李宗堯 華彥玲

〔本文系黨的經(jīng)濟理論創(chuàng)新與江蘇持續(xù)發(fā)展研究基地《加快形成新的經(jīng)濟發(fā)展方式與江蘇持續(xù)發(fā)展》課題分報告，是江蘇省社科基金（13WTB024）和國家行政學院合作課題（13HZKT115）的階段性成果?！?/p>

（李宗堯：中共江蘇省委黨校經(jīng)濟學教研部教授，博士；華彥玲：中共江蘇省委黨校工商管理教研部副教授，博士）

2012年，江蘇省的經(jīng)濟總量已經(jīng)占到全國的10.4%，居全國第二位，經(jīng)濟社會發(fā)展對資源能源形成了巨大的需求，而江蘇是一個資源和環(huán)境負荷十分沉重、環(huán)境容量非常狹小的省份，資源與環(huán)境壓力日益凸顯，要保持經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展必須更多依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟的推動。

一、江蘇持續(xù)發(fā)展進程中資源與環(huán)境約束形勢依然嚴峻

江蘇盡管在推動資源節(jié)約和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方面取得長足進步，但在經(jīng)濟的高速增長下，資源與環(huán)境的約束形勢依然嚴峻。

1.資源與能源的供給日趨緊張

江蘇經(jīng)濟的高速度增長，大大增加了對資源、能源的需求，增加對土地、煤炭、石油等不可再生資源的消耗。

土地作為重要的生產(chǎn)投入要素，對于人類的生存和發(fā)展具有無可比擬的重要性。江蘇土地資源存量并不豐富，全省面積為10.26萬平方公里，占全國總面積的1.06%。其中平原面積7.06萬平方公里，水面面積1.73萬平方公里，耕地面積479.52萬公傾。江蘇土地開發(fā)利用程度較高，后備土地資源少，未利用土地主要分布在沿海新生灘涂，還有部分是丘陵山地和內(nèi)陸灘地。建國以來，耕地總面積不斷減少，由建國初期的588萬公頃，下降到當前的468萬公頃。人均耕地由1.39畝下降到目前的0.59畝。耕地數(shù)量下降的主要原因是建設(shè)用地的占用，1975年以來，耕地減少總量的46.3%用于國家建設(shè)用地。

化肥、農(nóng)藥施用量和農(nóng)用塑料薄膜使用量也不斷增大，嚴重破壞了土壤性狀，降低了耕地的持續(xù)生產(chǎn)能力。自1985年以來，化肥施用總量處于遞增狀態(tài)，每公頃施用量由1985年的341千克增加到2011年的720千克，增長了111%。

江蘇省境內(nèi)水網(wǎng)密布，河湖眾多，水資源總量豐富，但人均量并不大，加之受污染影響，水資源狀況并不樂觀。江蘇省湖泊水面面積1.73萬平方公里，占全省面積（10.26萬平方公里）的16.9%，有大小湖泊290多個，1平方公里以上湖泊119個。2011年平均人均水資源占有量為624m3（不含長江干流過境水量）。按照現(xiàn)行國際標準，人均水資源量1000m3/年為人類生存的最低需求，人均水資源量2000m3/年就處于嚴重缺水邊緣。由于自然環(huán)境的差異，江蘇面臨著資源性缺水與水質(zhì)型缺水并存的局面。蘇錫常地區(qū)盡管有煙波浩渺的太湖，有縱橫密集的河網(wǎng)，受污染的影響，已經(jīng)成為我國最為典型的水質(zhì)型缺水地區(qū)。蘇北地區(qū)的資源性缺水和蘇南地區(qū)的水質(zhì)型缺水使江蘇省面臨的水資源問題更趨復(fù)雜化。同時，水資源浪費比較嚴重，利用效率低下。2011年全省總用水量556.2億m3，農(nóng)田灌溉用水273.8億m3，占全省總用水量的49.1%；工業(yè)用水194.9億m3，占總用水量的37.6%；城鎮(zhèn)生活用水（包括公共設(shè)施用水和流動人口用水）26.05億m3，生活用水占總用水量的9%。由于渠系損失、農(nóng)田蒸發(fā)、滲漏以及深層入滲等原因，農(nóng)田灌溉耗水206.4億m3，耗水率75.4%，占總用水消耗總量的73.6%。工業(yè)用水中的浪費現(xiàn)象也比較嚴重，工業(yè)用水重復(fù)利用率66.3%，而發(fā)達國家通常達到75%～85%。

