胡耀 ，張健

（1.南開大學(xué)商學(xué)院，天津 300071；2.中交第一航務(wù)工程局有限公司，天津 300461）

PPP模式自上世紀(jì)80年代進(jìn)入中國(guó)，以政府和企業(yè)雙方互惠共贏為特征，帶來(lái)了基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全新革命。國(guó)內(nèi)眾多具有豐富建造經(jīng)驗(yàn)的實(shí)力承包商，特別是國(guó)企，紛紛以企業(yè)身份參與到PPP（Public-Private Partnership，公私合營(yíng)伙伴關(guān)系）項(xiàng)目投資領(lǐng)域，他們從政府取得特許權(quán)協(xié)議，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)等，搶占建筑市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈高端。高收益也意味著高風(fēng)險(xiǎn)，投資決策至關(guān)重要，其結(jié)論直接決定了投資的成敗[1]。因而，如何梳理投資決策流程，識(shí)別關(guān)鍵因素，成為企業(yè)PPP項(xiàng)目投資決策的基礎(chǔ)工作。

1 相關(guān)理論回顧

PPP投資決策流程的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者也有諸多論述。同濟(jì)大學(xué)的邵穎紅以政府部門的角度，從投資層面、項(xiàng)目層面和采購(gòu)層面進(jìn)行運(yùn)作程序分析，提出了PPP模式的一般選擇圖；介斌魁則羅列出關(guān)鍵因素，引用魚刺圖分析流程，提出關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)；原鐵道部的專家宋劍根據(jù)境外鐵路PPP項(xiàng)目的實(shí)踐，研究出集項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目研究、項(xiàng)目決策、國(guó)內(nèi)核準(zhǔn)備案為一體的四維決策流程；清華大學(xué)的李佳嶸總結(jié)了國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的決策流程，將其分為兩大階段八大過(guò)程。這些研究多以項(xiàng)目評(píng)估為主，而忽略了投資主體在決策中發(fā)揮的作用[2]，比如流程管理。

現(xiàn)代流程管理理論認(rèn)為，流程管理的關(guān)鍵在于核心業(yè)務(wù)流程的管理。邁克爾·哈默、A.L.斯切爾、H.J.約翰遜、T.H.達(dá)文波特、A.W.謝爾等專家學(xué)者都對(duì)業(yè)務(wù)流程有過(guò)定義或解釋，其中以邁克爾·哈默的定義最為流行：把一個(gè)或多個(gè)輸入轉(zhuǎn)化為對(duì)顧客有價(jià)值的輸出活動(dòng)。依此，PPP項(xiàng)目投資決策流程可定義為將某一個(gè)潛在的項(xiàng)目投資就會(huì)輸出為一系列相互關(guān)聯(lián)和相互作用的決策活動(dòng)的過(guò)程。

流程管理關(guān)注兩個(gè)核心要素：客戶和價(jià)值[3]。更直觀地說(shuō)，就是關(guān)注“流程的客戶是誰(shuí)”、“流程給客戶創(chuàng)造的是什么”。投資決策是投資者為了實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的投資目標(biāo)而從事的最核心的決策工作，在企業(yè)參與投資決策過(guò)程中，此時(shí)的“客戶”就是企業(yè)自身的戰(zhàn)略規(guī)劃；項(xiàng)目機(jī)會(huì)評(píng)估結(jié)果則是投資決策流程給企業(yè)自身這個(gè)“客戶”創(chuàng)造的輸出結(jié)果。這種從企業(yè)自身戰(zhàn)略規(guī)劃開始，到項(xiàng)目機(jī)會(huì)識(shí)別的閉合流程線，即是現(xiàn)代流程管理理論中的“端到端流程”的識(shí)別過(guò)程。

