董景山

摘要：農(nóng)村集體所有權(quán)主體雖然立法上有很多稱謂，但其核心主體主要為兩個(gè)：一是農(nóng)村集體所有權(quán)的歸屬主體，二是農(nóng)村集體所有權(quán)的管理（行使）主體。前者是指農(nóng)民集體，后者主要是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)等。在農(nóng)村集體所有權(quán)行使過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)等應(yīng)該是農(nóng)民集體的集體意志執(zhí)行者，而不能以其意志作為農(nóng)民集體的意志，更不能以其管理人員的意志取代農(nóng)民集體的意志。在處理農(nóng)村集體所有權(quán)的歸屬主體與管理（行使）主體的關(guān)系上，關(guān)鍵在于在立法上建立 “農(nóng)民集體”的集體意志形成與表達(dá)的科學(xué)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體所有權(quán)；歸屬主體；管理主體

中圖分類號(hào)：D616文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-723X（2013）05-0036-05

當(dāng)前，農(nóng)村集體所有權(quán)的主體在立法上出現(xiàn)了很多稱謂，如：村民委員會(huì)、村民小組、農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村集體組織等等，在一定程度上顯得有些混亂。但對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)而言，其核心主體無(wú)非兩個(gè)：一是農(nóng)村集體所有權(quán)的歸屬主體，一是農(nóng)村集體所有權(quán)的管理（行使）主體。本文試圖對(duì)上述主體加以分析，并厘清其在農(nóng)村集體所有權(quán)行使中的關(guān)系。

一、農(nóng)村集體所有權(quán)的歸屬主體

《民法通則》第74條規(guī)定：“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有……集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 農(nóng)民集體所有?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！薄锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！薄段餀?quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！睆倪@些與農(nóng)村集體所有權(quán)主體密切相關(guān)的法條看，分別出現(xiàn)了 “勞動(dòng)群眾集體”、“農(nóng)民集體”、“本集體成員集體”的主體概念，表述不同，但最后都集中在關(guān)鍵詞“集體”之上，“勞動(dòng)群眾”“農(nóng)民”“本集體成員”則是對(duì)集體的內(nèi)涵與外延進(jìn)行界定的修飾詞。因此，要弄清農(nóng)村集體所有權(quán)的主體的含義，首先需弄清“集體”的法律含義。

（一）集體的法律含義

有學(xué)者認(rèn)為集體不是內(nèi)涵和外延明確的法律概念，是一個(gè)政治術(shù)語(yǔ)用在了法律條文中。[1]（P70～74）有學(xué)者認(rèn)為：“（集體）都表現(xiàn)為一種個(gè)人與整體間的關(guān)系，這種由個(gè)人結(jié)成的整體關(guān)系就是集體?！盵2]（P41～50）政治術(shù)語(yǔ)不必然不能用在法律條文之中，國(guó)家是政治術(shù)語(yǔ)，在法律中有時(shí)必須用到。第二種觀點(diǎn)從根本上點(diǎn)出了集體的內(nèi)在含義，但是，從廣義上而言集體不一定是由自然人結(jié)成的整體關(guān)系。從語(yǔ)意看，集體應(yīng)是與個(gè)體相對(duì)應(yīng)的概念，集體是多個(gè)個(gè)體基于一定的聯(lián)系構(gòu)成的聯(lián)合體。從集體的特征來(lái)看，有些情況下集體在內(nèi)涵與外延上不固定，會(huì)以參照物的改變而發(fā)生變化。如對(duì)每個(gè)家庭成員而言，家庭是集體。但是如果對(duì)于一個(gè)社區(qū)而言，家庭又是組成社區(qū)的個(gè)體，而社區(qū)是眾多家庭的集體；對(duì)村民小組而言，村民是個(gè)體，村民小組是集體，而對(duì)全村村民集體而言，村民小組又成為個(gè)體。因此，要確定集體的內(nèi)涵與外延，首先要清楚將個(gè)體聯(lián)系成集體的社會(huì)（法律）關(guān)系是什么，其次要確定構(gòu)成集體的組成部分（即構(gòu)成集體的個(gè)體）的明確所指，或者說(shuō)以何為參照物來(lái)談集體的概念。