礦產(chǎn)、能源資源作為原料投入和動力源泉，對經(jīng)濟發(fā)展具有重要的支撐作用。江蘇省境內(nèi)的主要礦產(chǎn)資源與能源儲量和產(chǎn)量嚴重不足，需求缺口很大?，F(xiàn)已探明的煤炭儲量約41億噸，其中可利用的工業(yè)儲量僅28.4億噸，占全國的0.58%。江蘇能源主要依靠外來輸入，2011年全年能源消耗27588萬噸標準煤，其中本地生產(chǎn)的一次能源只有2627萬噸標準煤，占全部消耗量的1/10。同時江蘇省傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的發(fā)展方式對資源的高消耗依然存在巨大的路徑依賴。資源的供應(yīng)緊張、能源的壓力加大，成為江蘇在經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的昂貴代價。

2.環(huán)境約束日益加劇

江蘇發(fā)展的環(huán)境約束也在不斷加大。一是主要污染物排放強度較大。2010年，全省化學需氧量、二氧化硫排放量分別列全國第3位、第9位，單位國土面積污染物排放強度位居全國前列。二是水環(huán)境質(zhì)量不容樂觀。太湖部分湖區(qū)受總氮影響，水質(zhì)劣于Ⅴ類，南水北調(diào)、通榆河等部分斷面水質(zhì)尚不能穩(wěn)定達標，長江入江支流污染較重，近岸海域水質(zhì)有下降趨勢，集中式地表水飲用水源地安全尚存在隱患。三是大氣污染較為嚴重。大氣污染呈現(xiàn)區(qū)域性特征，酸雨問題依然嚴重，光化學煙霧、灰霾污染呈上升趨勢。四是農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)薄弱。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，鄉(xiāng)村生活和農(nóng)業(yè)面源污染整體上尚未得到有效治理，農(nóng)村飲水安全和農(nóng)產(chǎn)品安全存在隱患。五是固體廢棄物污染日趨嚴峻。危險廢物、水處理污泥、電子廢物等污染防治任務(wù)艱巨，部分垃圾填埋場建設(shè)和管理不規(guī)范，滲濾液污染問題尚未有效解決。中國社科院環(huán)發(fā)中心和環(huán)?？偩终哐芯恐行牡难芯勘砻鳎谖廴驹斐傻慕?jīng)濟損失中，大氣污染和水污染造成的損失占到污染損失總量的90%以上。江蘇面臨的主要環(huán)境問題也主要集中于這兩大方面。

實踐證明，傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高排放、低效率的增長方式已經(jīng)走到了盡頭，不加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，資源難以為繼，環(huán)境難以承受。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，走新型工業(yè)化道路，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，才能夠從根本上緩解資源約束，減輕環(huán)境壓力，從而實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、更多依靠資源節(jié)約和循環(huán)經(jīng)濟推動江蘇持續(xù)發(fā)展的思路與對策

持續(xù)發(fā)展是江蘇率先、科學、和諧發(fā)展的緊迫任務(wù)和必然選擇。人口、產(chǎn)業(yè)和城市高度密集、資源稟賦先天不足、環(huán)境負荷過大決定了江蘇的發(fā)展必須更多地依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟的推動。從推進“兩個率先”的角度來看，生態(tài)環(huán)境改善，人與自然和諧相處，是實現(xiàn)全面小康和基本現(xiàn)代化的重要目標；從民心民意來看，實行環(huán)保優(yōu)先方針是人民群眾的新要求、新期待，也是黨和政府新的民心工程。必須從全局和戰(zhàn)略的高度，變壓力為動力，化挑戰(zhàn)為機遇，更好地實施持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進江蘇經(jīng)濟社會又好又快地發(fā)展。

