李宗堯 華彥玲
〔本文系黨的經(jīng)濟理論創(chuàng)新與江蘇持續(xù)發(fā)展研究基地《加快形成新的經(jīng)濟發(fā)展方式與江蘇持續(xù)發(fā)展》課題分報告,是江蘇省社科基金(13WTB024)和國家行政學院合作課題(13HZKT115)的階段性成果?!?/p>
(李宗堯:中共江蘇省委黨校經(jīng)濟學教研部教授,博士;華彥玲:中共江蘇省委黨校工商管理教研部副教授,博士)
2012年,江蘇省的經(jīng)濟總量已經(jīng)占到全國的10.4%,居全國第二位,經(jīng)濟社會發(fā)展對資源能源形成了巨大的需求,而江蘇是一個資源和環(huán)境負荷十分沉重、環(huán)境容量非常狹小的省份,資源與環(huán)境壓力日益凸顯,要保持經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展必須更多依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟的推動。
江蘇盡管在推動資源節(jié)約和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方面取得長足進步,但在經(jīng)濟的高速增長下,資源與環(huán)境的約束形勢依然嚴峻。
江蘇經(jīng)濟的高速度增長,大大增加了對資源、能源的需求,增加對土地、煤炭、石油等不可再生資源的消耗。
土地作為重要的生產(chǎn)投入要素,對于人類的生存和發(fā)展具有無可比擬的重要性。江蘇土地資源存量并不豐富,全省面積為10.26萬平方公里,占全國總面積的1.06%。其中平原面積7.06萬平方公里,水面面積1.73萬平方公里,耕地面積479.52萬公傾。江蘇土地開發(fā)利用程度較高,后備土地資源少,未利用土地主要分布在沿海新生灘涂,還有部分是丘陵山地和內(nèi)陸灘地。建國以來,耕地總面積不斷減少,由建國初期的588萬公頃,下降到當前的468萬公頃。人均耕地由1.39畝下降到目前的0.59畝。耕地數(shù)量下降的主要原因是建設用地的占用,1975年以來,耕地減少總量的46.3%用于國家建設用地。
化肥、農(nóng)藥施用量和農(nóng)用塑料薄膜使用量也不斷增大,嚴重破壞了土壤性狀,降低了耕地的持續(xù)生產(chǎn)能力。自1985年以來,化肥施用總量處于遞增狀態(tài),每公頃施用量由1985年的341千克增加到2011年的720千克,增長了111%。
江蘇省境內(nèi)水網(wǎng)密布,河湖眾多,水資源總量豐富,但人均量并不大,加之受污染影響,水資源狀況并不樂觀。江蘇省湖泊水面面積1.73萬平方公里,占全省面積(10.26萬平方公里)的16.9%,有大小湖泊290多個,1平方公里以上湖泊119個。2011年平均人均水資源占有量為624m3(不含長江干流過境水量)。按照現(xiàn)行國際標準,人均水資源量1000m3/年為人類生存的最低需求,人均水資源量2000m3/年就處于嚴重缺水邊緣。由于自然環(huán)境的差異,江蘇面臨著資源性缺水與水質(zhì)型缺水并存的局面。蘇錫常地區(qū)盡管有煙波浩渺的太湖,有縱橫密集的河網(wǎng),受污染的影響,已經(jīng)成為我國最為典型的水質(zhì)型缺水地區(qū)。蘇北地區(qū)的資源性缺水和蘇南地區(qū)的水質(zhì)型缺水使江蘇省面臨的水資源問題更趨復雜化。同時,水資源浪費比較嚴重,利用效率低下。2011年全省總用水量556.2億m3,農(nóng)田灌溉用水273.8億m3,占全省總用水量的49.1%;工業(yè)用水194.9億m3,占總用水量的37.6%;城鎮(zhèn)生活用水(包括公共設施用水和流動人口用水)26.05億m3,生活用水占總用水量的9%。由于渠系損失、農(nóng)田蒸發(fā)、滲漏以及深層入滲等原因,農(nóng)田灌溉耗水206.4億m3,耗水率75.4%,占總用水消耗總量的73.6%。工業(yè)用水中的浪費現(xiàn)象也比較嚴重,工業(yè)用水重復利用率66.3%,而發(fā)達國家通常達到75%~85%。
礦產(chǎn)、能源資源作為原料投入和動力源泉,對經(jīng)濟發(fā)展具有重要的支撐作用。江蘇省境內(nèi)的主要礦產(chǎn)資源與能源儲量和產(chǎn)量嚴重不足,需求缺口很大?,F(xiàn)已探明的煤炭儲量約41億噸,其中可利用的工業(yè)儲量僅28.4億噸,占全國的0.58%。江蘇能源主要依靠外來輸入,2011年全年能源消耗27588萬噸標準煤,其中本地生產(chǎn)的一次能源只有2627萬噸標準煤,占全部消耗量的1/10。同時江蘇省傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構和傳統(tǒng)的發(fā)展方式對資源的高消耗依然存在巨大的路徑依賴。資源的供應緊張、能源的壓力加大,成為江蘇在經(jīng)濟增長和結(jié)構轉(zhuǎn)換中的昂貴代價。
