龔揚(yáng)帆

（中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 海淀 100088）

1 引言

環(huán)境行政處罰制度，是環(huán)境法中各項(xiàng)制度能夠得到有效落實(shí)的保障。環(huán)境法為排污者設(shè)定了各種各樣的義務(wù)，作為追求利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，如果沒(méi)有環(huán)境行政處罰制度的有效威懾，排污者便不會(huì)自覺(jué)履行其法律義務(wù)。誠(chéng)然，環(huán)境刑事責(zé)任是環(huán)境法律制度得以實(shí)施的最終保障，它的懲罰力度遠(yuǎn)大于環(huán)境行政責(zé)任。但是環(huán)境行政處罰制度有著環(huán)境刑事責(zé)任不能夠替代的意義：①環(huán)境刑事責(zé)任的適用需經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的司法審判程序才可以實(shí)現(xiàn)，不利于現(xiàn)實(shí)中環(huán)保部門(mén)及時(shí)解決已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境違法行為；②并不是所有的環(huán)境違法行為都能夠被追究刑事責(zé)任，例如《刑法》中的污染環(huán)境罪，便要求達(dá)到“嚴(yán)重污染環(huán)境”的程度。對(duì)于那些尚不足以構(gòu)成犯罪的環(huán)境違法行為，就需要通過(guò)環(huán)境行政處罰制度來(lái)進(jìn)行制止和制裁。

今天，生態(tài)文明建設(shè)日益受到黨和政府的高度重視，美麗中國(guó)日益成為全社會(huì)的共同訴求。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)也已經(jīng)形成了一般法與特別法相結(jié)合，中央立法與地方立法相結(jié)合，法律與法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)法律體系。但是，正如《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中所提到的，“當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境狀況總體惡化的趨勢(shì)尚未得到根本遏制，環(huán)境矛盾凸顯，壓力繼續(xù)加大。一些重點(diǎn)流域、海域水污染嚴(yán)重，部分區(qū)域和城市大氣灰霾現(xiàn)象突出，許多地區(qū)主要污染物排放量超過(guò)環(huán)境容量……”一次次的環(huán)境污染事件，使公眾產(chǎn)生困惑：為什么我們有那么多的環(huán)境法律，卻制止不了層出不窮的環(huán)境污染？事實(shí)上，我國(guó)環(huán)境行政處罰制度上的一些缺陷，正是環(huán)境污染行為難以制止、環(huán)境法律制度難以落實(shí)的主要原因。打鐵還需自身硬，要打環(huán)境污染這塊“鐵”，就需要強(qiáng)硬有力的環(huán)境行政處罰措施，使之成為環(huán)保部門(mén)執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律的有力武器。

2 環(huán)境行政處罰存在的問(wèn)題

我國(guó)的環(huán)境行政處罰制度，一般規(guī)定于《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中的“法律責(zé)任”篇，另外還需要適用《行政處罰法》中的規(guī)定。2010年3月生效的《環(huán)境行政處罰辦法》，則對(duì)環(huán)境行政處罰制度的程序性和實(shí)體性事項(xiàng)做了進(jìn)一步完善的規(guī)定?；谏鲜龇煞ㄒ?guī)以及部門(mén)規(guī)章，我國(guó)建立起了一套種類(lèi)完善、程序規(guī)范、罰教結(jié)合的行政處罰體系，為環(huán)保部門(mén)執(zhí)行環(huán)境法律提供了有力保障。

然而，我國(guó)的環(huán)境行政處罰制度仍然有進(jìn)一步改善的必要。2010年的《環(huán)境行政處罰辦法》對(duì)于環(huán)保部門(mén)行使行政處罰權(quán)的程序做了非常完善的規(guī)定，但是囿于其部門(mén)規(guī)章的立法層級(jí)，它無(wú)法對(duì)具體違法行為所應(yīng)當(dāng)適用的行政處罰做出太多規(guī)定。我國(guó)環(huán)境行政處罰的實(shí)體性?xún)?nèi)容，仍然主要見(jiàn)于全國(guó)人大常委會(huì)所制定的環(huán)境保護(hù)法律之中，而我國(guó)的環(huán)境法律則普遍存在實(shí)施時(shí)間久遠(yuǎn)的問(wèn)題，例如《環(huán)境保護(hù)法》1989年實(shí)施，《環(huán)境噪聲污染防治法》1997年實(shí)施，修訂后的《大氣污染防治法》2000年實(shí)施。我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使得法律適用的背景出現(xiàn)了極大的改變，一些從前行之有效的行政處罰規(guī)定，已經(jīng)不能夠再適應(yīng)新的社會(huì)形勢(shì)需要，出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。

