范朝禮

（作者系原中共江蘇省委研究室副主任，現(xiàn)任江蘇戰(zhàn)略與發(fā)展研究院院長）

當(dāng)前，全國上下再度掀起一股城市化浪潮。不過，此次浪潮是以新型城鎮(zhèn)化為主旋律的。新型城鎮(zhèn)化已成為全國主流媒體十分關(guān)注的一大主題。

一、新型城鎮(zhèn)化為何成為熱點話題

說到城鎮(zhèn)化，可以追溯至上世紀(jì)90年代末。那么，時隔十多年，為什么新型城鎮(zhèn)化再度成為全社會高度關(guān)注的熱門話題。我想，至少有四點因素：

黨的十八大對城鎮(zhèn)化的高度重視。十八大報告先后有七次提及城鎮(zhèn)化，而十七大報告通篇只提及城鎮(zhèn)化兩次。特別是十八大實質(zhì)上已經(jīng)將城鎮(zhèn)化問題提升到全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)高度和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略地位來認(rèn)識。十八大對城鎮(zhèn)化的高度重視，自然會引發(fā)新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展熱潮。

李克強(qiáng)總理把城鎮(zhèn)化視為擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力。有資料表明，城鎮(zhèn)化地位的提升與李克強(qiáng)總理的執(zhí)政思路相關(guān)，近年來他有十幾次在不同場合闡述“城鎮(zhèn)化”問題。早在《求是》2009年第15期《保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展》一文中，李克強(qiáng)就指出：我們要“協(xié)調(diào)推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化，形成新的增長極、增長帶、增長面，拓展擴(kuò)大內(nèi)需的新空間”。2012年2月，他又在《求是》雜志撰文提出，擴(kuò)內(nèi)需的最大潛力在城鎮(zhèn)化。在這一背景下，原本就具有投資沖動的地方政府，將視點聚焦于新型城鎮(zhèn)化便不足為怪。

新型城鎮(zhèn)化的立足點在于加快推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化。人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于地域城鎮(zhèn)化，是導(dǎo)致我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式種種詬病的主要原因之一。而城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果如何，與數(shù)億農(nóng)民的利益關(guān)系最為直接。根據(jù)2012年的最新統(tǒng)計，我國目前的名義城鎮(zhèn)化率已達(dá)52%，而實際上至少有2.5億的農(nóng)民工沒有真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。實踐證明，大城市對農(nóng)村人口的吸納是有選擇的，于是便有了“城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點是小城鎮(zhèn)”一說。

各級領(lǐng)導(dǎo)程度不同地具有行政推動情結(jié)。我國各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推動發(fā)展的實踐中，總有一種“剪不斷、理還亂”的行政推動情結(jié)。從鄧小平1992年視察南方時提出社會主義市場經(jīng)濟(jì)的理念到今天，我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展至少已有20年的歷史了。可時至今日，一些區(qū)域發(fā)展的決策者和領(lǐng)導(dǎo)者，總還是習(xí)慣于單一運用政府的有形之手去推動發(fā)展，這種難以舍棄的官本位陋習(xí)，同樣也深度影響著城鎮(zhèn)化進(jìn)程。最近，被有關(guān)媒體炒得很熱的所謂“鎮(zhèn)級市”建設(shè)，就是一個鮮活的例證。

二、新型城市化與傳統(tǒng)城市化有何區(qū)別

新型城市化與傳統(tǒng)城市化相比，起碼有四點不同：

認(rèn)識前提不同。新型城市化與傳統(tǒng)城市化的一個根本區(qū)別在于方法論。傳統(tǒng)城市化的認(rèn)識前提往往是將城市與農(nóng)村看作相對獨立的兩個系統(tǒng)，而新型城市化則將城市與農(nóng)村看作有機(jī)聯(lián)系、相輔相成、不可分割的一個系統(tǒng)。正因具備這樣一個認(rèn)識前提，新型城市化才更加強(qiáng)調(diào)以城帶鄉(xiāng)的機(jī)制與成效。