江蘇發(fā)展的環(huán)境約束也在不斷加大。一是主要污染物排放強度較大。2010年,全省化學需氧量、二氧化硫排放量分別列全國第3位、第9位,單位國土面積污染物排放強度位居全國前列。二是水環(huán)境質(zhì)量不容樂觀。太湖部分湖區(qū)受總氮影響,水質(zhì)劣于Ⅴ類,南水北調(diào)、通榆河等部分斷面水質(zhì)尚不能穩(wěn)定達標,長江入江支流污染較重,近岸海域水質(zhì)有下降趨勢,集中式地表水飲用水源地安全尚存在隱患。三是大氣污染較為嚴重。大氣污染呈現(xiàn)區(qū)域性特征,酸雨問題依然嚴重,光化學煙霧、灰霾污染呈上升趨勢。四是農(nóng)村環(huán)?;A薄弱。農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設滯后,鄉(xiāng)村生活和農(nóng)業(yè)面源污染整體上尚未得到有效治理,農(nóng)村飲水安全和農(nóng)產(chǎn)品安全存在隱患。五是固體廢棄物污染日趨嚴峻。危險廢物、水處理污泥、電子廢物等污染防治任務艱巨,部分垃圾填埋場建設和管理不規(guī)范,滲濾液污染問題尚未有效解決。中國社科院環(huán)發(fā)中心和環(huán)??偩终哐芯恐行牡难芯勘砻?,在污染造成的經(jīng)濟損失中,大氣污染和水污染造成的損失占到污染損失總量的90%以上。江蘇面臨的主要環(huán)境問題也主要集中于這兩大方面。
實踐證明,傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高排放、低效率的增長方式已經(jīng)走到了盡頭,不加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,資源難以為繼,環(huán)境難以承受。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,走新型工業(yè)化道路,建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,才能夠從根本上緩解資源約束,減輕環(huán)境壓力,從而實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
持續(xù)發(fā)展是江蘇率先、科學、和諧發(fā)展的緊迫任務和必然選擇。人口、產(chǎn)業(yè)和城市高度密集、資源稟賦先天不足、環(huán)境負荷過大決定了江蘇的發(fā)展必須更多地依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟的推動。從推進“兩個率先”的角度來看,生態(tài)環(huán)境改善,人與自然和諧相處,是實現(xiàn)全面小康和基本現(xiàn)代化的重要目標;從民心民意來看,實行環(huán)保優(yōu)先方針是人民群眾的新要求、新期待,也是黨和政府新的民心工程。必須從全局和戰(zhàn)略的高度,變壓力為動力,化挑戰(zhàn)為機遇,更好地實施持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,促進江蘇經(jīng)濟社會又好又快地發(fā)展。
十八大報告要求,把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程。江蘇省委、省政府提出,要深入推進生態(tài)文明建設工程。建設生態(tài)文明,既反映了江蘇全體人民的愿望和意志,也是江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求。因為經(jīng)濟再增長,GDP和人均GDP再高,生態(tài)環(huán)境惡化了,人民也不能過上幸福生活。“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉”(習近平)。推進生態(tài)文明建設中,必須將環(huán)保放在優(yōu)先地位。要牢固樹立“環(huán)境是稀缺資源、生態(tài)是珍貴財富”的價值理念,加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,加快建立環(huán)境資源和成本考核體系,努力用最小的資源環(huán)境代價獲得最大的經(jīng)濟社會效益。江蘇的發(fā)展能夠走在全國前列,很大程度上靠的是國際國內(nèi)“兩種資源”、“兩個市場”,市場和其他資源可以兩頭在外,但生態(tài)環(huán)境資源不能位移。當前的江蘇,生態(tài)環(huán)境資源比其他所有發(fā)展要素都顯得更加稀缺和寶貴,甚至可視為實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的第一要素、科學發(fā)展需要破解的第一難題。