2 決策流程階段劃分

按照流程管理理論，在戰(zhàn)略明晰的基礎(chǔ)上，以業(yè)務(wù)核心管理部為業(yè)務(wù)中轉(zhuǎn)站，建立企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行保障體系（AMT），往上為戰(zhàn)略控制層，負(fù)責(zé)戰(zhàn)略實(shí)施路徑的把控；往下為流程執(zhí)行層，負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃的落地[4]。本文據(jù)此將投資決策全過(guò)程劃分為兩個(gè)階段：一是根據(jù)企業(yè)整體戰(zhàn)略，以會(huì)議管理、經(jīng)營(yíng)分析、程序?qū)徍藶榛A(chǔ)，進(jìn)行投資環(huán)境、自身能力、投資規(guī)模等多維度評(píng)估，從而建立PPP投資戰(zhàn)略規(guī)劃的流程，定義為戰(zhàn)略規(guī)劃決策流程；另一方面，企業(yè)在PPP模式發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃后，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃具體要求，通過(guò)建立良好伙伴關(guān)系，依據(jù)社會(huì)和市場(chǎng)調(diào)查與分析結(jié)果，尋找具體的投資項(xiàng)目機(jī)會(huì)，并對(duì)潛在投資項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)技術(shù)評(píng)價(jià)，以根據(jù)成本效益判定投資可行性，這一階段定義為項(xiàng)目機(jī)會(huì)決策流程。本文識(shí)別了兩個(gè)階段的一二級(jí)流程步驟，見圖1。

圖1 PPP項(xiàng)目投資決策流程

2.1 戰(zhàn)略規(guī)劃決策流程

戰(zhàn)略規(guī)劃決策主要解決三個(gè)問(wèn)題，即企業(yè)自身能力評(píng)估、投資原則分析、投資方向及規(guī)?？刂啤Ｆ涠?jí)流程具體步驟如下：

1）首先由企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃部門召開專題會(huì)議部署編制年度投資計(jì)劃工作。戰(zhàn)略規(guī)劃部門需組織學(xué)習(xí)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、資金使用規(guī)劃、董事會(huì)年度工作規(guī)劃等參考性綱要資料。

2）投資管理業(yè)務(wù)部門搜集整理與各省、市、區(qū)政府簽署的戰(zhàn)略合作協(xié)議，尋求市場(chǎng)項(xiàng)目備忘信息，研究過(guò)往業(yè)務(wù)表格以及自身編制的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)參數(shù)，編制年度PPP項(xiàng)目投資戰(zhàn)略規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容除包含年度投資總額、潛在投資項(xiàng)目、潛在投資風(fēng)險(xiǎn)分析等內(nèi)容外，還應(yīng)包含企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的能力條件分析、PPP項(xiàng)目發(fā)展趨勢(shì)及應(yīng)用條件分析、公司優(yōu)先發(fā)展何種工程領(lǐng)域PPP項(xiàng)目三個(gè)核心問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，制定國(guó)內(nèi)項(xiàng)目投資規(guī)劃時(shí)一定要充分考慮區(qū)域投資的平衡性。

3）投資戰(zhàn)略規(guī)劃報(bào)送公司領(lǐng)導(dǎo)班子初審。該階段必須召開專門評(píng)審會(huì)，聽取分管高層和與投資業(yè)務(wù)其他階段密切相關(guān)的高層領(lǐng)導(dǎo)意見（如與建造相關(guān)的工程副總、與可研技術(shù)相關(guān)的總工程師、與運(yùn)營(yíng)相關(guān)的運(yùn)營(yíng)總監(jiān)等），若產(chǎn)生否定意見，需返回第二步，重新修訂整理規(guī)劃。

4）領(lǐng)導(dǎo)班子呈送董事會(huì)審議、討論。該步驟通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃委員會(huì)和審計(jì)委員會(huì)的審核至關(guān)重要，獨(dú)立董事的意見也舉足輕重。

5）修訂，形成正式戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.2 項(xiàng)目機(jī)會(huì)決策流程

