付息是不可能做到的，這樣看來高校貸款無論是從貸款方的銀行，還是對于借貸方的高校來說都是存在一定的風(fēng)險(xiǎn)的。那么為什么現(xiàn)在的大部分高校、尤其是公立高校，還是對貸款籌資的方式情有獨(dú)鐘，并且大有愈演愈烈之勢，其根源在于公立高校的貸款從本質(zhì)上來說是一種公共債務(wù)。

我國公立高校皆為國家所有，校長等主要領(lǐng)導(dǎo)均由政府委派或任命，有固定的任期，高校貸款多是政府支持政策，通常學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)承擔(dān)因執(zhí)行政府政策而使銀行或?qū)W校資金受損之責(zé)，但可能會(huì)因不執(zhí)行政府政策而受罰。所以，基于初期政府是鼓勵(lì)高校貸款辦學(xué)的經(jīng)驗(yàn)，高校校長們普遍缺乏對學(xué)校的按期還貸負(fù)責(zé)的基本意識，當(dāng)然更缺乏如何按期向銀行還本付息的計(jì)劃意愿，正是這種責(zé)任意識的缺失造成高校貸款熱流行。盲目貸款使高校貸款規(guī)模均大大超過了學(xué)校自身還貸能力。如上所述我國高校學(xué)雜費(fèi)和國家財(cái)政撥款是辦學(xué)資金的基本來源，財(cái)政撥款絕大部分用于教職人員工資支出；學(xué)生的學(xué)費(fèi)是按培養(yǎng)成本的25%收取的，這其中不低于25%的費(fèi)用國家明文規(guī)定須用于學(xué)生，約20%是彌補(bǔ)教學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的，約1%的則要用來指導(dǎo)畢業(yè)生的就業(yè)，剩余約54%是否全部是用來給銀行還本付息并非十分確定，即使確定這部分資金全部用于還貸，也不足以支付數(shù)額驚人的貸款利息。事實(shí)就是，銀行向高校貸出的巨款注定會(huì)成為難以收回的款項(xiàng)。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，行為主體按照資源的產(chǎn)權(quán)歸屬一般劃為兩大類，一類是公共部門，一類是私人部門。普通公立高校，其組織性質(zhì)決定它屬于公共部門。銀行與高校的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，作為債務(wù)人的高校，因其公共部門的性質(zhì)，其向銀行貸款形成的債務(wù)就屬于公共債務(wù)。根據(jù)著名學(xué)者張馨的定義：所謂公共債務(wù) “在目前的我國，是指以政府債務(wù)為核心的，所有與政府相關(guān)聯(lián)的單位、機(jī)構(gòu)和團(tuán)體乃至企業(yè)所舉借的債務(wù)與欠款”。公共債務(wù)又分為4種類型：即直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債、或有隱性負(fù)債。較為常見的或有顯性負(fù)債指的是政府擔(dān)保的以法律合同為基礎(chǔ)的項(xiàng)目，當(dāng)被擔(dān)保者的債務(wù)無法償還時(shí)，政府便負(fù)有代償責(zé)任。而或有隱性負(fù)債則是指在某種特定的狀況下政府所必須承擔(dān)的非法定的責(zé)任或義務(wù)，這通常是由政府行為所導(dǎo)致的連帶性債務(wù)，它或可能發(fā)生。當(dāng)然政府或是在市場失靈、又或在公眾和利益集團(tuán)的壓力逼迫下，總之機(jī)會(huì)成本過高時(shí)才會(huì)承擔(dān)這些負(fù)債。公立高校的銀行貸款所形成的債務(wù)就屬于這類“公共債務(wù)”中的或有隱性負(fù)債，若高校無法按期償還貸款時(shí)，由于我國公立高校的特殊地位和身份，政府出于道義上的責(zé)任必然要承擔(dān)連帶性債務(wù)。因?yàn)?，高校貸款行為的產(chǎn)生，政府既作為高校貸款的制度供給者給予了支持，又作為高校貸款的直接或間接的信譽(yù)擔(dān)保者給予了鼓勵(lì)，所以，如高校無力還貸時(shí)，政府就有替高校承擔(dān)連帶性債務(wù)的道義。