1.扎實推進生態(tài)文明建設(shè)工程

十八大報告要求，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程。江蘇省委、省政府提出，要深入推進生態(tài)文明建設(shè)工程。建設(shè)生態(tài)文明，既反映了江蘇全體人民的愿望和意志，也是江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求。因為經(jīng)濟再增長，GDP和人均GDP再高，生態(tài)環(huán)境惡化了，人民也不能過上幸福生活?！傲己蒙鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”（習近平）。推進生態(tài)文明建設(shè)中，必須將環(huán)保放在優(yōu)先地位。要牢固樹立“環(huán)境是稀缺資源、生態(tài)是珍貴財富”的價值理念，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快建立環(huán)境資源和成本考核體系，努力用最小的資源環(huán)境代價獲得最大的經(jīng)濟社會效益。江蘇的發(fā)展能夠走在全國前列，很大程度上靠的是國際國內(nèi)“兩種資源”、“兩個市場”，市場和其他資源可以兩頭在外，但生態(tài)環(huán)境資源不能位移。當前的江蘇，生態(tài)環(huán)境資源比其他所有發(fā)展要素都顯得更加稀缺和寶貴，甚至可視為實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的第一要素、科學發(fā)展需要破解的第一難題。

2.力促節(jié)約利用自然資源

江蘇的經(jīng)濟發(fā)展，將長期面臨資源能源短缺的巨大挑戰(zhàn)。如何在經(jīng)濟規(guī)模越來越大、經(jīng)濟增長速度較快而資源存量相對較少、生態(tài)環(huán)境比較脆弱的情況下節(jié)約利用自然資源，保護好生態(tài)環(huán)境，既是加快建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)涵，也是江蘇經(jīng)濟能否可持續(xù)發(fā)展的重要前提。

采取切實措施節(jié)約利用資源。一要嚴格土地管理，確保耕地資源的永續(xù)利用。要制定長遠規(guī)劃，明確保護目標，嚴禁占用耕地和宜農(nóng)荒地建造游樂場所、高級別墅，以及興建祠堂、寺廟和教堂等，積極推進農(nóng)村居民集中居住的小區(qū)建設(shè)，切實保護和合理利用最為稀缺的戰(zhàn)略資源——耕地，即“護好良田，留與子孫”。二要強化水資源管理。提倡推廣節(jié)水型農(nóng)業(yè)，提高工業(yè)用水重復(fù)利用率，推廣節(jié)水型衛(wèi)生潔具，同時，加強水資源保護，防治工業(yè)廢水和生活污水污染水質(zhì)。三要進一步造林綠化，嚴格森林資源管理。盡快實現(xiàn)森林資源資產(chǎn)管理，完善森林資源有償使用制度和價格體系，科學造林營林，有計劃有組織地采伐，提高林木利用率，堅決打擊非法濫伐行為，并開發(fā)木材替代產(chǎn)品。

完善資源保護和使用的法律體系。一是認真貫徹《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《森林法》等現(xiàn)行法律，加強執(zhí)法力度，堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的原則。二是開展與保護資源有關(guān)的立法研究，完善有關(guān)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系，健全和完善法治，從法律上保障資源的可持續(xù)使用。

3.進一步大力倡導和推行循環(huán)經(jīng)濟

循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟，是加快生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。它與傳統(tǒng)經(jīng)濟有著非常明顯的區(qū)別：傳統(tǒng)經(jīng)濟是由“資源—產(chǎn)品—污染排放”所構(gòu)成的物質(zhì)單向流動的經(jīng)濟，而循環(huán)經(jīng)濟所倡導的是一種建立在物質(zhì)不斷循環(huán)利用基礎(chǔ)上的經(jīng)濟發(fā)展模式。它要求把經(jīng)濟活動按照自然生態(tài)系統(tǒng)的模式，組織成一個“資源—產(chǎn)品—再生資源”的循環(huán)流動的過程，生產(chǎn)和消費的過程基本上不產(chǎn)生或者只產(chǎn)生很少的廢物，從根本上解決了環(huán)境與發(fā)展之間的沖突。江蘇是全國循環(huán)經(jīng)濟的試點省，理應(yīng)在生產(chǎn)、流通、建設(shè)等各環(huán)節(jié)，探索、倡導和推行資源集約高效利用，減少環(huán)境污染，推進循環(huán)經(jīng)濟大發(fā)展，為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會提供成功經(jīng)驗和典型示范。

政府、企業(yè)、科技界和社會公眾都要增強循環(huán)經(jīng)濟的理念。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是一件既關(guān)系當代又涉及千秋萬代、利國利民的大事。相對于傳統(tǒng)經(jīng)濟，它又是一種具有革命性的理念轉(zhuǎn)變，因此必須最大限度地吸引全社會的共同關(guān)注，增強循環(huán)經(jīng)濟的共識。這就需要利用政府、企業(yè)、科技界和社會公眾等各方面的力量，共同參與并不懈努力，盡快普及循環(huán)經(jīng)濟理論，早日形成全民的循環(huán)經(jīng)濟理念。