發(fā)展動力不同。傳統(tǒng)城市化主要依賴的是傳統(tǒng)工業(yè)化為其提供的發(fā)展動力，新型城市化發(fā)展則更多來自新型工業(yè)化的驅(qū)動。產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，產(chǎn)業(yè)向集群化、高度化方向發(fā)展，都將促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)在空間上的合理布局，新型工業(yè)園區(qū)與新城區(qū)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，也必將促使城市空間由外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵、有序、高效擴(kuò)展。

發(fā)展方式不同。傳統(tǒng)城市化比較熱衷于“做大做強(qiáng)”，一味追求城市規(guī)模擴(kuò)張和土地資源占用，是一種以“高投入、廣占地、擴(kuò)規(guī)模、快速度”為主要特征的粗放發(fā)展模式。新型城市化則體現(xiàn)了以人為本的發(fā)展觀，更加注重土地等有限資源的高效集約利用，注重人口城市化進(jìn)程，追求集聚集約發(fā)展。

利益驅(qū)動不同。從終極目標(biāo)看，城市化理應(yīng)給農(nóng)民帶來福音。可傳統(tǒng)城市化往往偏重于城市發(fā)展，難免在相當(dāng)程度上以犧牲局部地區(qū)的農(nóng)民利益為代價。而新型城市化堅持以人為本，尤其注重尊重和維護(hù)弱勢群體農(nóng)民的利益，通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，讓農(nóng)民群體更多分享到城市的先進(jìn)要素、公共資源和現(xiàn)代文明。

三、江蘇應(yīng)如何推進(jìn)新型城市化

說到新型城市化，自然應(yīng)論及與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系。筆者以為，中央強(qiáng)調(diào)并一直沿用“城鎮(zhèn)化”的提法，針對全國而言是完全正確并不難理解的，但對于江蘇乃至中國東部沿海地區(qū)來說，還是提“城市化”為宜。況且，實踐已經(jīng)表明，將“城市化”與“城鎮(zhèn)化”當(dāng)作兩個不同概念來使用，容易造成人們思想認(rèn)識上的模糊或混亂，有人甚至以為“城鎮(zhèn)化是城市化的低級階段，城市化則是城鎮(zhèn)化的高級階段”等。殊不知，城市化與城鎮(zhèn)化在本質(zhì)內(nèi)涵上并無區(qū)別，國際上似乎也沒有“城鎮(zhèn)化”一說。只是國人習(xí)慣望文生義，“城市化”讓人感覺偏重于大城市，而“城鎮(zhèn)化”則又讓人感覺偏重于小城鎮(zhèn)。自進(jìn)入新世紀(jì)以來，江蘇一直采用的是“城市化”的提法，這是對江蘇省情實際的一種尊重，我們完全應(yīng)該堅持這一提法，沒有必要重新更改為城鎮(zhèn)化之說。更何況，江蘇在近些年的實踐中，探索和追求的也正是新型城市化之路。

總而言之，江蘇推進(jìn)新型城市化，必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，堅定不移地走出一條具有自身特色的路子。因為，有特色，才有比較優(yōu)勢；有特色，才有競爭力。

依據(jù)省情，謀劃新型城市化發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的角度考察，江蘇省情最為突出的特征至少有四點：一為人多地少，人口密度全國最大。江蘇國土面積僅為10.26萬平方公里，可在這相對狹小的空間里，卻承載了近8000萬人，倘若再加上1600萬左右的流動人口，則逼近一億人，平均每平方公里近千人，人均國土面積在全國各省區(qū)中最少。二為資源匱乏，人均擁有量全國最低。江蘇的資源稟賦十分有限，為發(fā)展所必需的耕地、石油、煤炭、礦產(chǎn)、森林等要素資源，都大大低于全國平均水平。比如，人均耕地僅為全國平均水平的2/3，原油探明儲量只為全國的0.2%，煤炭也僅為全國的6.83%；三為環(huán)境脆弱，承載容量全國最少。江蘇在全國開發(fā)較早，蘇南等地開發(fā)強(qiáng)度較大，局部地區(qū)環(huán)境負(fù)荷已相對飽和。全省以占全國1%的國土面積，產(chǎn)出占全國14%左右的工業(yè)總量，承載占全國至少6%左右的工業(yè)污染，每平方公里的COD、SO2負(fù)荷量分別是全國的6倍多、5倍多。四為南高北低，區(qū)域發(fā)展很不平衡。江蘇區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的梯度特征，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平蘇南最高，蘇中居中，蘇北欠發(fā)達(dá)。比如，蘇北五市與蘇南五市相比，人口大致差不多，所占面積蘇北將近蘇南的兩倍，但產(chǎn)出的GDP、創(chuàng)造的財政收入和吸引的外資等，蘇南都相當(dāng)于蘇北的三倍左右。

