□李曉邁（本刊特約記者）

黨的十八大報告提出：堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào),促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。國務(wù)院總理李克強也曾強調(diào)未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。城鎮(zhèn)化發(fā)展進程也因此引起了廣泛、密切的關(guān)注。如何破解城鎮(zhèn)化發(fā)展中的各種難題，特別是應如何看待城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”的關(guān)系，推進城鎮(zhèn)化對“三農(nóng)”有哪些影響？為此，本刊記者專訪了農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司張紅宇司長。

領(lǐng)導文萃：我國未來最大發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化，而解決“三農(nóng)”問題是全部工作的“重中之重”。您長期從事農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟政策、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)宏觀管理等方面的研究，多次參與中央1號文件起草工作。請您談?wù)剳绾慰创擎?zhèn)化與“三農(nóng)”的關(guān)系，推進城鎮(zhèn)化對“三農(nóng)”有哪些影響？

張紅宇：我國1996年城鎮(zhèn)化率達到30.48%，進入了城鎮(zhèn)化加速推進階段。進入新世紀以來，我國城鎮(zhèn)化率以每年一個百分點以上的速度提升，到2012年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到52.57%。城鎮(zhèn)化是二、三產(chǎn)業(yè)不斷聚集和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過程，是農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)遷移的過程，也是城鎮(zhèn)的各種資源向農(nóng)業(yè)農(nóng)村擴散和支持農(nóng)村發(fā)展的過程。城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”之間，存在著相互影響、相互聯(lián)系的緊密關(guān)系。黨的十八大明確提出要推動城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展，是正確處理城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”關(guān)系的重要指針。

城鎮(zhèn)化會對“三農(nóng)”發(fā)展帶來全面的變革。對農(nóng)業(yè)來講，城鎮(zhèn)化及與之相關(guān)的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將創(chuàng)造出對農(nóng)產(chǎn)品的大量需求，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供廣闊市場空間，同時又給農(nóng)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)、裝備、管理支撐，推動提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和資源配置效率。對農(nóng)民來講，城鎮(zhèn)化的作用主要體現(xiàn)在促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。真正意義上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅僅表現(xiàn)農(nóng)村人口職業(yè)的轉(zhuǎn)換，而是要讓農(nóng)民變市民，享受到和城鎮(zhèn)居民一樣的就業(yè)、住房、教育和社保等公共服務(wù)。農(nóng)民變市民既可以擴大消費的即期需求，也可以帶動住房投資等長期需求。對農(nóng)村而言，健康的城鎮(zhèn)化應該有利于縮小城鄉(xiāng)差距，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。城鎮(zhèn)化對“三農(nóng)”良性作用的發(fā)揮，關(guān)鍵是要選擇一條合理的城鎮(zhèn)化路徑，建立起城鎮(zhèn)帶動 “三農(nóng)”發(fā)展的良性機制。

農(nóng)業(yè)對城鎮(zhèn)化的貢獻主要體現(xiàn)在要素方面。隨著農(nóng)產(chǎn)品需求快速增長，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品貢獻和市場貢獻功能需要不斷強化。而隨著農(nóng)村土地、勞動力、資金等資源不斷減少，要素貢獻的功能需要逐漸弱化，特別是土地資源貢獻應當慎之又慎。生態(tài)文明建設(shè)的推進，要求農(nóng)業(yè)生態(tài)貢獻的功能更加凸顯，并要求得到加強。此外，農(nóng)業(yè)對穩(wěn)增長、控物價有重要意義，農(nóng)產(chǎn)品供給充裕、價格穩(wěn)定，對宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性作用越來越突出。

領(lǐng)導文萃：說到要素貢獻，提供農(nóng)產(chǎn)品始終是農(nóng)業(yè)的第一要務(wù)。推進城鎮(zhèn)化對糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品的供求有什么影響，城鎮(zhèn)化水平大幅度提高之后我們是否還應堅持立足國內(nèi)生產(chǎn)確保國家糧食安全的方針？

張紅宇：從全球看，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，無論是大國還是小國，只要有農(nóng)業(yè)，其發(fā)展的核心目標和首要任務(wù)都是確保農(nóng)產(chǎn)品供給。我國作為人口大國，吃飯問題是頭等大事，保障農(nóng)產(chǎn)品供給更是重中之重。