（二）農(nóng)民集體的含義及對(duì)相關(guān)立法的評(píng)析

如前所述，關(guān)于農(nóng)村集體所有權(quán)的主體，在立法上出現(xiàn)過(guò)“勞動(dòng)群眾集體”、“農(nóng)民集體”、“本集體成員集體”等不同的概念，那么這些概念的含義是一致的嗎？到底當(dāng)今農(nóng)村集體所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)是誰(shuí)？是當(dāng)今立法與實(shí)踐中無(wú)法避開的話題。

“勞動(dòng)群眾集體”的術(shù)語(yǔ)顯然是對(duì)原有法律術(shù)語(yǔ)的沿用。從初級(jí)社開始，在農(nóng)村依次出現(xiàn)的初級(jí)社—高級(jí)社—人民公社（生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)）等主體，都是一定范圍內(nèi)的群眾主要通過(guò)勞動(dòng)關(guān)系聯(lián)系起來(lái)的整體，故稱作勞動(dòng)群眾集體。這從當(dāng)時(shí)立法能找到明顯例證：如1954年《憲法》第5條明確規(guī)定，“合作社所有制，即勞動(dòng)群眾集體所有制”。另外，從上世紀(jì)五六十年代民法典起草過(guò)程中一系列草案資料可以看出，“勞動(dòng)群眾集體”這一概念在當(dāng)時(shí)立法上已被普遍接受。如1956年4月的《中華人民共和國(guó)民法典所有權(quán)篇（草稿）（最初稿）》第11條規(guī)定：“合作社組織的財(cái)產(chǎn)是勞動(dòng)群眾集體所有的社會(huì)主義財(cái)產(chǎn)?！?956年4月的《中華人民共和國(guó)民法典所有權(quán)篇（第一次草稿）》第16條也作了與上述相同的規(guī)定。其后的二稿、三稿、四稿、五稿均作出了基本相同的規(guī)定。（分別參見何勤華，李秀清，陳頤 編：《新中國(guó)民法典草案總覽 上卷》[M]，北京：法律出版社，2003年1月版，第53頁(yè)、第67頁(yè)、第75頁(yè)、第82頁(yè)、第89頁(yè)、第98頁(yè)。）另外，在上世紀(jì)60年代社科院法學(xué)所的《中華人民共和國(guó)民法（草稿）》在“所有權(quán)”編，采取了“通則、國(guó)家所有權(quán)、勞動(dòng)群眾集體所有權(quán)、公民個(gè)人所有權(quán)”的體例進(jìn)行編排。其中集體所有權(quán)中也使用了“勞動(dòng)群眾集體”的術(shù)語(yǔ)。（參見何勤華，李秀清，陳頤 編：《新中國(guó)民法典草案總覽 下卷》[M]，北京：法律出版社，2003年1月版，第18～25頁(yè)。）但是，自實(shí)行農(nóng)村土地承包之后，“農(nóng)民集體組織已不再表現(xiàn)為集體的勞動(dòng)者組織，勞動(dòng)者都是在承包經(jīng)營(yíng)的土地上從事獨(dú)立的個(gè)體勞動(dòng)，而不再是集體的勞動(dòng)。”[2]（P41～50）實(shí)行農(nóng)村土地承包后，原來(lái)的生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了變化，原來(lái)通過(guò)集體共同勞動(dòng)關(guān)系聯(lián)系起來(lái)的“勞動(dòng)群眾集體”實(shí)質(zhì)上已經(jīng)不復(fù)存在。原農(nóng)村集體成員之間的勞動(dòng)關(guān)系在土地承包之后演變成為對(duì)集體土地等集體財(cái)產(chǎn)的集體所有關(guān)系，即基于其是農(nóng)村集體成員這一身份——作為農(nóng)民的身份本身而產(chǎn)生的對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的集體所有聯(lián)系起來(lái)的整體。故而，在現(xiàn)行的有關(guān)農(nóng)村集體所有權(quán)立法上皆稱為“農(nóng)民集體”或者“本集體成員集體”，取代了原來(lái)的較常用的“勞動(dòng)群眾集體”。學(xué)者認(rèn)為：農(nóng)民集體 “是指一定的社區(qū)范圍或?qū)I(yè)的經(jīng)濟(jì)組織范圍的農(nóng)民成員的集體”。[2]（P41～50）可見，農(nóng)民集體或成員集體是以社區(qū)為范圍的。這種農(nóng)村社區(qū)與土地密切相關(guān)，其通常是以土地的地域作為區(qū)別農(nóng)村社區(qū)的邊界，自然人因其與社區(qū)土地的身份聯(lián)系（即自然人須是在一定土地范圍內(nèi)基于其農(nóng)民身份享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的農(nóng)民）形成了典型的村落社區(qū)，進(jìn)而在法律上將村落劃分為更小的組成部分，或?qū)⒋迓渚酆蠟楦蟮恼w。這就誕生了村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體?？傊r(nóng)民集體主要是基于對(duì)一定范圍的土地的集體所有關(guān)系而形成的農(nóng)民整體。