面對這樣一種省情實際，在謀劃新型城市化發(fā)展時，千萬不可輕易懷疑、丟棄或改變堅持了數(shù)年的自身特色。把省情作為最重要的依據(jù)，就會清醒看到，在全國都在研究和推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀背景下，江蘇不能照搬照套“以中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展為重點”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，一定不能回過頭來重走以小城鎮(zhèn)發(fā)展為主導(dǎo)的城市化分散發(fā)展的老路，否則以江蘇極其有限的空間資源是絕對承載不起的。

六策并舉，追求城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。從嚴(yán)格意義上說，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是城市化發(fā)展的結(jié)果，更是新型城市化追求的目標(biāo)。早在新世紀(jì)之初，江蘇就提出了“城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展理念與總體思路，其后又在全國較早提出推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保、社會管理等六個方面的一體化發(fā)展路徑，昆山等地從本地實際出發(fā)，還提出了八個方面的一體化路徑，這些都是江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的切入點和突破口。思路有了，問題的關(guān)鍵便在于，要在制度創(chuàng)新上繼續(xù)下功夫、做文章。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的障礙，主要來自二元分割的體制機(jī)制。各地應(yīng)以切實有效的制度與政策的新設(shè)計、新舉措，鼓勵和促進(jìn)城市先進(jìn)要素向農(nóng)村流動、基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村擴(kuò)散、現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，努力讓更多改革發(fā)展成果公平惠及全體城鄉(xiāng)居民。

龍頭帶動，增強(qiáng)大城市輻射效應(yīng)。大城市乃至大城市群是區(qū)域發(fā)展的火車頭，更是推進(jìn)新型城市化的必要條件。進(jìn)入新世紀(jì)以來，江蘇始終堅持走城市群及大城市發(fā)展為主導(dǎo)的集約發(fā)展道路，將城鎮(zhèn)群及大城市作為組織省域城鎮(zhèn)空間體系的主體形態(tài)，建立高效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和分工明確的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系，促進(jìn)城市間的互補(bǔ)共贏。目前，全省省轄市及蘇南昆山、江陰、常熟等縣級市都已躋身大城市行列。這是江蘇加快推進(jìn)城市化進(jìn)程的一個突出成就?？蔁o論從新型城市化的本質(zhì)要求看，還是從省域城鎮(zhèn)體系的合理構(gòu)架來看，江蘇都還需要將大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展擺上重要議事日程。全省各地應(yīng)在重視發(fā)揮大城市作用的同時，加強(qiáng)對中小城市和重點中心鎮(zhèn)的規(guī)劃培育，充分發(fā)揮其規(guī)模適中、活力較強(qiáng)、環(huán)境良好、聯(lián)系農(nóng)村、方便農(nóng)民的相對優(yōu)勢，不斷完善江蘇省域城鎮(zhèn)體系，以空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整保障產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

村莊整治，切實改善農(nóng)村環(huán)境風(fēng)貌。推進(jìn)新型城市化，不僅要看城市面貌的改觀，更要看農(nóng)村風(fēng)貌的改善。針對江蘇村莊環(huán)境建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市建設(shè)的實際，從2011年起，省委、省政府提出實施“美好城鄉(xiāng)建設(shè)行動”，大力開展村莊環(huán)境綜合整治，計劃投入1100億元，用3至5年時間，對20多萬個自然村的環(huán)境進(jìn)行徹底整治，力爭到2015年使全省村莊面貌實現(xiàn)根本改觀。據(jù)有關(guān)規(guī)劃，全省20多萬個自然村將逐步優(yōu)化為4.2萬多個農(nóng)村居住點。依筆者之見，對這個問題可能要慎之又慎。對自然村切勿追求數(shù)量的減少，而要重在布局的優(yōu)化。村莊撤并一定要充分尊重農(nóng)民的意愿，農(nóng)村集中居住點建設(shè)，既不適宜規(guī)模太大，也不適宜標(biāo)準(zhǔn)太高。長遠(yuǎn)看，這些居住點都還是一種過渡空間形態(tài)。在村莊整治過程中，一定要堅持因村制宜，分類整治，強(qiáng)化特色，著力塑造“古村保護(hù)型、人文特色型、自然生態(tài)型、現(xiàn)代社區(qū)型、整治改善型”等多元豐富的康居鄉(xiāng)村形象。