隨著城鎮(zhèn)化的推進，城鎮(zhèn)人口增加、消費結(jié)構(gòu)升級會導致糧食和農(nóng)產(chǎn)品需求的增加。城鎮(zhèn)人均口糧的消費水平要低于農(nóng)村人口，但間接消費的糧食和農(nóng)產(chǎn)品水平則要遠高于農(nóng)村人口。對比發(fā)達國家的食物結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品人均占有水平可以發(fā)現(xiàn)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導致城鄉(xiāng)居民食物結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，肉奶蛋消費水平提高、比重增加。比如美國人均糧食、牛奶、植物油消費量分別為1000公斤、260公斤、130公斤，分別是我國的 2.5、9.3、2.2 倍。 據(jù)測算，僅由于膳食結(jié)構(gòu)中肉蛋奶增加一項，我國每轉(zhuǎn)移一個農(nóng)村人口，就增加飼料用糧75公斤。2002年以來，我國城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)一直在35%-38%之間徘徊，表明食品消費結(jié)構(gòu)升級等因素延緩了食品消費占比下降的趨勢。目前全國每年大體增加糧食需求400萬噸、肉類80萬噸、植物油50萬噸，糧食等農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長的態(tài)勢不可逆轉(zhuǎn)。

但與需求持續(xù)剛性高增長不同的是，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的供給增長并不容易。近年來，在強農(nóng)惠農(nóng)政策的有力推動下，我國糧食生產(chǎn)戰(zhàn)勝多種困難和風險挑戰(zhàn)，2012年糧食產(chǎn)量達11791億斤，創(chuàng)歷史新高，實現(xiàn)了半個世紀以來首次 “九連增”，主要農(nóng)產(chǎn)品供給充足，滿足了世界上最大規(guī)模也是最快速的城鎮(zhèn)化對農(nóng)產(chǎn)品供給的要求。實事求是地說，這一成績的取得，是在耕地、水等自然資源高強度利用的情況下取得的，代價不小。而且在城鎮(zhèn)化進程中，城鄉(xiāng)爭地爭水還將進一步加劇農(nóng)業(yè)發(fā)展的資源約束。1996—2011年底，我國耕地面積凈減少1.25億畝。近幾年耕地數(shù)量下降的趨勢雖有所緩解，但占優(yōu)補劣問題突出。農(nóng)業(yè)用水比重從1997年的69.7%下降到當前的61.3%左右，降低了8.4個百分點，減少了200多億立方米。未來保供給的壓力將日趨加大，糧食供需將是我國城鎮(zhèn)化進程中的長期趨勢。

城鎮(zhèn)化對糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品的供給帶來了很大壓力，但我們更要堅持和強調(diào)立足國內(nèi)生產(chǎn)確保糧食安全的基本方針。這一點是毋庸置疑的，原因很明顯，中國人的飯碗只能由自己來端，別人也端不起。2012年我國糧食產(chǎn)量占全世界糧食總量的25%左右，是名副其實的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國和消費大國，靠國際市場是確保不了我國糧食安全的。因此，城鎮(zhèn)化越是快速發(fā)展，越是要強調(diào)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)支撐，越是要強調(diào)提高重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的自給能力和水平。

目前，我國重要農(nóng)產(chǎn)品的人均產(chǎn)量均超過了世界平均水平，保持糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的總量平衡有基礎(chǔ)、有條件，但結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)銷失衡和進出口失衡的風險不可忽視。近年糧食“九連增”、人均糧食占有水平提高，是以減少糧食以外的農(nóng)產(chǎn)品種植面積和生產(chǎn)能力為置換代價的，是以糧食以外的農(nóng)產(chǎn)品自給能力降低和進口量增加為置換代價的。2012年我國農(nóng)產(chǎn)品進口額達1125億美元，進口依存度已達14%，比2006年上升了3.5個百分點；糧食凈進口1296萬噸，大豆、植物油、棉花、食糖進口量分別達5838萬噸、960萬噸、542萬噸、370萬噸。據(jù)專家統(tǒng)計，我國進口的農(nóng)產(chǎn)品已相當于6億畝耕地的產(chǎn)出量，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)平衡難度越來越大。