（三）農(nóng)民集體的法律定位

有學(xué)者認(rèn)為是“成員個(gè)人的人格集合成了成員集體的人格”[2] ，這在理論及邏輯上完全說(shuō)得通，但是問(wèn)題是農(nóng)民集體在法律上確實(shí)過(guò)于抽象，其當(dāng)然不是作為個(gè)體的成員的人格，也沒有一個(gè)能直接代表它的主體人格。這里指的是直接通過(guò)一個(gè)自然人的意思表示代表該主體的意思表示，如：法人的法定代表人的意思表示就是法人的意思表示，或者法人授權(quán)的人的意思表示就是其意思表示。而農(nóng)民集體不能確定地說(shuō)誰(shuí)的意思表示就是其意思表示，而是集體所有人集合的意思表示才是其意思表示基于此，有些學(xué)者批評(píng)農(nóng)村集體所有權(quán)主體虛位。關(guān)于農(nóng)村集體所有權(quán)主體虛位的觀點(diǎn)，有很多學(xué)者主張。參見吳祖祥：論集體土地所有權(quán)的主體一兼評(píng)《物權(quán)法》第60條的規(guī)定 [J]，載《甘肅理論學(xué)刊》，2008年第3期，第108～111頁(yè)。王洪友，鄒麗萍：論我國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體虛位性[J]，載《甘肅理論學(xué)刊》，2005年第1期，第24～26頁(yè)。束景陵：試論農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確之克服[J]，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2006年第3期，第47～50頁(yè)。還有的學(xué)者表示如果認(rèn)為農(nóng)民集體是農(nóng)村集體所有權(quán)的主體，即“如果承認(rèn)農(nóng)民集體是種民事主體的話，那么城鎮(zhèn)居民集體也應(yīng)是種民事主體。這種劃分法顯然也是不妥的?！盵3]（P91～94）

其實(shí)，農(nóng)民集體能否成為農(nóng)村集體所有權(quán)的主體在法律上并非難以解決的問(wèn)題，只要在立法上進(jìn)行相關(guān)規(guī)定即可。說(shuō)農(nóng)民集體是農(nóng)村集體所有權(quán)的主體，其實(shí)質(zhì)意在表明農(nóng)村集體所有權(quán)通常并非按份歸屬農(nóng)民集體的每位成員，而是屬于集體成員構(gòu)成的整體。但問(wèn)題的關(guān)鍵是，如果農(nóng)民集體是民事主體，要具有民事權(quán)利能力與民事行為能力，即其首先要享有相應(yīng)的權(quán)利與承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，其次作為民事主體必須要有其自身的意思形成與表達(dá)的機(jī)制與方式。如果缺乏上述兩點(diǎn)，這個(gè)民事主體就不能成其為完整意義上的民事主體。因?yàn)榱⒎ㄉ厦鞔_規(guī)定農(nóng)民集體是農(nóng)村集體所有權(quán)的主體，那么就是法律賦予了農(nóng)民集體的民事權(quán)利能力。但是更為關(guān)鍵的是，作為民事主體，農(nóng)民集體只有民事權(quán)利能力是不夠的，還必須具備行為能力，即要有自身的意思形成與表達(dá)的機(jī)制與方式。然而就是在這關(guān)鍵點(diǎn)上我國(guó)的立法并沒有就農(nóng)民集體的意思的形成與表達(dá)作出規(guī)定，這就很容易導(dǎo)致實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組等管理經(jīng)營(yíng)主體（實(shí)際上是管理人員）的意思表示代替了農(nóng)民集體的意思表示，也必然會(huì)導(dǎo)致到底是農(nóng)民集體是農(nóng)村集體所有權(quán)的主體還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)等是農(nóng)村集體所有權(quán)主體的困惑。從這層意義上看，農(nóng)民集體離完整意義上的民事主體尚有距離。