借鑒國際經(jīng)驗加快建立經(jīng)濟生態(tài)園并提高其質(zhì)量。建立經(jīng)濟生態(tài)園是目前國際上推行循環(huán)經(jīng)濟的一個很普及的做法。它通過模仿自然生態(tài)系統(tǒng)，使資源和能源在工業(yè)系統(tǒng)中循環(huán)使用，上家的廢料成為下家的原料或動力，盡可能把各種資源都充分利用起來，做到資源共享，各得其利，共同發(fā)展。生態(tài)工業(yè)園是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的一個很有效的途徑，值得大力推廣。江蘇經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)很多，全國聞名，有許多已經(jīng)成為生態(tài)園區(qū)，但是還要大力推進并提高質(zhì)量，以便發(fā)揮其更大的示范和輻射作用。

通過多種途徑獲取先進技術(shù)為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展提供技術(shù)支撐。循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展需要先進技術(shù)、核心技術(shù)作為支撐點，而我們的企業(yè)目前在這方面普遍欠缺。為了推行循環(huán)經(jīng)濟，企業(yè)可以對引進的國外先進技術(shù)加以消化、吸收和創(chuàng)新，形成擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)；政府也要加大科技方面資金的投入，主動獲取先進技術(shù)；相關(guān)部門應(yīng)選擇具有標志性和推廣前景的先進適用技術(shù)，在重點行業(yè)、重點企業(yè)組織實施一批重大示范工程，以幫助企業(yè)掌握核心技術(shù)，為循環(huán)經(jīng)濟的推行提供強大而又持續(xù)的技術(shù)支撐。

制定和完善有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)體系及相關(guān)政策。建立促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)是順利實施循環(huán)經(jīng)濟當務(wù)之急。有了法律法規(guī)的規(guī)范，人們在經(jīng)濟活動中才能有法可依，有章可循；有了激勵和懲罰手段，就可以為循環(huán)經(jīng)濟的順利推行增強物質(zhì)和精神的動力。因此，通過制定相關(guān)的政策形成有效的激勵和懲戒機制，是各級政府必須承擔的緊迫課題。政府及相關(guān)機構(gòu)還要研究制定相關(guān)政策體系，比如產(chǎn)業(yè)、財政、稅收、金融、價格、技術(shù)等方面的獎懲政策和措施，以促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

4.更有效地全方位推進節(jié)能減排

加快建設(shè)生態(tài)文明，實施可持續(xù)發(fā)展，必須厲行節(jié)能減排，從源頭上遏制污染。江蘇在節(jié)能減排方面要加快三個轉(zhuǎn)變：從重經(jīng)濟增長輕節(jié)能減排，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經(jīng)濟增長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展同步推進；從主要用行政辦法解決節(jié)能減排問題，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決節(jié)能減排問題。創(chuàng)新工作模式，具體做到以下“五個結(jié)合”：

堅持結(jié)構(gòu)調(diào)整與節(jié)能減排相結(jié)合。按照調(diào)高調(diào)優(yōu)調(diào)輕的要求，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以產(chǎn)業(yè)升級緩解節(jié)能減排壓力，以集約發(fā)展提升經(jīng)濟增長質(zhì)量。加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展高技術(shù)、高效益、低消耗、低污染的“兩高兩低”產(chǎn)業(yè)；推進制造業(yè)優(yōu)化升級，積極推廣清潔生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，使結(jié)構(gòu)調(diào)整與節(jié)能減排協(xié)調(diào)推進，節(jié)約資源與保護環(huán)境良性互動。

堅持重點突破與整體推進相結(jié)合。以冶金、建材、化工、電力、紡織五大行業(yè)為重點，加大節(jié)能減排工作力度。以綠化造林為重點，加大生態(tài)修復(fù)和環(huán)境建設(shè)力度，積極開展農(nóng)村面源污染治理，加強自然生態(tài)保護。以保障水源安全為重點，加大重點流域水污染防治力度，把太湖綜合治理作為重中之重，同時抓好淮河和長江等重點流域的治理，抓緊完成南水北調(diào)治污項目。