如何滿足快速城鎮(zhèn)化對農(nóng)產(chǎn)品日益增加的需求，并實現(xiàn)總量平衡和結(jié)構(gòu)平衡等諸多目標？我認為，一方面，要對重要農(nóng)產(chǎn)品進行戰(zhàn)略排序。根據(jù)大宗農(nóng)產(chǎn)品需求規(guī)模、國內(nèi)生產(chǎn)潛力和利用國際市場的可能，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理確定各品種的階段性自給率目標，有保有壓有放，并相應調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。以糧食特別是水稻為首要保障對象，即使沒有比較優(yōu)勢也必須保障，這是關(guān)系國計民生的重大戰(zhàn)略問題。棉花、油料等經(jīng)濟作物可適當進口，對沒有比較優(yōu)勢、無關(guān)國計民生的小宗農(nóng)產(chǎn)品，則完全可以放開進口。從而既確保重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，也為其他國家出口農(nóng)產(chǎn)品提供空間。另一方面，要加強農(nóng)產(chǎn)品進出口調(diào)控。思考和謀劃我國農(nóng)業(yè)在全球農(nóng)業(yè)中的準確定位，既充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，增強出口農(nóng)產(chǎn)品競爭力，也合理利用兩種資源、兩個市場，在進口調(diào)劑余缺和防范進口沖擊之間找到平衡點。充分利用世貿(mào)政策空間，加大生產(chǎn)性補貼力度，實現(xiàn)財政支持總量增加、比例提高、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。充分運用關(guān)稅、配額管理等措施，加強對大宗農(nóng)產(chǎn)品的保護，做好貿(mào)易預警，及時啟動貿(mào)易救濟，加強貿(mào)易補償，強化外資監(jiān)管。

領(lǐng)導文萃：但在快速的城鎮(zhèn)化進程中，除了您剛才提到的耕地、水資源之外，還包括勞動力等資源也是大量從農(nóng)業(yè)流出的，在這種背景下，我們拿什么來確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給？

張紅宇：各種農(nóng)業(yè)資源大量外流無疑增加了保供給的難度，但這并不意味著確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給是一道無解方程。2004年以來，在快速城鎮(zhèn)化進程中各種資源大量流出的同時，我國農(nóng)業(yè)取得了“九連增”巨大成績，做法與經(jīng)驗值得總結(jié)借鑒。大體來講，基本的思路就是通過加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、推進農(nóng)業(yè)機械化、應用先進農(nóng)業(yè)科技、培訓新型職業(yè)農(nóng)民等途徑，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)業(yè)資源要素的整體配置效率。2012年我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達到54.5%；農(nóng)業(yè)耕種收綜合機械化水平達到57%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正在實現(xiàn)從主要依靠增加資源要素投入向主要依靠科技進步轉(zhuǎn)變，從主要依靠人力畜力向主要依靠機械動力轉(zhuǎn)變。2011年，我國農(nóng)田有效灌溉面積和旱澇保收面積已分別增加到了9.25億畝和6.51億畝，比例分別達到50.7%和 35.6%，“靠天吃飯”的局面有了改善。此外，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體較快發(fā)展，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)不斷健全，都為“九連增”做出了重要貢獻。

我認為，要同步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的目標，是有基礎(chǔ)、有條件的，也是我們必須完成的目標任務(wù)，關(guān)鍵是要從以下幾個方面努力：一是提高中低產(chǎn)田的產(chǎn)出能力。按照提高綜合生產(chǎn)能力、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求，注重農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，建設(shè)高標準農(nóng)田；注重耕地質(zhì)量建設(shè)，培肥地力；加強資源環(huán)境保護，完善生態(tài)保護補償機制。二是大幅提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率?；镜淖龇ㄊ且揽繖C械化替代農(nóng)業(yè)勞動力，重點是解決好提高農(nóng)業(yè)機械裝備水平、促進農(nóng)機農(nóng)藝融合和培育農(nóng)機服務(wù)組織三大問題。三是依靠科技提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)水平。著力解決農(nóng)業(yè)科技中的創(chuàng)新問題，大力培育具有重大應用價值的突破性科技成果，努力提升單產(chǎn)水平，這方面空間很大、潛力也很大。四是培育新型經(jīng)營主體。完善針對新型經(jīng)營主體的扶持政策，鼓勵新型經(jīng)營主體規(guī)范發(fā)展、做大做強，增強輻射帶動能力。五是調(diào)整政府行為。下決心解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式問題，促進小生產(chǎn)和大市場對接。加強政策引導，一方面要推動新型經(jīng)營主體發(fā)展，另一方面為普通農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體提供更高質(zhì)量的公益性生產(chǎn)服務(wù)。