二、農(nóng)村集體所有權(quán)的管理主體

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織稱謂的產(chǎn)生及使用的簡(jiǎn)要梳理

集體經(jīng)濟(jì)組織的稱謂是在初級(jí)社時(shí)期就出現(xiàn)的，但當(dāng)時(shí)是解釋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動(dòng)群眾的集體經(jīng)濟(jì)組織，意在說(shuō)明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的性質(zhì)。直到農(nóng)村人民公社改制之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直是起到闡釋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、農(nóng)村人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的主體性質(zhì)的作用，意在表明這些主體的社會(huì)主義性質(zhì)。但是，在人民公社改制之后，集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)在的主體名稱。從目前立法資料看，1982年《憲法》最早從主體層面的角度使用這一名稱，如該法第8條規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”第17條也提到集體經(jīng)濟(jì)組織這里實(shí)際上包含了后來(lái)所說(shuō)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)及民主管理的方式。毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)被憲法賦予了農(nóng)村集體所有權(quán)的主體地位。但是從憲法中，又無(wú)法得知農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確指誰(shuí)。實(shí)際上這時(shí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是概括性的主體，泛指當(dāng)時(shí)農(nóng)村的一切具有集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的主體。

需要指出的是，1982年《憲法》并沒有規(guī)定（農(nóng)村）集體經(jīng)濟(jì)組織是（農(nóng)村）集體所有權(quán)的主體。1982年《憲法》第9條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”在此，將農(nóng)村集體所有權(quán)最重要的客體——土地規(guī)定為（農(nóng)民）集體所有。這里的集體未明確其含義，當(dāng)指一定成員組成的集合體。但這個(gè)主體在法律上是能有所指但無(wú)法確指的，即其確實(shí)存在很多學(xué)者批評(píng)的“主體虛位性”的嫌疑。顯然農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非同一概念，前者是“能有所指不能確指的虛位主體”，后者是一個(gè)客觀存在的社會(huì)組織體。從憲法上來(lái)看，農(nóng)村集體所有權(quán)的主體實(shí)際上是指前者，而并非后者，因此后者只能算作是農(nóng)村集體所有權(quán)的管理主體。

其后的1986年的《土地管理法》也繼承了1982年《憲法》的立法模式，即將農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體分為農(nóng)村集體所有權(quán)的管理主體與農(nóng)村集體所有權(quán)的所有主體。該法第8條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。”該條顯然力圖對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的所有主體與管理（經(jīng)營(yíng)）主體進(jìn)行區(qū)分。在其后的《水法》、《海域使用法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》中亦都采取相同思路。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、村民小組作為農(nóng)村集體所有權(quán)管理主體的法理基礎(chǔ)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、村民小組作為農(nóng)村集體所有權(quán)的管理主體，其地位是上至憲法下至部門法賦予的。農(nóng)村集體所有權(quán)也是私法上的權(quán)利，那么為何作為私法上的權(quán)利還需要法律強(qiáng)制性地賦予其所謂的管理主體？這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為可以結(jié)合國(guó)家所有權(quán)進(jìn)行理解，“國(guó)家所有即全民所有”表明全體國(guó)民是國(guó)家所有權(quán)的實(shí)質(zhì)主體，但是國(guó)家所有權(quán)不可能由每一位國(guó)民直接行使，因此《物權(quán)法》規(guī)定，“國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表行使所有權(quán)”。同理，農(nóng)村集體所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是村（農(nóng)）民的集體所有權(quán)，而每位農(nóng)民又不能分別作為農(nóng)村集體所有權(quán)的主體，因此在維護(hù)農(nóng)村集體所有權(quán)且每位農(nóng)民又無(wú)法直接行使農(nóng)村集體所有權(quán)的邏輯下，就需要有農(nóng)村集體所有權(quán)的管理（經(jīng)營(yíng)）主體。這個(gè)原理與國(guó)家所有權(quán)的情形是相通的。