在我國高等教育從精英時(shí)代走向大眾化階段的過程中，政府在短期內(nèi)無法提供足夠的財(cái)力支撐，于是利用銀行貸款為高?；I資不失為一種務(wù)實(shí)之舉，但只能稱為權(quán)宜之計(jì)。因?yàn)槠浔举|(zhì)是一種財(cái)政機(jī)會(huì)主義。以銀行貸款為高校籌資，只是減少了政府即時(shí)財(cái)政支出的壓力，并沒有從根本上減少政府的財(cái)政支出。理性分析，政府的這一權(quán)宜之計(jì)正是高校貸款熱高燒不退、銀行不良貸款率可能增加的主要激勵(lì)因素。最終，政府的這種財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為可能造成高校還貸失信道德風(fēng)險(xiǎn)增加，并且還可能加大政府對高校的未來的財(cái)政支付成本和對銀行的不良借貸的救助成本，這也意味著政府未來將為此付出更高的財(cái)政代價(jià)。

5 防范高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的對策思考

5.1 高校應(yīng)對其貸款規(guī)模加以適當(dāng)控制，拓展籌資渠道方可持續(xù)發(fā)展

我國高校在應(yīng)對高等教育大眾化的浪潮時(shí)必須有清晰正確的對策。首先，建設(shè)學(xué)校不要一味地攀比上檔次。應(yīng)當(dāng)盡可能利用現(xiàn)有資源，挖掘內(nèi)部潛力，加強(qiáng)財(cái)政管理，使有限的資源發(fā)揮最大效率。其次，有必要向銀行貸款投資時(shí)，一定要加強(qiáng)投資項(xiàng)目立項(xiàng)的管理，立項(xiàng)時(shí)一定要進(jìn)行嚴(yán)格的可行性論證，堅(jiān)持我黨艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅(jiān)持“立項(xiàng)公開、論證公開、結(jié)果公開”的基本原則，接受學(xué)校廣大干部群眾的監(jiān)督。當(dāng)然更要嚴(yán)格控制和盡量減少在建工程項(xiàng)目，有可能的話縮小投資項(xiàng)目的規(guī)模。以減少資金的需求總量。盡可能通過改建、擴(kuò)建、更新改造滿足辦學(xué)要求。再次，一定要形成可操作的有時(shí)間表的還貸計(jì)劃并嚴(yán)格執(zhí)行。

自籌辦學(xué)資金是世界各國高等教育可持續(xù)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，自籌辦學(xué)資金還有助于增強(qiáng)高校自身的“造血”功能。我們可以借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，比如：向市場發(fā)行教育債券和教育彩票，設(shè)立教育投資基金，以股權(quán)投資方式組建教育產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，或者成立教育銀行等，我們不僅要在理論上探討其必要性，更要在實(shí)踐上探索其可操作性。而我國目前已有部分公立高校通過與民間資本合作創(chuàng)建二級學(xué)院的辦學(xué)嘗試，更應(yīng)當(dāng)進(jìn)行總結(jié)，以便探索出一條符合我國國情的拓展高?；I資渠道、吸引民間資本直接投資辦學(xué)的新路。另外，類似于吸引私人或社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位參與高校后勤管理和參與高?？萍汲晒霓D(zhuǎn)化等促進(jìn)民間資本與高校結(jié)合的方式，都是拓展高校籌資渠道的有益嘗試，值得總結(jié)推廣。