江蘇的經(jīng)濟發(fā)展,將長期面臨資源能源短缺的巨大挑戰(zhàn)。如何在經(jīng)濟規(guī)模越來越大、經(jīng)濟增長速度較快而資源存量相對較少、生態(tài)環(huán)境比較脆弱的情況下節(jié)約利用自然資源,保護好生態(tài)環(huán)境,既是加快建設生態(tài)文明的重要內(nèi)涵,也是江蘇經(jīng)濟能否可持續(xù)發(fā)展的重要前提。
采取切實措施節(jié)約利用資源。一要嚴格土地管理,確保耕地資源的永續(xù)利用。要制定長遠規(guī)劃,明確保護目標,嚴禁占用耕地和宜農(nóng)荒地建造游樂場所、高級別墅,以及興建祠堂、寺廟和教堂等,積極推進農(nóng)村居民集中居住的小區(qū)建設,切實保護和合理利用最為稀缺的戰(zhàn)略資源——耕地,即“護好良田,留與子孫”。二要強化水資源管理。提倡推廣節(jié)水型農(nóng)業(yè),提高工業(yè)用水重復利用率,推廣節(jié)水型衛(wèi)生潔具,同時,加強水資源保護,防治工業(yè)廢水和生活污水污染水質(zhì)。三要進一步造林綠化,嚴格森林資源管理。盡快實現(xiàn)森林資源資產(chǎn)管理,完善森林資源有償使用制度和價格體系,科學造林營林,有計劃有組織地采伐,提高林木利用率,堅決打擊非法濫伐行為,并開發(fā)木材替代產(chǎn)品。
完善資源保護和使用的法律體系。一是認真貫徹《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《森林法》等現(xiàn)行法律,加強執(zhí)法力度,堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的原則。二是開展與保護資源有關的立法研究,完善有關環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系,健全和完善法治,從法律上保障資源的可持續(xù)使用。
循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟,是加快生態(tài)文明建設的重要環(huán)節(jié)。它與傳統(tǒng)經(jīng)濟有著非常明顯的區(qū)別:傳統(tǒng)經(jīng)濟是由“資源—產(chǎn)品—污染排放”所構成的物質(zhì)單向流動的經(jīng)濟,而循環(huán)經(jīng)濟所倡導的是一種建立在物質(zhì)不斷循環(huán)利用基礎上的經(jīng)濟發(fā)展模式。它要求把經(jīng)濟活動按照自然生態(tài)系統(tǒng)的模式,組織成一個“資源—產(chǎn)品—再生資源”的循環(huán)流動的過程,生產(chǎn)和消費的過程基本上不產(chǎn)生或者只產(chǎn)生很少的廢物,從根本上解決了環(huán)境與發(fā)展之間的沖突。江蘇是全國循環(huán)經(jīng)濟的試點省,理應在生產(chǎn)、流通、建設等各環(huán)節(jié),探索、倡導和推行資源集約高效利用,減少環(huán)境污染,推進循環(huán)經(jīng)濟大發(fā)展,為建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會提供成功經(jīng)驗和典型示范。
政府、企業(yè)、科技界和社會公眾都要增強循環(huán)經(jīng)濟的理念。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是一件既關系當代又涉及千秋萬代、利國利民的大事。相對于傳統(tǒng)經(jīng)濟,它又是一種具有革命性的理念轉(zhuǎn)變,因此必須最大限度地吸引全社會的共同關注,增強循環(huán)經(jīng)濟的共識。這就需要利用政府、企業(yè)、科技界和社會公眾等各方面的力量,共同參與并不懈努力,盡快普及循環(huán)經(jīng)濟理論,早日形成全民的循環(huán)經(jīng)濟理念。
借鑒國際經(jīng)驗加快建立經(jīng)濟生態(tài)園并提高其質(zhì)量。建立經(jīng)濟生態(tài)園是目前國際上推行循環(huán)經(jīng)濟的一個很普及的做法。它通過模仿自然生態(tài)系統(tǒng),使資源和能源在工業(yè)系統(tǒng)中循環(huán)使用,上家的廢料成為下家的原料或動力,盡可能把各種資源都充分利用起來,做到資源共享,各得其利,共同發(fā)展。生態(tài)工業(yè)園是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的一個很有效的途徑,值得大力推廣。江蘇經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)很多,全國聞名,有許多已經(jīng)成為生態(tài)園區(qū),但是還要大力推進并提高質(zhì)量,以便發(fā)揮其更大的示范和輻射作用。