2.1 處罰幅度有待提高

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施的1989年，我國(guó)的GDP不到2萬(wàn)億元；現(xiàn)行《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施的2000年，我國(guó)的GDP不到10萬(wàn)億元；而2012年我國(guó)的GDP已經(jīng)達(dá)到將近52萬(wàn)億元。社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的極大提高，使得一些原有的行政處罰規(guī)定失去了其應(yīng)有的威懾能力。如《大氣污染防治法》中對(duì)于超標(biāo)排污的處罰，最高僅為10萬(wàn)元罰款，這一處罰額度對(duì)于通過(guò)超標(biāo)排污能夠獲得高額利潤(rùn)的排污者來(lái)說(shuō)，很難構(gòu)成法律上的威懾。而同年實(shí)施的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中行政處罰力度太弱的問(wèn)題，則在康菲渤海漏油事件中暴露無(wú)遺，最高僅為20萬(wàn)元的罰款力度，在資金雄厚的跨國(guó)公司面前顯得軟弱無(wú)力。

2.2 環(huán)境行政處罰執(zhí)行難

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，環(huán)保部門(mén)在享有環(huán)境行政處罰權(quán)的同時(shí)，并不享有太多的行政處罰執(zhí)行權(quán)。環(huán)保部門(mén)做出的大部分行政處罰決定，需要通過(guò)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的法定程序才能夠最終得到執(zhí)行。其背后的立法原因是防止環(huán)保部門(mén)濫用處罰權(quán)，保障行政處罰權(quán)行使的公正，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利。這樣的規(guī)定無(wú)疑有其合理之處，但是其在實(shí)踐中引起的問(wèn)題也不容否認(rèn)：①人民法院可能因?yàn)閳?zhí)行費(fèi)較低、執(zhí)行力量有限、執(zhí)行難度較大或者缺乏激勵(lì)等因素而不積極執(zhí)行[1]；②根據(jù)《行政訴訟法》、《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行必須符合兩種情況，一種是行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)沒(méi)有提起行政復(fù)議或者行政訴訟，一種是在緊急情況下，為保障公共安全，申請(qǐng)人民法院立即執(zhí)行。當(dāng)情況不是那么緊急，環(huán)保部門(mén)無(wú)法申請(qǐng)人民法院立即執(zhí)行，行政處罰決定最終被執(zhí)行的期限又會(huì)因?yàn)樾姓鄬?duì)人的復(fù)議或者起訴被拉長(zhǎng)，這使得本來(lái)力度就不高的環(huán)境行政處罰更失去了其威懾力。

2.3 執(zhí)法力度有待加強(qiáng)

環(huán)境行政處罰權(quán)的主體，主要為各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，另外還有根據(jù)法律在其職責(zé)范圍內(nèi)行使環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)的其他部門(mén)。環(huán)保部門(mén)，是污染企業(yè)的監(jiān)督者和管理者，行使環(huán)境行政處罰權(quán)，對(duì)其來(lái)說(shuō)不僅是一種權(quán)力，更是一種義務(wù)。積極發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法行為進(jìn)行環(huán)境行政處罰，環(huán)保部門(mén)責(zé)無(wú)旁貸。然而現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了一些地方環(huán)保部門(mén)消極行使行政處罰權(quán)，或者雖欲行使環(huán)境行政處罰權(quán)卻受到外部干擾的情況。環(huán)境行政處罰權(quán)不能夠有效發(fā)揮其作用，極大地破壞了環(huán)境法中各項(xiàng)制度的實(shí)施效果，放縱了違法排污行為的發(fā)生。究其原因，主要包括：①一些地方環(huán)保部門(mén)存在人員不齊、設(shè)備不足、技術(shù)不高等主觀問(wèn)題；②現(xiàn)行體制下環(huán)保部門(mén)容易受到地方保護(hù)主義的壓力，地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)在行政上隸屬于其同級(jí)政府，當(dāng)?shù)胤秸驗(yàn)樽非蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境效益時(shí)，地方環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)境違法行為行使行政處罰權(quán)的獨(dú)立性就會(huì)受到挑戰(zhàn)。

