劉尚希

十八屆三中全會啟動了中國的全面深化改革，并為中國今后的改革指明了方向。這標(biāo)志著中國的改革開放已經(jīng)進入到了一個全新的歷史時期。過去35年改革的主要目標(biāo)是探索建立社會主義市場經(jīng)濟體制，其他改革都與此相配套；而這次提出的改革目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，但是，政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度改革，也是深化改革題中應(yīng)有之義，呈現(xiàn)出鮮明的整體性特征。如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）所說“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。

與此相應(yīng)，財政改革的邏輯也發(fā)生了根本性變化，過去財政改革是經(jīng)濟改革的中心環(huán)節(jié)，當(dāng)前則是國家治理的基礎(chǔ)。這是對財政的認識和財政改革定位的歷史性突破，可謂前所未有。十八屆三中全會形成了財政職能的新定位、財政改革的新思路以及財政改革的新舉措，為構(gòu)建現(xiàn)代財政制度明確了方向。

對財政職能的新認識

《決定》指出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，這是對新時期財政的屬性和職能作用的一個精煉概括，把對財政職能作用的認識提到了一個新的歷史高度。

一直以來，我們對財政的認知是與對整個改革的認識相一致的。過去35年，改革的目標(biāo)是發(fā)展市場經(jīng)濟，財政改革作為經(jīng)濟改革的中心環(huán)節(jié)，其職能定位自然與此相匹配。在這樣的邏輯框架下，財政更多的是作為一種宏觀調(diào)控的手段與工具，可以根據(jù)經(jīng)濟形勢靈活變動；而十八屆三中全會提出完善國家治理體系的目標(biāo)，從這個角度來說，作為經(jīng)濟改革中心環(huán)節(jié)的財政不僅是政府手里的杠桿或工具，更是國家治理的基礎(chǔ)。財政作為國家治理的基礎(chǔ)，必須穩(wěn)定、穩(wěn)固，就像貨幣作為經(jīng)濟的基礎(chǔ)一樣必須穩(wěn)定，不能為了滿足一些短期的目標(biāo)而過多地隨意動用財政手段?；蛘哒f，不能過度地把財政工具化。

作為國家治理的基礎(chǔ)，財政發(fā)揮的職能作用不僅僅在經(jīng)濟方面，也在社會、政治方面，這就要求建立科學(xué)的財稅體制，不僅要“優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一”，而且要“促進社會公平”，為“實現(xiàn)國家長治久安提供制度保障”。一方面，財政要促進市場效率的提高，為市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造條件；另一方面，財政要維護社會公平正義。這意味著財政一身二任，必須把效率與公平有機地結(jié)合起來，不能向鐘擺一樣在效率與公平之間來回擺動。市場經(jīng)濟具有促進生產(chǎn)力發(fā)展的效率優(yōu)勢，但也具有內(nèi)在的“馬太效應(yīng)”，擴大貧富差距。市場可以做大蛋糕，但不會自動地公平地讓人們分享蛋糕。要體現(xiàn)社會主義的經(jīng)濟本質(zhì)——共同富裕，離不開發(fā)揮財政的職能作用。中國經(jīng)濟只有將效率與公平有機地結(jié)合，使二者保持平衡，社會才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，擴大內(nèi)需，增強經(jīng)濟內(nèi)生動力也才有可能實現(xiàn)。從這個意義上說，財政無疑是國家長治久安的制度保障。

將財政視為實現(xiàn)國家長治久安的制度保障，這具有深刻內(nèi)涵。過去，人們對財政的理解過于簡單化，似乎財政只是政府的錢袋子，是一個出納，頂多是提供財力保障。《決定》更多強調(diào)，科學(xué)的財稅體制不僅僅提供財力的保障，更重要的是提供制度保障。制度意味著法治化，只有建立在法治的基礎(chǔ)上，這個制度才可能是真正規(guī)范的、穩(wěn)定的、可持續(xù)的。假如缺少了制度保障，財政這個基礎(chǔ)不穩(wěn)固，國家的治理就是無本之木。

由此可見，讓財政回歸其本質(zhì)屬性，避免過度工具化，不僅是經(jīng)濟穩(wěn)定，而且也是國家穩(wěn)定、國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

財政改革的新思路

對財政職能有了新認識，財政改革自然就有了新思路?！稕Q定》明確指出：“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！边@實際提出了下一步財稅改革的新思路，即怎么改。