三、相關(guān)主體之間的法律關(guān)系辨析

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及上述相關(guān)組織的管理人員與農(nóng)民集體的關(guān)系

從前面分析看，農(nóng)民集體是農(nóng)村集體所有權(quán)的歸屬主體，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體所有權(quán)的管理主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要指從人民公社轉(zhuǎn)變來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合社以及由生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)變來(lái)的村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合社，但是在這里需要指出的是在人民公社改制時(shí)，有的地方通過(guò)改制設(shè)立了有名稱、有組織機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。有些地方并沒有設(shè)立這樣的組織，可以說(shuō)全國(guó)各地情形不一、參差不齊。如北京豐臺(tái)區(qū)原黃土崗人民公社通過(guò)改制，將原來(lái)的人民公社分為鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)人民政府、鄉(xiāng)農(nóng)工商聯(lián)合公司三個(gè)機(jī)構(gòu)，其中鄉(xiāng)農(nóng)工商聯(lián)合公司就是立法上所指的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，相應(yīng)的村也成立農(nóng)工商聯(lián)合社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并由這些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)村集體所有權(quán)的管理、經(jīng)營(yíng)職能。這在《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等與農(nóng)村集體所有權(quán)有關(guān)的立法上得到了認(rèn)可。但是有些地方，在人民公社改制過(guò)程中并沒有建立上述的集體經(jīng)濟(jì)組織，即在人民公社一級(jí)只是改制成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；在村一級(jí)只是改為村黨支部與村民委員會(huì)。此外，并沒有建立前述的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此就導(dǎo)致立法上將村民委員會(huì)作為農(nóng)村集體所有權(quán)的管理主體。筆者的家鄉(xiāng)——膠東農(nóng)村就是這種情形?！段餀?quán)法》等立法上對(duì)此有所體現(xiàn)，該法第60條規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)”。該條之所以規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)，村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使集體所有權(quán)，就在于有的地方有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有的地方?jīng)]有。

在這里村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位是相同的，即作為農(nóng)村集體所有權(quán)的經(jīng)營(yíng)管理主體。村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，它不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，只是代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職權(quán)。從立法上看，農(nóng)村集體所有權(quán)的主體——農(nóng)民集體與農(nóng)村集體所有權(quán)的管理、經(jīng)營(yíng)主體之間應(yīng)是代表關(guān)系，即后者代表前者對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)的經(jīng)營(yíng)和管理。問(wèn)題是，既然是代表行為，必然意味著后者的行為應(yīng)該體現(xiàn)前者的意志。后者的代表權(quán)雖然是由法律直接賦予的，但是需要指出的是其權(quán)利（力）的來(lái)源乃是基于農(nóng)民集體的每一位成員對(duì)自己就農(nóng)村集體所有權(quán)所具有權(quán)利的讓渡而生。因此，就要求后者的代表行為體現(xiàn)前者的意志，這是使農(nóng)民集體真正成為農(nóng)村集體所有權(quán)歸屬主體的關(guān)鍵。法律上雖然宣示農(nóng)民集體是農(nóng)村集體所有權(quán)的主體，但如果在農(nóng)村集體所有權(quán)的行使過(guò)程中農(nóng)民集體的意志不能表達(dá)、不能實(shí)現(xiàn)或不能充分表達(dá)與實(shí)現(xiàn)，則實(shí)際上就造成農(nóng)民集體的農(nóng)村集體所有權(quán)主體地位不完整。

因此，在農(nóng)村集體所有權(quán)行使過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、村民小組應(yīng)該是農(nóng)民集體的集體意志的執(zhí)行者。而不能以其意志作為農(nóng)民集體的意志，更不能以其管理人員的意志取代農(nóng)民集體的意志。我國(guó)目前農(nóng)村集體所有權(quán)受到侵害的重要原因，就在于上述本是代表主體的村委會(huì)、村民小組代表的并非農(nóng)民集體的意志。由此看來(lái)，立法上只是規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、村民小組與農(nóng)民集體的代表關(guān)系，但并不規(guī)定其代表行為必須遵循農(nóng)民集體的意志，多有弊端。