堅持科技創(chuàng)新與環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。以企業(yè)為主體，推進產(chǎn)學研結(jié)合，集中力量優(yōu)先開展飲用水源地保護、流域水污染控制、區(qū)域大氣污染控制等關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)的研究和開發(fā)，加強環(huán)保引進技術(shù)的消化吸收和再創(chuàng)新。積極發(fā)展環(huán)保裝備制造業(yè)，大力發(fā)展環(huán)境服務(wù)業(yè)，培育和壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)基地，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為我省的新興支柱產(chǎn)業(yè)。

堅持政府主導與市場機制相結(jié)合。注重運用市場機制促進環(huán)境保護，建立多元化的環(huán)保投入機制和生態(tài)補償機制，綜合運用經(jīng)濟杠桿促進企業(yè)節(jié)能減排。加快建立完善環(huán)境綜合決策機制，全面落實環(huán)保工作年度和任期目標管理責任制，完善科學的考核引導機制。進一步增加環(huán)保投入，環(huán)保投入增長幅度要高于經(jīng)濟增長速度。

堅持嚴格執(zhí)法與社會監(jiān)督相結(jié)合。加強節(jié)能減排立法，加大環(huán)保執(zhí)法力度，著力解決“違法成本低、守法成本高”的問題。推進環(huán)保公共信息公開，加強輿論引導和社會監(jiān)督。加強環(huán)境宣傳教育，增強全民環(huán)保意識。每個地區(qū)、每個單位、每個社區(qū)、每個公民都要從自我做起，從具體事情做起，在全社會形成節(jié)能減排的良好氛圍。

5.優(yōu)化管理保證資源節(jié)約和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展

科學的評價體系是促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的有力保證。針對干部政績和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況的考核，應(yīng)當建立科學的評價體系，除了使用那些“純經(jīng)濟”指標外，還必須包括資源節(jié)約與環(huán)境保護的相關(guān)指標。

建立綜合管理決策機制。資源節(jié)約與循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，涉及眾多部門的管理職能，客觀上要求建立與之相應(yīng)的綜合管理決策機制。這一機制的建立，需要從兩方面努力：一方面加強有關(guān)部門如環(huán)保、土地、水利、礦產(chǎn)、林業(yè)、計劃、科技、教育等部門之間的廣泛協(xié)商和合作，必要時調(diào)整現(xiàn)有部門的職能，建立一個多方合作、協(xié)調(diào)一致、反饋迅速的管理運行機制；另一方面，著手組建新的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，賦于其相應(yīng)的權(quán)力，以保證資源節(jié)約、環(huán)境友好與持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

完善國民經(jīng)濟核算體系。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，要求全面協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會、人口、資源和環(huán)境等系統(tǒng)之間的關(guān)系，在全面、科學、準確地分析現(xiàn)狀并把握其發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，進一步完善評價體系。環(huán)境方面的指標項目至少應(yīng)有資源保護和利用、生物多樣化保護、水土保護、大氣層保護以及液態(tài)、固體廢物無害化管理等。同時努力完善國民經(jīng)濟核算體系，使之與可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)，將自然資源和環(huán)境因素納入國民經(jīng)濟核算體系，用環(huán)境資源價值的增加或減少，來修正傳統(tǒng)意義上的國民生產(chǎn)總值（GDP）和國民生產(chǎn)凈值，使有關(guān)統(tǒng)計指標和宏觀評價體系，能夠準確反映經(jīng)濟活動背后的資源代價和環(huán)境質(zhì)量的變化。

明晰共有資源的產(chǎn)權(quán)歸屬。目前，我國許多資源產(chǎn)權(quán)不明，給資源合理保護和利用造成許多障礙，因此，要明確主要資源如土地、森林、礦產(chǎn)等的產(chǎn)權(quán)主體，并將這些主體人格化，從而避免重要資源成為共享資源而被過度利用和破壞。對于一些無法界定產(chǎn)權(quán)的公共資源，如江河湖泊、沿海漁業(yè)等，除了明確管理主體外，還應(yīng)根據(jù)具體情況，制定一系列的規(guī)章制度乃至地方法規(guī)，維護這些共有資源集體產(chǎn)權(quán)的持續(xù)利用，避免由于幾個產(chǎn)權(quán)主體的同時存在所產(chǎn)生的資源破壞。