第一，完善立法，明確事權(quán)。法字當(dāng)頭，意味著在財政改革的整個過程和各個方面、環(huán)節(jié)，都要運用法治的思維和理念。對事權(quán)的劃分，就是需要我們從法治角度來思考的大問題。目前，關(guān)于我國中央與地方間的事權(quán)劃分尚未有明確的法律規(guī)范，而是仍然以行政手段，比如紅頭文件的形式進行調(diào)整。盡管多年下來，中央與地方對各自應(yīng)履行的事權(quán)已經(jīng)心照不宣。但是這種缺少規(guī)范性劃分方式已然導(dǎo)致地方政府承擔(dān)的事權(quán)越來越多。事權(quán)履行的過分下沉，從國家治理的角度來說是相當(dāng)不利的。這就意味著中央對地方的依賴性很大。中央決策、地方執(zhí)行，如果地方政府基于自身利益的考量而不能有效履行事權(quán)責(zé)任，那么長此以往，公共風(fēng)險將大量累積。因此，明確事權(quán)，應(yīng)更多地運用法治思維，對中央與地方間的事權(quán)作出規(guī)范性的劃分。

第二，改革稅制。改革稅制也需貫穿法治的理念，不經(jīng)過法律的程序，就不能隨便地收稅。有關(guān)稅制改革內(nèi)容相當(dāng)復(fù)雜，目前正在實行的就是營改增。營改增是一個全面利好的政策，其改革涉及各個行業(yè)，有利于促進不同行業(yè)之間、企業(yè)之間的專業(yè)化協(xié)作。從目前營改增的施行效果看，改革有效地促進了制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合、保證了公平競爭的稅收環(huán)境、減輕了企業(yè)稅負。初步靜態(tài)測算的結(jié)果顯示，如果營改增全面推開，減稅規(guī)模將達到上千億元。從短期看，減稅有利于穩(wěn)增長；從長期看，減稅對激發(fā)企業(yè)活力、促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級也將大有裨益。營改增看似涉及兩個稅種，實則牽一發(fā)而動全身，其作用已經(jīng)放射到了各個行業(yè)、各個企業(yè)。因此，作為我國稅收收入結(jié)構(gòu)中占比最高的稅種，增值稅的改革無疑是當(dāng)前稅制改革的重中之重，其對完善我國的稅制結(jié)構(gòu)、保證財政收入的穩(wěn)定增長，都是至關(guān)重要的。

第三，穩(wěn)定稅負。在現(xiàn)階段，穩(wěn)定稅負有兩層含義，第一層含義是，稅收收入的增長不應(yīng)過分高于經(jīng)濟的增長。在過去一段時間內(nèi)，我國的稅收收入增長一直保持在10%以上，甚至達到30%，這樣的增長速度已經(jīng)遠遠高于經(jīng)濟增長速度。這就促使整個社會對稅收形成了一種焦慮感，被稱為“稅收焦慮”。第二層含義是指，稅收的增長不能過分低于經(jīng)濟的增長。由于公共服務(wù)的剛性支出占比較大，若是稅收增速過低，債務(wù)風(fēng)險就會擴大，甚至導(dǎo)致財政危機。在這方面，歐盟的主權(quán)債務(wù)危機可以說是殷鑒不遠。因此，稅收增長速度過分高于或低于經(jīng)濟增長速度都不能稱為穩(wěn)定稅負。只有使稅收收入的增長和經(jīng)濟增長保持基本同步，才既不會加重整個社會的稅收負擔(dān)，也不至于造成財政能力的危機。這樣就使得財政資金在國家與民眾之間達成了一種平衡，這對整個國家的改革、發(fā)展、穩(wěn)定來說都是至關(guān)重要的。

第四，透明預(yù)算。完善預(yù)算管理制度的重要方面是保證預(yù)算完全透明。我國的預(yù)算體系由四大塊組成：包括公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險預(yù)算，這些都要陽光化。透明預(yù)算的改革非常復(fù)雜，并非把數(shù)字公布就能實現(xiàn)，仍有很多基礎(chǔ)性的工作需要落實：比如科學(xué)的政府收支分類，方能讓民眾更好地監(jiān)督。在實際操作中，政府可以先有重點、有步驟地推進那些民眾最為關(guān)注領(lǐng)域的透明化。