（二）完善農(nóng)民集體的集體意志與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、村民小組的意志對(duì)接機(jī)制或者建立農(nóng)民集體自身的組織機(jī)構(gòu)，建立農(nóng)民集體的意志形成機(jī)制與表達(dá)方式

如前所述，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、村民小組在以農(nóng)村集體所有權(quán)的管理主體行使職責(zé)時(shí)，要在立法層面保證其對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)的相關(guān)決策執(zhí)行的是農(nóng)民集體的意志，否則其行為無(wú)效。村委會(huì)代表農(nóng)村集體行使對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理時(shí)，必須按照農(nóng)民集體的意志執(zhí)行。如村委會(huì)代表農(nóng)民集體就農(nóng)村集體土地與第三方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，則該合同必須經(jīng)過(guò)農(nóng)民集體會(huì)議通過(guò)方能發(fā)生法律效力，否則該合同不能生效。在立法上可以將重大事項(xiàng)進(jìn)行列舉。

如果立法上不能做出上述對(duì)接，則需建立農(nóng)民集體的組織機(jī)構(gòu)，并由農(nóng)民集體的權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)村集體所有權(quán)的行使。通過(guò)農(nóng)民集體的組織機(jī)構(gòu)建立的相應(yīng)程序來(lái)表達(dá)及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體的意志。此種方法較之前述意志對(duì)接的方法，需要在立法上進(jìn)行大的修改，即在立法上需要將《土地管理法》、《物權(quán)法》中關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，尤其是村委會(huì)、村民小組等代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村集體所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定廢除，這在立法上將是較大的工程，因此不如將前述第一種方法進(jìn)行完善，只要保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、村民小組代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村集體所有權(quán)時(shí)執(zhí)行的是農(nóng)民集體的意志即可。

關(guān)于確保其行使的是農(nóng)民集體的意志，在制度設(shè)計(jì)上可從兩方面保障：其一，對(duì)涉及農(nóng)村集體所有權(quán)的重大事項(xiàng)的決策，需要農(nóng)民集體的確認(rèn)。如前舉例，在與第三方簽訂的涉及農(nóng)村集體所有權(quán)的重大事項(xiàng)的合同時(shí)，應(yīng)經(jīng)過(guò)農(nóng)民集體的確認(rèn)，否則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)等的代表行為無(wú)效。其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等的錯(cuò)誤、不當(dāng)代表行為侵害農(nóng)村集體所有權(quán)時(shí)，農(nóng)民集體可通過(guò)相應(yīng)的程序進(jìn)行否決，并且此種否決的效力及于第三方?？陀^上，做這樣的設(shè)計(jì)對(duì)村委會(huì)等而言十分苛刻，但是在我國(guó)目前農(nóng)村集體所有權(quán)經(jīng)常受到侵害的情形下，不下猛藥恐無(wú)法保障農(nóng)民集體的合法權(quán)益。因此，權(quán)衡利弊，采取上述制度設(shè)計(jì)當(dāng)利大于弊。

關(guān)于農(nóng)民集體意志的表達(dá)與形成方式，初步認(rèn)為可以通過(guò)農(nóng)民集體會(huì)議的方式，選舉農(nóng)民集體會(huì)議主席，負(fù)責(zé)召開農(nóng)民集體會(huì)議，并對(duì)農(nóng)民集體會(huì)議的職權(quán)以及表決程序進(jìn)行規(guī)定。這一點(diǎn)，可以參照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時(shí)期合作社社員的議事程序進(jìn)行制定，其制度設(shè)計(jì)能夠很好地集合成員的意志。至于村民會(huì)議、村民小組會(huì)議能否代替農(nóng)民集體會(huì)議，要視情形分析，當(dāng)村民與村農(nóng)民集體成員完全一致時(shí)，不存在障礙，但當(dāng)村民與村農(nóng)民集體成員不完全一致時(shí)，則不能由村民會(huì)議代替村農(nóng)民集體會(huì)議。因?yàn)榇迕駮?huì)議主要是村社區(qū)內(nèi)的居民實(shí)行自治的決議機(jī)構(gòu)，有的人是村民但不是村農(nóng)民集體成員，那么其有權(quán)參加村民會(huì)議，但無(wú)權(quán)參加村農(nóng)民集體會(huì)議。

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〔責(zé)任編輯：左安嵩〕