領(lǐng)導文萃：剛才您提到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這是一個很熱門，也是比較新的提法，這一群體的出現(xiàn)與城鎮(zhèn)化之間有著什么樣的聯(lián)系，具體包括了哪些主體，對其應采取什么樣的政策取向呢？

張紅宇：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育是在快速城鎮(zhèn)化進程中凸顯的一個重要問題。在大批農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移之后，務(wù)農(nóng)勞動力絕對數(shù)量和相對比重都大幅下降。目前，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員已經(jīng)從1991年最高峰時的3.91億人下降到了2.58億人，占就業(yè)人員的比重則從1978年的80.5%下降到了33.6%。與數(shù)量和比重下降相比，更為嚴重的是務(wù)農(nóng)勞動力科技文化素質(zhì)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性下降。目前，務(wù)農(nóng)勞動力的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)都出現(xiàn)了明顯變化，老齡化、低學歷化趨勢明顯。2006年第二次農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果表明，50歲以上的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員所占比重就已經(jīng)達到32.5%，比1996年第一次全國農(nóng)業(yè)普查時提高了14.4個百分點，近年來這一趨勢還在不斷加劇。如何解決“誰來種地”問題，同樣是城鎮(zhèn)化進程中必須解決的重大命題。

解決“誰來種地”問題，關(guān)鍵要使農(nóng)民“去身份化”，成為一種職業(yè)選擇而非身份象征。留鄉(xiāng)農(nóng)民職業(yè)化與轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化是同一硬幣的不同側(cè)面。一方面，只有轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化，留鄉(xiāng)農(nóng)民才有條件擴大經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)充分就業(yè)和專業(yè)化生產(chǎn)；另一方面，只有推動留鄉(xiāng)農(nóng)民職業(yè)化，解決好“誰來種地”問題，城鎮(zhèn)化發(fā)展和轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化才有堅實的基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)農(nóng)民群體的職業(yè)分化，使農(nóng)民“去身份化”，成為一種有尊嚴、有保障的職業(yè)選擇，是城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民問題的最終目標。從國際經(jīng)驗看，很多國家都采取措施來解決城鎮(zhèn)化之后的農(nóng)業(yè)勞動者減少和老齡化等問題。日本從1993年開始實行認定農(nóng)業(yè)者制度，對從事專業(yè)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營的生產(chǎn)者給予重點支持，在擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、增加經(jīng)營者收入、抑制農(nóng)地的閑置等方面起到了重要作用。作為快速城鎮(zhèn)化進程中的小農(nóng)經(jīng)營體，日本農(nóng)業(yè)的今天有可能就是中國農(nóng)業(yè)的明天，其經(jīng)驗教訓值得參考借鑒。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是與職業(yè)農(nóng)民緊密相關(guān)的一個概念，是比普通農(nóng)戶更為專業(yè)化、規(guī)模化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。具體來說，包括以下幾類群體。第一類是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場。目前，全國有經(jīng)營面積達30畝以上的種植業(yè)大戶887.4萬戶，家庭農(nóng)場87.7萬個。專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場的優(yōu)勢在于兼具家庭經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營的特點，既充分發(fā)揮了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也能獲得較高的經(jīng)營收入，應當成為未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要模式。面臨的問題主要是扶持政策不完善，整體力量還比較薄弱。第二類是農(nóng)民專業(yè)合作組織。典型的代表是農(nóng)民專業(yè)合作社。其優(yōu)勢在于能將農(nóng)民分散的力量集中起來，通過組織化實現(xiàn)規(guī)模化、標準化、集約化，是未來提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)的中堅力量。面臨的問題是運行機制普遍不夠規(guī)范，帶動農(nóng)民增收的能力不強。第三類是涉農(nóng)企業(yè)類組織。其優(yōu)勢在于資金充足、管理先進、科技水平高，是延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升農(nóng)業(yè)附加值、增強農(nóng)業(yè)競爭力的主導群體。問題在于逐利動機強，與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機制不緊密，存在“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)量規(guī)模雖遠小于普通農(nóng)戶，但對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用遠大于普通農(nóng)戶。以糧食生產(chǎn)為例，目前我國有種糧大戶68.2萬戶、糧食生產(chǎn)合作社5.59萬個，這兩類主體種了全國1/10多的地，產(chǎn)出了1/5多的糧食，已經(jīng)成為糧食生產(chǎn)的骨干力量。