3 對(duì)策和建議

3.1 提高環(huán)境行政處罰幅度：違法成本較低

我們假設(shè)有這樣一個(gè)排污者甲，他在選擇是否從事一個(gè)違法行為的時(shí)候，必然會(huì)進(jìn)行一番成本的選擇。如果違法行為的行政處罰是10萬(wàn)元罰款，只要其從事違法行為后的受益將超過(guò)10萬(wàn)元，那么甲作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)人將會(huì)毫不猶豫地采取違法行為，因?yàn)檫@樣對(duì)他來(lái)說(shuō)是有益的。

看起來(lái)這仿佛是違法者的選擇，但其實(shí)是立法者的選擇。因?yàn)榱⒎ㄕ咴谠O(shè)定行政處罰幅度的時(shí)候，當(dāng)然也能夠預(yù)知這種情況。如果立法者將行政處罰設(shè)為X元的罰款，那么我們基本可以推斷，給違法者帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益小于X元的違法行為將會(huì)被有效阻止，而給違法者帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益大于X元的違法行為則將會(huì)被繼續(xù)實(shí)施。立法者出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的考量，選擇了禁止一些經(jīng)濟(jì)收益較小的違法行為，而放過(guò)了一些經(jīng)濟(jì)收益較大的違法行為。禁止與放過(guò)的分界點(diǎn)，就在于行政處罰的幅度。

依據(jù)上述分析，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高行政處罰幅度的理由有兩點(diǎn)。

（1）違法行為給違法者個(gè)人帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益已經(jīng)普遍提高，當(dāng)給違法者個(gè)人帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益超過(guò)X元的違法行為越來(lái)越多，幅度為X元的行政處罰就失去了其威懾力。

（2）違法者在計(jì)算其經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，是不會(huì)考慮違法行為所造成的社會(huì)成本的。對(duì)于那些給違法者帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益超過(guò)X元的違法行為，立法者容忍了它們所帶來(lái)的社會(huì)成本。但是隨著污染物排放的增加，環(huán)境質(zhì)量的惡化，環(huán)境容量變得越來(lái)越小，作為社會(huì)成本之一的環(huán)境成本正變得越來(lái)越大。原來(lái)那些社會(huì)成本可以被容忍的違法行為，現(xiàn)在其社會(huì)成本已經(jīng)增加到必須被法律加以禁止的地步。因此，立法者應(yīng)該提高X，將這部分違法行為也納入被禁止的范疇。

3.2 重新配置執(zhí)行權(quán)：不損公正，兼顧效率

將環(huán)境行政處罰的執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一歸于法院，是為了限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，防止行政機(jī)關(guān)濫用處罰權(quán)，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。這種規(guī)定，符合法律的公正價(jià)值。強(qiáng)制執(zhí)行，直接對(duì)行政相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利發(fā)生影響，如果執(zhí)行不慎，將會(huì)給行政相對(duì)人帶來(lái)嚴(yán)重的損害。將這種權(quán)力賦予作為公平正義最終保障的司法機(jī)關(guān)，能夠保障權(quán)力被合法地行使。

但是，出于對(duì)行政管理效率的考量，法律也賦予了一些行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。在我國(guó)，如工商、海關(guān)、稅務(wù)、城管等部門(mén)也擁有一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。法律賦予其執(zhí)行權(quán)的原因，主要是考慮其行政管理工作的重要性。在生態(tài)文明的重要性日益增長(zhǎng)的今天，面對(duì)環(huán)境污染行為“頑固不治”的現(xiàn)狀，完全可以考慮賦予環(huán)保部門(mén)一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。尤其是對(duì)那些正在進(jìn)行、對(duì)人民群眾的人身財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的違法排污行為，宜賦予環(huán)保部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力加以即時(shí)的制止[2]。