第五，提高效率。提高效率與預(yù)算透明息息相關(guān)。要理解這一點，首先要明確預(yù)算不僅僅是財政部的預(yù)算，也包括政府各個部門的預(yù)算。大多數(shù)部門的資金使用效率很低，其癥結(jié)在于預(yù)算程序的不透明：每個政府部門都強調(diào)發(fā)展任務(wù)重，都要求增加預(yù)算。而事實上，許多部門只是盲目地要錢——甚至在項目沒有落實的情況下先去要錢，這使得國庫積壓大量資金，在要求預(yù)算當(dāng)年完成的情況下，許多部門到了年底就會突擊花錢，導(dǎo)致資金使用效率很低。因此，提高效率的關(guān)鍵在于完善部門預(yù)算的透明度，即要求每個部門作為預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任主體，建立一個完整的預(yù)算，不僅記錄部門收入、支出數(shù)額，還要詳細反映資金使用方向。惟其如此，方能讓民眾更好地監(jiān)督部門資金情況，也能促使部門做到心中有數(shù)，盡可能把錢花好。

第六，建立現(xiàn)代財政制度。建立現(xiàn)代財政制度是對前面表述的一種歸納，完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率是現(xiàn)代財政制度的基本特征。如果財政制度改革朝著法治、預(yù)算透明、效率等方向改革，這意味著我們是在推進現(xiàn)代財政制度建設(shè)，否則現(xiàn)代財政制度就只是一句空話而已。

第七，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。首先要明確的是，這里說的是發(fā)揮中央與地方兩個積極性，而非中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個積極性。這句話的背后蘊含著：我國國家治理實行兩級架構(gòu)。財政改革也應(yīng)當(dāng)從這樣一個兩級架構(gòu)出發(fā)去理解、去操作。應(yīng)當(dāng)注意的是，治理架構(gòu)并不等于政府級次。我國的事權(quán)劃分采取縱向劃分原則，即決策權(quán)在上級、執(zhí)行權(quán)在下級，由中央政府委托地方政府去做。我國的兩級分權(quán)架構(gòu)實際上已經(jīng)日益清晰，除了立法、稅收征管早已實行國家、地方兩級之外，監(jiān)管制度也開始趨向兩級架構(gòu)，并體現(xiàn)在新一輪改革的思路之中。按照兩級分權(quán)思路，財政改革應(yīng)在兩個層面展開：國家財政和地方財政。前者的一個重要內(nèi)容是中央與地方財政關(guān)系，后者的一個核心問題是地方內(nèi)部省市縣鄉(xiāng)之間的財政關(guān)系。對于中央與地方財政間的關(guān)系，其處理應(yīng)遵循統(tǒng)一規(guī)則，在當(dāng)前依然要堅持和完善分稅制，中央的稅基全國統(tǒng)一；而對于地方財政體制則可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。地方財政改革應(yīng)充分考慮人口、面積、發(fā)展水平、社會條件和自然生態(tài)狀況，創(chuàng)造性推動地方治理能力的現(xiàn)代化與地方財政改革。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，讓地方有充分的自主權(quán)和責(zé)任約束，這是調(diào)動地方積極性，讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩(wěn)定統(tǒng)一的條件。

財政改革新舉措

《決定》明確指出財政改革的重點是在三個制度上：“改進預(yù)算管理制度”、“完善稅收制度”、“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，這也就是說，財政改革主要圍繞這三個制度展開：

第一，改進預(yù)算管理制度。這項改革內(nèi)容相當(dāng)豐富，而且不少是突破性的，除了提出預(yù)算要全面規(guī)范公開透明之外，在預(yù)算審核、重點支出、預(yù)算平衡機制、財務(wù)報告、債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付等等方面都提出了改革新舉措。例如，在預(yù)算審核方面，《決定》提出將“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。如果重點放在收支差額上，將導(dǎo)致政府的順周期行為，在經(jīng)濟熱的時候，財政收入增長快，傾向于少收，或擴大開支；而在經(jīng)濟冷的時候，財政收入增長慢，怕不平衡和擴大赤字，反而盡力多收或減少開支。這樣一來，政府財政行為不但不能熨平經(jīng)濟波動，反而是不由自主地強化了經(jīng)濟波動。又如，在重點支出方面，《決定》提出：“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。”我國教育、農(nóng)業(yè)等重點支出與財政收支增幅或與國民生產(chǎn)總值掛鉤，破壞了預(yù)算的整體性，割裂了預(yù)算的完整性，并使重點支出單純在錢字上做文章，容易忽略相關(guān)體制機制的改革，而且全國各地機械執(zhí)行這種掛鉤辦法，導(dǎo)致重點支出在有的地方錢多花不了，而有的地方錢不夠，造成資金使用上的浪費。