不同類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有不同優(yōu)勢，政策導向也有不同。一是強化對專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場的扶持政策。盡快研究針對專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場的扶持政策，幫助其解決土地流轉(zhuǎn)、設(shè)施用地、流動資金、風險保障等突出問題。同時著力培育社會化服務(wù)組織，為規(guī)模經(jīng)營主體提供生產(chǎn)性服務(wù)。二是加強專業(yè)合作社規(guī)范化建設(shè)。重點加強示范社建設(shè)，扶持政策和合作社是否規(guī)范相掛鉤，引導合作社健全運行機制。三是探索工商企業(yè)租種耕地的準入監(jiān)管辦法。研究提出鼓勵和限制工商企業(yè)進入的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，探索監(jiān)管工商企業(yè)經(jīng)營風險、土地用途的具體辦法，既要有效控制“非農(nóng)化”現(xiàn)象，也要避免束縛企業(yè)發(fā)展活力。

領(lǐng)導文萃：目前我國有1.63億在城鄉(xiāng)之間流動的農(nóng)民工，社會各界對農(nóng)民工的市民化問題給予了高度關(guān)注，您如何看待這一問題？

張紅宇：城鎮(zhèn)化最終是要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，當前的推進城鎮(zhèn)化的種種政策取向，最終都要落實到具體的人。2012年我國城鎮(zhèn)化率達到了52.27%，但非農(nóng)戶籍人口僅占總?cè)丝诘?5.29%，中間17.28個百分點的差額，主要就是外出農(nóng)民工。同步推進農(nóng)村人口的遷移與農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。目前，全國外出農(nóng)民工數(shù)量有1.63億人，其中在城市有著穩(wěn)定就業(yè)與收入的這部分農(nóng)民工及其家屬，就是市民化的重點群體。要逐步使這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全融入城市，解決“偽城鎮(zhèn)化”的問題。

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，突破口是戶籍制度及與之相掛鉤的各項待遇。核心是就業(yè)、住房、社會保障和子女教育幾個方面。對于有遷移意愿、具備基本條件的那部分農(nóng)民工而言，住房、社會保障和子女教育問題的重要性更為明顯。目前，僅有0.6%的外出農(nóng)民工在務(wù)工地自購房，城鎮(zhèn)住房保障體系基本與農(nóng)民工無緣。農(nóng)民工養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的參保率分別僅有 14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，總體水平仍然很低。特別是對于很多年紀較輕的農(nóng)民工而言，為子女爭取更好的教育條件已經(jīng)成為其落戶城鎮(zhèn)的重要動機。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，戶籍的遷移固然重要，但戶籍的重要性主要體現(xiàn)在“含金量”，與戶籍相聯(lián)系的這些待遇和服務(wù)才是關(guān)鍵。

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，核心是要解決市民化相關(guān)成本的分攤問題。要使農(nóng)民工享有與本地市民相同的各項權(quán)利和公共服務(wù)，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)的住房、社會保障、子女教育等方面的問題，需要一定的公共投入。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的典型調(diào)查，一個典型農(nóng)民工 （包括相應的撫養(yǎng)人口）市民化所需的公共支出成本總共約8萬元。這是一個總體的平均概念，在不同地區(qū)存在較大差別，總體看東部沿海地區(qū)較高、中西部地區(qū)較低，大城市、特大城市較高，中小城市和小城鎮(zhèn)較低。解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的成本投入，關(guān)鍵是建立合理的成本分攤機制。農(nóng)民工本身要通過勞動積累，以及其農(nóng)村土地、房屋等權(quán)利的資產(chǎn)化，為實現(xiàn)遷移創(chuàng)造必要條件。但更為重要的是，農(nóng)民工為流入地城鎮(zhèn)的繁榮和企業(yè)的發(fā)展做出了巨大貢獻，流入地政府和企業(yè)也有投入的義務(wù)。政府主要致力于解決公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的公共投入，企業(yè)則主要承擔繳納各種社會保險的義務(wù)。當然，從宏觀上也要對農(nóng)民工市民化的地域方向上有所調(diào)控，更多鼓勵以中西部地區(qū)、中小城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)等市民化成本較低的地區(qū)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重點區(qū)域。