通過多種途徑獲取先進技術為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展提供技術支撐。循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展需要先進技術、核心技術作為支撐點,而我們的企業(yè)目前在這方面普遍欠缺。為了推行循環(huán)經(jīng)濟,企業(yè)可以對引進的國外先進技術加以消化、吸收和創(chuàng)新,形成擁有自主知識產(chǎn)權的技術;政府也要加大科技方面資金的投入,主動獲取先進技術;相關部門應選擇具有標志性和推廣前景的先進適用技術,在重點行業(yè)、重點企業(yè)組織實施一批重大示范工程,以幫助企業(yè)掌握核心技術,為循環(huán)經(jīng)濟的推行提供強大而又持續(xù)的技術支撐。
制定和完善有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)體系及相關政策。建立促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)是順利實施循環(huán)經(jīng)濟當務之急。有了法律法規(guī)的規(guī)范,人們在經(jīng)濟活動中才能有法可依,有章可循;有了激勵和懲罰手段,就可以為循環(huán)經(jīng)濟的順利推行增強物質(zhì)和精神的動力。因此,通過制定相關的政策形成有效的激勵和懲戒機制,是各級政府必須承擔的緊迫課題。政府及相關機構還要研究制定相關政策體系,比如產(chǎn)業(yè)、財政、稅收、金融、價格、技術等方面的獎懲政策和措施,以促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。
加快建設生態(tài)文明,實施可持續(xù)發(fā)展,必須厲行節(jié)能減排,從源頭上遏制污染。江蘇在節(jié)能減排方面要加快三個轉(zhuǎn)變:從重經(jīng)濟增長輕節(jié)能減排,轉(zhuǎn)變?yōu)楸Wo環(huán)境與經(jīng)濟增長統(tǒng)籌協(xié)調(diào);從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展,轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展同步推進;從主要用行政辦法解決節(jié)能減排問題,轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政辦法解決節(jié)能減排問題。創(chuàng)新工作模式,具體做到以下“五個結(jié)合”:
堅持結(jié)構調(diào)整與節(jié)能減排相結(jié)合。按照調(diào)高調(diào)優(yōu)調(diào)輕的要求,以結(jié)構優(yōu)化推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,以產(chǎn)業(yè)升級緩解節(jié)能減排壓力,以集約發(fā)展提升經(jīng)濟增長質(zhì)量。加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè),大力發(fā)展高技術、高效益、低消耗、低污染的“兩高兩低”產(chǎn)業(yè);推進制造業(yè)優(yōu)化升級,積極推廣清潔生產(chǎn),大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,使結(jié)構調(diào)整與節(jié)能減排協(xié)調(diào)推進,節(jié)約資源與保護環(huán)境良性互動。
堅持重點突破與整體推進相結(jié)合。以冶金、建材、化工、電力、紡織五大行業(yè)為重點,加大節(jié)能減排工作力度。以綠化造林為重點,加大生態(tài)修復和環(huán)境建設力度,積極開展農(nóng)村面源污染治理,加強自然生態(tài)保護。以保障水源安全為重點,加大重點流域水污染防治力度,把太湖綜合治理作為重中之重,同時抓好淮河和長江等重點流域的治理,抓緊完成南水北調(diào)治污項目。