項(xiàng)目機(jī)會(huì)決策多以企業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)理論、公共物品理論和資源依賴?yán)碚?、資金時(shí)間價(jià)值理論為基礎(chǔ)，始于項(xiàng)目信息獲取，進(jìn)而制定并審核投資方案，并對(duì)分析報(bào)告進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)[5]。其二級(jí)流程具體步驟如下：

1）根據(jù)PPP投資戰(zhàn)略規(guī)劃，投資業(yè)務(wù)管理部門進(jìn)一步研究、細(xì)分目標(biāo)市場(chǎng)，尋找潛在的PPP合作伙伴。信譽(yù)評(píng)價(jià)高、資金來(lái)源可靠、影響力大的合作伙伴，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府、國(guó)家政策重點(diǎn)扶持地區(qū)政府、地方財(cái)政有保障的政府等，都是潛在優(yōu)質(zhì)伙伴群。企業(yè)應(yīng)主動(dòng)與政府部門進(jìn)行前期洽商，從項(xiàng)目最前端入手，簽訂在某地區(qū)、某領(lǐng)域、某階段和某種方式的PPP投融資戰(zhàn)略合作備忘錄，主動(dòng)掌握商業(yè)先機(jī)，為后階段選擇靈活多樣的合作方式鋪墊基礎(chǔ)。同時(shí)，與企業(yè)處于同一層級(jí)平臺(tái)的合作伙伴，如聯(lián)合體潛在伙伴、設(shè)備供應(yīng)商、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)商、金融機(jī)構(gòu)等，也是該步驟必須建立合作協(xié)商的重點(diǎn)群體。以上兩個(gè)方面的伙伴關(guān)系的建立，必將推動(dòng)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率和成功率、收益率。

2）企業(yè)PPP項(xiàng)目一般項(xiàng)目機(jī)會(huì)研究。該步驟是指企業(yè)在碩大的市場(chǎng)之中，通過(guò)自身信息資源和市場(chǎng)靈敏度，運(yùn)用行業(yè)專業(yè)觸感，篩選和鑒別工程項(xiàng)目投資與發(fā)展機(jī)會(huì)，形成擬投資項(xiàng)目的過(guò)程。獲取信息的渠道以國(guó)家及地方政府各行業(yè)主管部門發(fā)布信息為主，形式包括招標(biāo)公告、門戶網(wǎng)站建設(shè)項(xiàng)目信息、招商計(jì)劃、各種融資洽商會(huì)等。

3）特定PPP項(xiàng)目機(jī)會(huì)研究。特定項(xiàng)目機(jī)會(huì)研究比一般項(xiàng)目機(jī)會(huì)研究要更加深入和嚴(yán)格，在一般投資機(jī)會(huì)研究的基礎(chǔ)上，運(yùn)用技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)、土木工程學(xué)、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)等多重學(xué)科知識(shí)，對(duì)方案的技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、勞務(wù)情況等進(jìn)行分析，通常形成項(xiàng)目建議書，從擬投資項(xiàng)目當(dāng)中篩選確定最終投資項(xiàng)目。

4）特定PPP項(xiàng)目初步可行性研究。初步可行性研究的核心內(nèi)容是伙伴關(guān)系合作方式、投資估算與融資方案，投資效益分析，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分擔(dān)等。在技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證之前，初步可行性研究報(bào)告著重研究項(xiàng)目有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、社會(huì)等各方面的關(guān)鍵因素。此外，該過(guò)程要特別關(guān)注特定PPP項(xiàng)目的合法合規(guī)性、地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境、項(xiàng)目發(fā)起人情況、規(guī)模和投融資模式、工程基本內(nèi)容、經(jīng)濟(jì)效益和可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)等。