領(lǐng)導文萃：土地是農(nóng)民的命根子，在城鎮(zhèn)化進程中大量的農(nóng)地被低價征用，還造成了很多失地農(nóng)民和社會問題，您認為應如何看待和解決這一問題？

張紅宇：我國的城鎮(zhèn)化的一個重要特點就是土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口的城鎮(zhèn)化。有關(guān)專家的研究表明，1990-2000年，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的 1.71倍；2000-2010年，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.85倍。而一般認為，土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化應該有一個合理比值，國際公認的標準是在 1∶1.12之間，但我國的實際情況遠遠高于這一標準。之所以存在土地城鎮(zhèn)化遠快于人口城鎮(zhèn)化的情況，根本原因就在于我國城鎮(zhèn)化走的是一條以廉價消耗農(nóng)民土地為代價的低成本城鎮(zhèn)化道路，通過不合理的制度安排大量征收農(nóng)民土地，使農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化的重要買單者。實際上，如果把歷史縱深拉得更長遠一些的話可以發(fā)現(xiàn)，改革開放以來我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化很大程度上是依靠低價土地和廉價勞動力所維系的，這條路已經(jīng)走了30來年，這種模式目前已經(jīng)難以繼續(xù)維系下去。

改變土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的局面，直接的辦法是推進征地制度改革，提高對農(nóng)民的征地補償標準。黨的十八大報告明確提出，要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。但我以為，在提高征地補償標準的同時，關(guān)鍵要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包權(quán)利，從制度上提高土地城鎮(zhèn)化的成本。重點是落實中央關(guān)于現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變的要求，依法賦予承包期限更長、權(quán)利更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。之所以把實現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變”視為強化對農(nóng)民土地承包權(quán)益保護和抑制土地城鎮(zhèn)化速度過快的重要措施，一方面因為更長的承包期限，必然要求在讓渡農(nóng)地相關(guān)權(quán)益時獲得更高的利益補償，在土地被征用時可以獲得更高的補償，“長久不變”能夠調(diào)動農(nóng)民保護土地的積極性；另一方面，更長的承包期限也意味著城鎮(zhèn)化占地成本的提高，有助于減少征占用土地的數(shù)量，推動集約節(jié)約使用土地，改變我國目前土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的局面。

與城鎮(zhèn)化緊密相關(guān)的還有如何提高有限耕地資源的配置效率問題。在大量人口向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之后，目前農(nóng)村人地資源配置情況發(fā)生了很大變化，有人無地種、有地無人種或粗放種的矛盾比較突出。如何解決這一問題，我的基本考慮有兩個方面。一方面，要保持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與土地的財產(chǎn)關(guān)系，維護其土地相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)利不受侵害，但要隔離與土地的經(jīng)營關(guān)系。也就是穩(wěn)定承包權(quán)以創(chuàng)造財產(chǎn)收益，放活經(jīng)營權(quán)以提高資源利用效率；另一方面，要推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，在堅持農(nóng)地農(nóng)用和依法自愿有償?shù)那疤嵯?，通過健全土地流轉(zhuǎn)市場、規(guī)范流轉(zhuǎn)中介服務(wù)、強化流轉(zhuǎn)合同法律保護等措施，穩(wěn)定土地經(jīng)營主體預期，為擴大土地經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)民勞動生產(chǎn)率創(chuàng)造條件。一是明晰農(nóng)民土地權(quán)益。通過土地確權(quán)、登記、頒證，穩(wěn)定農(nóng)民對承包權(quán)的預期，為承包土地維權(quán)和流轉(zhuǎn)奠定制度基礎(chǔ)。二是加強土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理。建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，明確土地流轉(zhuǎn)政策邊界，加強項目監(jiān)管和土地用途管制，遏制耕地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”傾向。三是完善利益分配機制。在土地流轉(zhuǎn)時切實尊重農(nóng)民意愿，減少行政干預。鼓勵規(guī)模經(jīng)營主體與農(nóng)戶建立長期、穩(wěn)定、合理的利益聯(lián)結(jié)機制，保護流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。