除了通過(guò)限制行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的范圍，還可以通過(guò)設(shè)置一定的救濟(jì)程序，來(lái)規(guī)范環(huán)保部門(mén)行使執(zhí)行權(quán)的行為，實(shí)現(xiàn)效率與公平的兼顧。例如，可以規(guī)定環(huán)保部門(mén)在采取強(qiáng)制執(zhí)行之前，應(yīng)該事先通知被處罰的排污者。被處罰的排污者可以通過(guò)提供擔(dān)保的形式，承諾履行行政處罰中設(shè)定的義務(wù)，來(lái)阻止強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)際發(fā)生。在行政強(qiáng)制執(zhí)行發(fā)生后，行政相對(duì)人也可以通過(guò)行政訴訟來(lái)救濟(jì)自己的權(quán)利。

3.3 提高環(huán)境執(zhí)法力度：建設(shè)生態(tài)文明的必然要求

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)，并不是無(wú)法可依，許多情況下，是有法難依。法律規(guī)定的許多制度，在實(shí)施的過(guò)程中往往遇到困難。其中很大的原因，要?dú)w咎于現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制。地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，作為其同級(jí)人民政府的組成部門(mén)，需服從同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)踐中，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府，干預(yù)環(huán)保部門(mén)行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，使得一些環(huán)境法律制度的實(shí)施受到嚴(yán)重影響：環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度出現(xiàn)了“未評(píng)先建”、“先建后補(bǔ)”的問(wèn)題；環(huán)境限期治理制度出現(xiàn)了“名為限期，遙遙無(wú)期”的問(wèn)題。以至于有人戲稱(chēng)地方環(huán)保局長(zhǎng)是在“夾縫中執(zhí)法”、“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　盵3]。如何提高環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法能力，使之能夠扮演好一方環(huán)境的監(jiān)督者、守護(hù)者的角色，需要從體制上做出相應(yīng)的改變。例如在一些環(huán)境污染較為嚴(yán)重、人民對(duì)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的需求較為迫切的地區(qū)，可以探索實(shí)行區(qū)域性或者垂直性的環(huán)境保護(hù)管理體制。

區(qū)域性或者垂直性的環(huán)境保護(hù)管理體制，將有助于環(huán)保部門(mén)提高其執(zhí)法水平，免受來(lái)自于地方保護(hù)主義的干擾，真正履行法律賦予的環(huán)境保護(hù)職責(zé)[4]。但是，這也要求環(huán)保部門(mén)首先提高本身的行政執(zhí)法水平和能力，從人員、設(shè)備、技術(shù)到制度、機(jī)制，都要進(jìn)行進(jìn)一步的完善。

4 結(jié)語(yǔ)

無(wú)責(zé)任即無(wú)義務(wù)，如果不對(duì)環(huán)境違法者施加有效的法律責(zé)任，那么環(huán)境違法行為就會(huì)一再重演。我國(guó)的環(huán)境法中長(zhǎng)期以來(lái)存在制度齊全而實(shí)施困難的情況，通過(guò)增大環(huán)境行政處罰強(qiáng)度、實(shí)行區(qū)域性或垂直性環(huán)境保護(hù)管理體制，將能夠進(jìn)一步促進(jìn)相關(guān)環(huán)境法律制度的有效實(shí)施。

[1]嚴(yán)厚福.環(huán)境行政處罰執(zhí)行難中的司法因素：基于實(shí)證的分析[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011（11）：25～30.

[2]汪 勁，王社坤，嚴(yán)厚福.環(huán)保法治三十年.我們成功了嗎[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011：274～277.

[3]王燦發(fā).環(huán)境法的輝煌、挑戰(zhàn)及前瞻[J].政法論壇，2010（5）：113.

[4]鞠昌華.環(huán)境保護(hù)垂直管理的探討[J].環(huán)境保護(hù)，2013（8）：56.