兩化互動，為新型工業(yè)化提供載體支撐。新型城市化的一個題中應(yīng)有之意，就是要把城市化發(fā)展與新型工業(yè)化結(jié)合起來。在實現(xiàn)新型工業(yè)化與新型城市化的良性互動上，需堅持把城市規(guī)模擴(kuò)張建立在新興產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等先進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，通過加快新型工業(yè)化進(jìn)程，增強(qiáng)城市的產(chǎn)業(yè)支撐力；需堅持把城市人口增長建立在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)之上，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代，影響和帶動就業(yè)結(jié)構(gòu)層次的提升，更好地引導(dǎo)和帶動農(nóng)業(yè)人口向各級城鎮(zhèn)有序遷移；需堅持把新型城市化的優(yōu)化發(fā)展建立在新型工業(yè)化縱深發(fā)展的基礎(chǔ)之上，通過加快城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，增強(qiáng)城市綜合服務(wù)功能，提升城市空間對新型產(chǎn)業(yè)和新增人口的承載力。

資源集約，提升城鄉(xiāng)生態(tài)人居環(huán)境品質(zhì)。新型城市化的一個重要體現(xiàn)，是遵循資源集約利用的戰(zhàn)略思想，合理配置空間資源。江蘇提出的“三集中”的理念和思路，對于全省建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會是個貢獻(xiàn)。近十年的“三集中”的推進(jìn)，為江蘇推進(jìn)新型城市化也打下了堅實的基礎(chǔ)。全省各地需繼續(xù)堅持城鎮(zhèn)布局集聚，產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群，人口轉(zhuǎn)移集中，土地利用集約；繼續(xù)堅持提高現(xiàn)有資源的利用效率，改變透支資源求發(fā)展的方式，真正走出一條節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)材的集約建設(shè)路子；繼續(xù)堅持強(qiáng)化大城市的主導(dǎo)作用，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，堅持將生態(tài)文明建設(shè)貫穿于新型城市化全過程，增強(qiáng)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展能力，科學(xué)劃定城市生活、生產(chǎn)及生態(tài)空間，恢復(fù)江蘇山明水秀、魚米之鄉(xiāng)的生態(tài)風(fēng)貌，促進(jìn)人與自然和諧共生。

體制改革，加快人口城市化進(jìn)程。改革是發(fā)展的根本動力，同樣也是新型城市化發(fā)展的根本動力。如果說，前一段江蘇明顯加快了地域城市化進(jìn)程，那么，推進(jìn)新型城市化，則要將主要精力花在加快人口城市化進(jìn)程上。針對當(dāng)前江蘇人口城市化嚴(yán)重滯后于地域城市化的現(xiàn)狀，更需要下斷腕之決心，進(jìn)一步從體制上開刀，加大對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改革力度。在戶籍制度改革上，還可以在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理的戶籍制度和外來人口居住證制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放寬進(jìn)城農(nóng)民的落戶條件和標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)城農(nóng)民真正擁有市民身份積極創(chuàng)造條件；在財稅金融改革上，按照“多予、少取、放活”方針，除了加快建立財政支農(nóng)支出穩(wěn)定增長機(jī)制外，還需在民生改善尤其是對進(jìn)城農(nóng)民等困難群體的扶助上加大投入力度；在農(nóng)村土地使用制度改革上，還需重視總結(jié)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點經(jīng)驗，不斷健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法，確保被征地農(nóng)民基本生活保障制度落到實處。

改革開放30多年來，正因江蘇自覺堅持從省情實際出發(fā)，積極探索城市化路徑，才走出了一條在發(fā)展模式上具有研究價值、在發(fā)展實踐上具有借鑒意義的城市化道路。在未來推進(jìn)新型城市化發(fā)展的過程中，江蘇仍應(yīng)繼續(xù)保持并增添這一大亮色。