5）特定PPP項(xiàng)目專業(yè)評(píng)估。這是一個(gè)企業(yè)專家評(píng)審的過(guò)程，是其項(xiàng)目投資決策的重要參考條件。投資業(yè)務(wù)主管部門選擇企業(yè)內(nèi)部經(jīng)驗(yàn)豐富者和外部咨詢專家組成專家組，對(duì)特定投資項(xiàng)目初步可行性研究報(bào)告進(jìn)行評(píng)議，并給出評(píng)審結(jié)論或咨詢建議。它強(qiáng)調(diào)理論與實(shí)際結(jié)合，既可發(fā)揮“智囊”的科學(xué)評(píng)判作用，也可利用專家的腦力震蕩法對(duì)方案進(jìn)行優(yōu)化。

6）確定合作或獨(dú)立參加特定PPP項(xiàng)目的建議方案。企業(yè)投資業(yè)務(wù)管理部門根據(jù)專家組專業(yè)評(píng)估的評(píng)估結(jié)果，撰寫特定PPP項(xiàng)目的建議方案，呈送公司經(jīng)營(yíng)層和決策層審議。

7）做出合作或獨(dú)立參加PPP項(xiàng)目投標(biāo)的決策。一是對(duì)投資的必要性和可行性做出判定，根據(jù)項(xiàng)目的投資規(guī)模、投資方向、投資結(jié)構(gòu)、投資收益等重要問(wèn)題決定是否競(jìng)標(biāo)，二是研究決定是否與其他投資伙伴以聯(lián)合體名義參加，還是獨(dú)立參加。

8）確定競(jìng)標(biāo)后，及時(shí)向公營(yíng)部門（政府或其代表方）進(jìn)行意向登記或報(bào)名申請(qǐng)投標(biāo)資格。

3 關(guān)鍵因素識(shí)別

本文查閱了PPP項(xiàng)目投資決策理論研究比較有代表性的8篇文獻(xiàn)，統(tǒng)計(jì)出30個(gè)提及頻次最高的因素，按照企業(yè)參與的角度，將其歸類為外部環(huán)境、公營(yíng)部門、項(xiàng)目屬性和企業(yè)能力四大類，并分別按照戰(zhàn)略規(guī)劃階段和項(xiàng)目機(jī)會(huì)決策階段摘錄，代表該文獻(xiàn)認(rèn)為的關(guān)鍵因素，比較密集的區(qū)域，說(shuō)明該類因素對(duì)某個(gè)階段產(chǎn)生影響的觀點(diǎn)比較統(tǒng)一，分析結(jié)果見表1。

表1 決策階段關(guān)鍵因素

從結(jié)果看，戰(zhàn)略決策階段主要考慮外部環(huán)境和企業(yè)能力兩大方面的因素。外部環(huán)境包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境和建筑市場(chǎng)環(huán)境：政治環(huán)境主要指參與國(guó)外PPP項(xiàng)目時(shí)，重點(diǎn)考慮其政局的穩(wěn)定性以及與我國(guó)的外交關(guān)系程度[6]；經(jīng)濟(jì)環(huán)境宏觀方面考慮公營(yíng)體所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，微觀方面利率和匯率不可忽視，當(dāng)然諸如投資優(yōu)惠政策、稅率等其他因素也必須權(quán)衡[7]；法律環(huán)境主要指屬地法律賦予的PPP項(xiàng)目融資權(quán)限，例如近期中國(guó)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，就明確規(guī)定地方政府除部分公租和公路項(xiàng)目外，禁止其他項(xiàng)目以BT等方式舉借政府性債務(wù)；建筑市場(chǎng)環(huán)境需要考察建筑業(yè)、金融服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸/通訊、勞務(wù)市場(chǎng)、相關(guān)政策制度等。企業(yè)能力主要指企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的能力和條件、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等，這些因素主要從企業(yè)自身出發(fā)，既包括對(duì)PPP專業(yè)人才、技術(shù)科技實(shí)力、資金及融資能力、設(shè)備配置等要素資源，也包括自身競(jìng)爭(zhēng)模式、盈利模式、過(guò)往經(jīng)驗(yàn)等核心競(jìng)爭(zhēng)資源。