第二，完善稅收制度。對重要稅種，如增值稅、消費稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅都釋放出了十分明確的改革信號。這其中每一個稅種的改革都涉及面廣泛，牽涉到國家、企業(yè)和個人利益，具有很強的輻射力：營改增要讓營業(yè)稅全面退出，用增值稅取而代之，其減稅效應(yīng)顯著；消費稅擴大范圍，有利于發(fā)揮其調(diào)節(jié)生產(chǎn)、消費的功能，也有助于調(diào)節(jié)分配差距；個人所得稅擴大綜合征收范圍，縮小分項征收范圍，有利于稅收公平原則的落實；房產(chǎn)稅擴大到個人住宅，既可增加地方收入來源，也能在一定程度上調(diào)節(jié)住房消費，有利于節(jié)約土地和住房資源，同時對房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展也有積極作用；擴大資源稅范圍，實行從價計征，發(fā)揮資源稅的規(guī)制作用，規(guī)范資源開發(fā)使用主體行為，對保護抑制生態(tài)環(huán)境具有積極作用，排污收費改為環(huán)境稅，可通過稅收的權(quán)威性來強化對排污行為的約束，促進國家環(huán)境治理能力提升。稅制改革著眼于系統(tǒng)性，注重各個稅種之間的功能協(xié)調(diào)和整體配合，稅收法治優(yōu)先，兼顧當(dāng)前現(xiàn)實條件，構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度，這是新一輪稅制改革的基本思路。

第三，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。許多人認為地方政府大量賣地、舉債是源于中央與地方間的財權(quán)、事權(quán)不匹配——地方承擔(dān)了過多的事。因此，應(yīng)當(dāng)下放財權(quán)給地方。然而，事實上，目前中央政府的財政收入占全國財政收入的比重只有48%，遠低于世界上大多數(shù)國家。雖不能簡單地將這一數(shù)字在不同政府間進行比較，但是如果中央財政收入占比過低，中央政府的控制力就會被削弱，國家長治久安也就沒有了保障；另一方面，從財政支出的角度看，中央財政支出占全國財政支出的比重僅有15%，大量的國家事務(wù)都由中央政府委托給地方政府執(zhí)行，同時輔之以轉(zhuǎn)移支付作為資金保障。這種委托不僅會帶來效率問題，更會導(dǎo)致治理問題。因此，下一步改革的方向應(yīng)當(dāng)是將那些不適合由地方政府執(zhí)行的事權(quán)上移到中央政府，而非進一步下放財權(quán)給地方政府。因此，《決定》提出：“適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)”。明確了這個大方向后，要著手解決的就是支出責(zé)任與事權(quán)相匹配的問題。此次，在《決定》中提到“支出責(zé)任”，實際是強化了“事”與“財”的結(jié)合。支出責(zé)任是財力與事權(quán)之間不可或缺的橋梁，任何財力，只有指向具體的事權(quán)履行，才會轉(zhuǎn)化為一級政府的支出責(zé)任。因此，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，更有利于中央與地方以及地方內(nèi)部實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配。每一項完整事權(quán)包含四個基本要素：決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、支出責(zé)任和監(jiān)督權(quán)。我國政府間事權(quán)是按照事權(quán)的要素來劃分的，因此，在國家層面，就形成了“中央決策、地方執(zhí)行”的整體格局。與這種事權(quán)劃分格局相適應(yīng)，明晰中央與地方的支出責(zé)任就變得極其重要。在適度上移事權(quán)的同時，相應(yīng)上移支出責(zé)任是必要的。對于地方層面的治理，仍然存在事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的問題。現(xiàn)在的問題是，省市政府不斷向上集中財權(quán)、向下下放事權(quán)，導(dǎo)致基層財政困難，這是不適當(dāng)?shù)?。因此，對于地方政府來說，在上收財權(quán)的同時，還要對轄區(qū)范圍內(nèi)各級財政的平衡負有責(zé)任，這樣轄區(qū)之間的財力與事權(quán)相匹配才能實現(xiàn)，縣鄉(xiāng)財政困難問題也能從根本上解決。

（作者：財政部財政科學(xué)研究所副所長。本文系北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目研究成果）

責(zé)任編輯：杜梅萍