5.2 我國各級教育主管部門對高校貸款的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格到位

我國高校均屬政府列入財(cái)政預(yù)算的基層單位，國家就是高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。所以，各級教育行政主管部門對高校貸款管理是責(zé)無旁貸。首先，必須依據(jù)高校的未來發(fā)展規(guī)劃以及人才市場的預(yù)測嚴(yán)格審查高校建設(shè)項(xiàng)目，避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)，從根本上控制高校貸款風(fēng)險(xiǎn)。其次，嚴(yán)格制定高校財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制。根據(jù)“高校銀行貸款額度控制和風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)模型”來合理確定各高校貸款規(guī)模。最后，嚴(yán)格制定并執(zhí)行高校貸款審批備案制度，建立完善的高校貸款資金監(jiān)控系統(tǒng)。但凡高校要向銀行貸款必先向上級教育主管部門申請，同時(shí)把學(xué)?？傮w發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、分年度貸款額度方案、具體還貸計(jì)劃和措施等一系列資料備齊，一并報(bào)送上級主管部門，經(jīng)上級審查批準(zhǔn)后方可向銀行貸款，否則追究學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員責(zé)任。

5.3 銀行要進(jìn)一步加強(qiáng)對高校貸款的指導(dǎo)、監(jiān)控、管理

首先，銀行要加強(qiáng)對高校貸款的指導(dǎo)和審查，針對各高校建設(shè)項(xiàng)目的自有資金落實(shí)到位情況以及高校財(cái)務(wù)支付能力的不同，同時(shí)結(jié)合院校層次類型、辦學(xué)條件、學(xué)校歷史等因素，在貸款策略和相應(yīng)的授信額度方面，采取不同貸款對象區(qū)別對待、分類管理的原則。進(jìn)一步加強(qiáng)借貸總量控制與借貸結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

其次，銀行要加強(qiáng)對高校貸款的監(jiān)控、管理。貸款前，銀行要嚴(yán)格審查高校貸款項(xiàng)目的可行性報(bào)告，對確實(shí)能提高辦學(xué)效益的項(xiàng)目給予重點(diǎn)支持；對一般項(xiàng)目謹(jǐn)慎支持，即保證自有資金和自籌資金一定比例落實(shí)的前提下，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需求，一定程度地控制貸款規(guī)模，以此避免高校盲目擴(kuò)大貸款規(guī)模。再次，銀行要指導(dǎo)并監(jiān)控高校貸款使用情況以及還貸計(jì)劃的制定執(zhí)行，防范發(fā)生不良信貸風(fēng)險(xiǎn)。

5.4 政府繼續(xù)加大對高等教育的扶持力度

國家投入始終是高等教育辦學(xué)資金的主要來源。我們大力提倡教育投資主體的多元化，鼓勵(lì)高校拓寬籌資渠道，通過引進(jìn)私人、民間資本和外資等多種方式來解決高等教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的矛盾。但是這并不意味由此改變國家投入這一高校資金來源主渠道的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)然更不能因此淡化政府對高等教育財(cái)政支持的責(zé)任。根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和教育不同時(shí)期發(fā)展的需要，政府要持續(xù)加大對高等教育的扶持力度，保證投入總量增長和占GDP的比例增長的前提下，重點(diǎn)保障國家投入比例與高校招生規(guī)模增長比例的協(xié)調(diào)，即保證政府投入的生均增長量基本適應(yīng)高校需求。根據(jù)世界發(fā)展中國家教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)爭取在近年實(shí)現(xiàn)教育投入約占GDP的4%～5%的比例。各地方政府財(cái)政支持應(yīng)達(dá)到高校新區(qū)建設(shè)計(jì)劃總投資的30%左右，并且應(yīng)安排專項(xiàng)資金用于新區(qū)建設(shè)；為了切實(shí)減輕高校債務(wù)負(fù)擔(dān)，地方政府要支持和監(jiān)督銀行以及有關(guān)部門，確保其對高校新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目貸款所作的貼息承諾能夠及時(shí)足額到位，除了直接的投入，中央和地方政府還應(yīng)在政策上加大對高等教育的扶持力度，例如在水、電及糧食、蔬菜等消費(fèi)品供給方面出臺相應(yīng)優(yōu)先優(yōu)惠供應(yīng)高校政策，再比如限制高校費(fèi)用支出、政府組織企業(yè)共同培育提高高校還貸能力；政府減少高校征地城建等相關(guān)費(fèi)用，以及其他降低高校發(fā)展成本方面的政策。這樣才能從根本上徹底解決高校盲目貸款的高熱病以及不良信貸高風(fēng)險(xiǎn)。

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