堅持科技創(chuàng)新與環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。以企業(yè)為主體,推進產(chǎn)學研結(jié)合,集中力量優(yōu)先開展飲用水源地保護、流域水污染控制、區(qū)域大氣污染控制等關鍵領域技術的研究和開發(fā),加強環(huán)保引進技術的消化吸收和再創(chuàng)新。積極發(fā)展環(huán)保裝備制造業(yè),大力發(fā)展環(huán)境服務業(yè),培育和壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)基地,促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為我省的新興支柱產(chǎn)業(yè)。
堅持政府主導與市場機制相結(jié)合。注重運用市場機制促進環(huán)境保護,建立多元化的環(huán)保投入機制和生態(tài)補償機制,綜合運用經(jīng)濟杠桿促進企業(yè)節(jié)能減排。加快建立完善環(huán)境綜合決策機制,全面落實環(huán)保工作年度和任期目標管理責任制,完善科學的考核引導機制。進一步增加環(huán)保投入,環(huán)保投入增長幅度要高于經(jīng)濟增長速度。
堅持嚴格執(zhí)法與社會監(jiān)督相結(jié)合。加強節(jié)能減排立法,加大環(huán)保執(zhí)法力度,著力解決“違法成本低、守法成本高”的問題。推進環(huán)保公共信息公開,加強輿論引導和社會監(jiān)督。加強環(huán)境宣傳教育,增強全民環(huán)保意識。每個地區(qū)、每個單位、每個社區(qū)、每個公民都要從自我做起,從具體事情做起,在全社會形成節(jié)能減排的良好氛圍。
科學的評價體系是促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的有力保證。針對干部政績和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況的考核,應當建立科學的評價體系,除了使用那些“純經(jīng)濟”指標外,還必須包括資源節(jié)約與環(huán)境保護的相關指標。
建立綜合管理決策機制。資源節(jié)約與循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展是一個系統(tǒng)工程,涉及眾多部門的管理職能,客觀上要求建立與之相應的綜合管理決策機制。這一機制的建立,需要從兩方面努力:一方面加強有關部門如環(huán)保、土地、水利、礦產(chǎn)、林業(yè)、計劃、科技、教育等部門之間的廣泛協(xié)商和合作,必要時調(diào)整現(xiàn)有部門的職能,建立一個多方合作、協(xié)調(diào)一致、反饋迅速的管理運行機制;另一方面,著手組建新的綜合協(xié)調(diào)機構,賦于其相應的權力,以保證資源節(jié)約、環(huán)境友好與持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。
完善國民經(jīng)濟核算體系。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,要求全面協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會、人口、資源和環(huán)境等系統(tǒng)之間的關系,在全面、科學、準確地分析現(xiàn)狀并把握其發(fā)展趨勢的基礎上,進一步完善評價體系。環(huán)境方面的指標項目至少應有資源保護和利用、生物多樣化保護、水土保護、大氣層保護以及液態(tài)、固體廢物無害化管理等。同時努力完善國民經(jīng)濟核算體系,使之與可持續(xù)發(fā)展相適應,將自然資源和環(huán)境因素納入國民經(jīng)濟核算體系,用環(huán)境資源價值的增加或減少,來修正傳統(tǒng)意義上的國民生產(chǎn)總值(GDP)和國民生產(chǎn)凈值,使有關統(tǒng)計指標和宏觀評價體系,能夠準確反映經(jīng)濟活動背后的資源代價和環(huán)境質(zhì)量的變化。
明晰共有資源的產(chǎn)權歸屬。目前,我國許多資源產(chǎn)權不明,給資源合理保護和利用造成許多障礙,因此,要明確主要資源如土地、森林、礦產(chǎn)等的產(chǎn)權主體,并將這些主體人格化,從而避免重要資源成為共享資源而被過度利用和破壞。對于一些無法界定產(chǎn)權的公共資源,如江河湖泊、沿海漁業(yè)等,除了明確管理主體外,還應根據(jù)具體情況,制定一系列的規(guī)章制度乃至地方法規(guī),維護這些共有資源集體產(chǎn)權的持續(xù)利用,避免由于幾個產(chǎn)權主體的同時存在所產(chǎn)生的資源破壞。