領(lǐng)導文萃：這些年我國城鎮(zhèn)化的步伐很快，但城鄉(xiāng)居民收入差距日漸拉大的趨勢未得到有效遏制。在未來城鎮(zhèn)化的進程中，如何避免城鄉(xiāng)居民收入差距的進一步擴大？

張紅宇：近年來，我國農(nóng)民收入總體保持了持續(xù)較快增長趨勢。2012年農(nóng)民增收實現(xiàn)“九連快”，農(nóng)民人均純收入達7917元，比2003年增加5295元，九年間年均名義增長13.1%。特別是2010年以來，農(nóng)民收入增速連續(xù)3年超過城鎮(zhèn)居民收入增速，城鄉(xiāng)居民收入之比由 2009年的 3.33∶1下降到 2012年的 3.1∶1。 盡管農(nóng)民收入絕對數(shù)量增長態(tài)勢可喜，但城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大的現(xiàn)象值得高度關(guān)注。近年來，我國城鄉(xiāng)收入絕對差距一直在不斷擴大，2012年達 16648元，比2003年增加10798元。城鄉(xiāng)居民收入相對差距雖有所縮小，但也仍在3倍以上。我國農(nóng)民收入水平大大低于城鎮(zhèn)居民的狀況已經(jīng)持續(xù)了30多年，這在新興發(fā)展大國中是罕見的。實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入倍增和全面建成小康社會目標，“短板”主要在農(nóng)民這里。

農(nóng)民收入增長相對緩慢和城鄉(xiāng)居民收入差距逐步擴大，在世界各國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中具有一定的普遍性，發(fā)展經(jīng)濟學上的庫茲涅茨倒U曲線理論等經(jīng)典理論對此早有解釋。但這個問題若解決不好，反過來可能會對一個國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生嚴重不利影響?？v觀上世紀全球經(jīng)濟發(fā)展歷程，60-70年代全世界超過中等收入標準的101個經(jīng)濟體中，只有日本、韓國、新加坡等13個國家最終成功越過“中等收入陷阱”，大多數(shù)國家至今仍被阻擋在“高收入之墻”外。國際經(jīng)驗表明，南美國家長時間陷入“中等收入陷阱”，主要原因之一就是貧富差距過大，中低收入者消費能力嚴重不足，影響了經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性。而日韓在中等收入階段非常重視收入分配問題，努力提高農(nóng)民和低收入群體收入，因而順利跨越了陷阱。能否縮小城鄉(xiāng)收入差距，順利跨過“中等收入陷阱”，直接事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局和全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。