項(xiàng)目機(jī)會(huì)階段主要考慮項(xiàng)目屬性。這包含：項(xiàng)目的層級(jí)或者受關(guān)注度、項(xiàng)目資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)、特許協(xié)議合同的權(quán)責(zé)和結(jié)構(gòu)、股東結(jié)構(gòu)等因素[2，8]。顯而易見的是，財(cái)務(wù)指標(biāo)是所有文獻(xiàn)一致認(rèn)為項(xiàng)目機(jī)會(huì)決策需要考慮的關(guān)鍵因素，這確定了項(xiàng)目可研中財(cái)務(wù)評(píng)估的重要地位。另外，PPP退出機(jī)制也成為該階段的關(guān)鍵因素，說(shuō)明越來(lái)越多的企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)逐步趨于謹(jǐn)慎保守。再次，外部環(huán)境類中“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”項(xiàng)和企業(yè)能力類中“咨詢伙伴實(shí)力”、“聯(lián)合體伙伴實(shí)力”也顯示為該階段評(píng)估項(xiàng)目機(jī)會(huì)的重要因素。前者是因?yàn)轫?xiàng)目機(jī)會(huì)決策過(guò)程中招投標(biāo)環(huán)節(jié)的最關(guān)鍵因素就是競(jìng)標(biāo)對(duì)手，后者是因?yàn)樵谶M(jìn)行項(xiàng)目機(jī)會(huì)評(píng)估時(shí)，需要借助外腦咨詢部門的專業(yè)建議，而投標(biāo)一旦確認(rèn)需要組成聯(lián)合體（JV），則需要一個(gè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、權(quán)責(zé)明確、動(dòng)態(tài)公平的聯(lián)合體伙伴[9]。

公營(yíng)部門因素比較復(fù)雜，它影響著兩個(gè)階段。這充分說(shuō)明伙伴關(guān)系在PPP項(xiàng)目投資決策過(guò)程中的影響。戰(zhàn)略規(guī)劃決策階段制定戰(zhàn)略伙伴備忘錄，需要充分考慮政府的層級(jí)、契約精神和對(duì)PPP的理解成熟度以及PPP政策制度的完備（主要考慮當(dāng)?shù)卣ǚ结槨Q屆情況以及過(guò)往同類項(xiàng)目的信譽(yù)記錄等）。在項(xiàng)目機(jī)會(huì)決策階段，除去與PPP認(rèn)知理念不相干的普遍意見外，對(duì)某個(gè)確定項(xiàng)目而言，該項(xiàng)目的公營(yíng)部門的層級(jí)高低（如省政府和市政府就不一樣）、契約精神（履約能力指標(biāo)）、PPP政策制度保障等都將直覺(jué)決定項(xiàng)目的成??；而項(xiàng)目期望收益來(lái)源（特許期內(nèi)是否可持續(xù)）、該項(xiàng)目是否入了政府預(yù)算兩個(gè)關(guān)鍵因素則被一致認(rèn)為是項(xiàng)目未來(lái)收益的保障因素。

4 結(jié)語(yǔ)

1）在編制投資戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，企業(yè)需要充分評(píng)估自身能力對(duì)投資決策的影響，同時(shí)進(jìn)行投資原則分析和投資方向及規(guī)?？刂品治?，這樣才能彌補(bǔ)傳統(tǒng)投資決策重項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估，輕企業(yè)戰(zhàn)略附加值的不足。

2）項(xiàng)目機(jī)會(huì)決策涉及的核心工作內(nèi)容，如編制項(xiàng)目建議書、投融資可行性研究、是否成立JV等，有著嚴(yán)格的過(guò)程和步驟，其指令的準(zhǔn)確性決定了投資決策流程的效率。

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