實現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的目標，首先必須明確促進農(nóng)民增收的戰(zhàn)略思路和具體目標。要把農(nóng)民增收置于重中之重的排序位次，將國民收入分配格局向農(nóng)民傾斜，改善農(nóng)村民生和社會事業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民收入超常規(guī)增長，增速持續(xù)超過經(jīng)濟增速和城鎮(zhèn)居民收入增速，為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、構(gòu)建和諧穩(wěn)定社會秩序奠定堅實基礎(chǔ)。十八大提出了農(nóng)民收入倍增目標，在此基礎(chǔ)上，還應當明確城鄉(xiāng)收入差距縮小的目標，比如到2015年使城鄉(xiāng)居民收入之比縮減到2.5-3以內(nèi)，到2020年縮減到2-2.5，并在一個不太長的時期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)收入無差別發(fā)展目標。圍繞這些目標，從國家層面制定農(nóng)民收入增長規(guī)劃，出臺一系列重大政策和改革措施，建立起農(nóng)民增收長效機制。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入差距縮小的目標，必須在繼續(xù)做大蛋糕的同時，更加注重建立公平合理的收入分配制度，分好蛋糕。初次分配是從根本上決定農(nóng)民收入水平的環(huán)節(jié)，必須在這個環(huán)節(jié)建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系，使農(nóng)村要素價值得到合理體現(xiàn)，以扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入分配失衡格局。建立合理的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，使農(nóng)產(chǎn)品價格保持穩(wěn)定并溫和上漲。建立農(nóng)產(chǎn)品價格和城市低收入群體生活補貼聯(lián)動機制，提高城鎮(zhèn)居民對農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的容忍度。建立農(nóng)民工工資穩(wěn)定增長機制，完善最低工資制度，適時調(diào)整最低工資水平，使其與勞動生產(chǎn)率、國民經(jīng)濟、社會平均工資、物價水平基本同步增長。完善農(nóng)村土地管理制度，改革農(nóng)村土地參與市場交換的方式，充分發(fā)揮土地財產(chǎn)屬性。完善土地征收制度，參照經(jīng)營性開發(fā)項目用地價格給予征地補償。完善留地安置政策，經(jīng)營收益主要分配給村民。再次分配環(huán)節(jié)，要強化以轉(zhuǎn)移支付和社會保障為主要手段的再次分配。持續(xù)加大農(nóng)業(yè)補貼力度，確保補貼增速不低于財政收入和農(nóng)民人均純收入增速，研究實行農(nóng)民收入直接補貼政策。健全農(nóng)村社會保障制度，加大財政補助力度，使農(nóng)村社保水平和物價水平、經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，并實現(xiàn)應保盡保。推進城鄉(xiāng)社會保障制度接軌，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度。

領(lǐng)導文萃：城鎮(zhèn)化之后大量的農(nóng)村人口將向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，那么是否還有必要大張旗鼓地搞新農(nóng)村建設(shè)，這樣會不會造成大量的資源浪費？

張紅宇：首先應該明確的是，城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)之間并不矛盾，城鎮(zhèn)化不能替代新農(nóng)村建設(shè)，也替代不了新農(nóng)村建設(shè)。城市的繁榮和農(nóng)村的凋敝，絕不是城鎮(zhèn)化的目的。即使未來我國城鎮(zhèn)化率達到70%以上，也還有幾億人口生活在農(nóng)村，推進城鎮(zhèn)化的同時，絕不能放松農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。

近年來，國家大力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，在國民收入分配格局調(diào)整中加大了對農(nóng)村的支持，使農(nóng)村面貌發(fā)生了很大改變。公共財政支持 “三農(nóng)”的力度不斷加大，中央財政“三農(nóng)”投入從2003年的2144億元增加到2012年的1.228萬億元，翻了兩番還要多；在速度上，中央財政“三農(nóng)”投入年均增長21%，高于同期財政支出年均增長4.5個百分點；在比重上，中央財政“三農(nóng)”投入占財政支出的比重從13.7%提高到19.2%，達到將近1/5。隨著國家財政投入力度的加大，農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務(wù)有了明顯改善，農(nóng)村教育公平扎實推進，新農(nóng)合保障范圍逐步擴大，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村低保補助水平逐步提高，農(nóng)村飲水安全工程、電網(wǎng)改造、道路建設(shè)、危房改造、安居工程等穩(wěn)步推進。

雖然近年來農(nóng)村新農(nóng)村建設(shè)有了明顯進展，但公共資源在城鄉(xiāng)之間配置失衡的局面沒有根本改變。為促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，還需要進一步加大對新農(nóng)村建設(shè)的支持，這也是新型城鎮(zhèn)化道路的應有之義。從未來農(nóng)村發(fā)展的方向上看，我認為可能存在三種模式：第一類是對那些具有悠久歷史和濃厚文化傳統(tǒng)的村落，需要加強保護力度。近年來有關(guān)部門啟動了中國傳統(tǒng)村落的調(diào)查與認定，但數(shù)量還遠遠不夠，需要把更多的村落納入到保護的范疇中來；第二類是對那些人口逐漸遷移，村莊又無明顯特色的地方，可以在農(nóng)民自愿的條件下引導相對集中，建設(shè)各種類型的新型社區(qū)，并著力改善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)；還有一類農(nóng)村村落，隨著人口的大量遷移，會逐漸縮小以至消失，這也是客觀規(guī)律和自然現(xiàn)象。