王浩軍 石 鑫

（西北師范大學(xué)，蘭州 730070）

對(duì)于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策研究，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者有過(guò)比較深入的研究。比如，孔志峰、高小萍（2010）通過(guò)研究環(huán)境保護(hù)面臨的障礙提出了把生態(tài)責(zé)任納入政府的考評(píng)體系，以及提出了財(cái)政支出“綠色化”的建議。嚴(yán)立冬、郝文杰、鄧遠(yuǎn)建（2009）提出建立綠色財(cái)政政策，把健康、安全、生態(tài)、可持續(xù)等理論內(nèi)涵滲入到公共財(cái)政理論中。甘肅省財(cái)政廳課題組也對(duì)我國(guó)區(qū)域生態(tài)建設(shè)中的財(cái)政政策進(jìn)行了研究分析。李寧、丁四保、趙偉（2010）對(duì)于我國(guó)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策的局限性進(jìn)行了分析。蘇明、劉軍民、張潔（2008）對(duì)財(cái)政環(huán)保投入的不足進(jìn)行了分析。有關(guān)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善的財(cái)政政策的研究很多，但是對(duì)于處在甘肅這樣特定環(huán)境中的隴東油區(qū)，有關(guān)其改善生態(tài)環(huán)境的財(cái)政政策的研究仍有其特殊性。本文針對(duì)隴東油區(qū)發(fā)展中所面臨的環(huán)境污染，經(jīng)濟(jì)落后等問(wèn)題，從財(cái)政政策的缺失上對(duì)其進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出了改善的幾點(diǎn)建議措施。同時(shí)，近年來(lái)關(guān)于資源稅改革熱議也很多，本文對(duì)當(dāng)前資源稅的不足及改進(jìn)建議也有所涉及，希望能夠提供一個(gè)基于特定地區(qū)環(huán)境狀況和財(cái)政政策背景下的嵌入式的考察視角。

一、隴東油區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞狀況

長(zhǎng)慶油田的主產(chǎn)區(qū)隴東油區(qū)橫跨慶陽(yáng)市七縣一區(qū)，工作區(qū)域5萬(wàn)平方公里，總資源量48.83億噸，占長(zhǎng)慶油氣總資源量的38%。目前共有馬嶺、華池、西峰等11個(gè)油田，67個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)塊。自1970年開(kāi)發(fā)以來(lái)，隴東油區(qū)生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，原油產(chǎn)量連上臺(tái)階?！笆晃濉睍r(shí)期，隴東油區(qū)累計(jì)建設(shè)產(chǎn)能645萬(wàn)噸，完成產(chǎn)建投資190多億元，為慶陽(yáng)市貢獻(xiàn)財(cái)政稅收近70億元。2012年長(zhǎng)慶油田已完成的油氣當(dāng)量里，原油產(chǎn)量達(dá)2230.58×104噸，天然氣產(chǎn)量達(dá)285.44×108立方米。而隴東油區(qū)2012年工作量已經(jīng)接近長(zhǎng)慶油田工作總量的一半，原油產(chǎn)量576萬(wàn)噸。今后隴東油區(qū)將成為長(zhǎng)慶油田最具成長(zhǎng)性的主力生產(chǎn)區(qū)塊。

為了保護(hù)隴東油區(qū)的生態(tài)環(huán)境，建立綠色油田，長(zhǎng)慶油田每年投資1500多萬(wàn)元建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化綠色井站；投資2000多萬(wàn)元無(wú)害化處理鉆井泥漿；投資4000多萬(wàn)元進(jìn)行環(huán)保隱患治理；投資500萬(wàn)元實(shí)施百萬(wàn)畝“碳匯林”工程 。雖然采取了一系列的措施來(lái)改善隴東油區(qū)的生態(tài)環(huán)境，但是現(xiàn)階段隴東油區(qū)的生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題仍然不容忽視。

（一）對(duì)水資源的破壞觸目驚心

慶陽(yáng)市是典型的干旱缺水地區(qū)，全市人均水資源占有量為360立方米，僅占全國(guó)平均水平的13%。由于隴東油田超量開(kāi)采深層地下水，使局部地區(qū)水位急劇下降，壓力注水也使得局部地下水層串層紊亂，水質(zhì)遭到破壞，飲用的淺層水清水變濁，甚至出現(xiàn)油污，給當(dāng)?shù)氐木用裆铒嬎畮?lái)嚴(yán)重的影響。當(dāng)?shù)厝罕娭荒艿綌?shù)十千米外的山澗小溪或水泉取水，甚至花高價(jià)遠(yuǎn)距離買水維持生活，增加了當(dāng)?shù)鼐用竦纳钬?fù)擔(dān)。

（二）對(duì)植被破壞不容忽視

在石油開(kāi)發(fā)中，據(jù)統(tǒng)計(jì)，已累計(jì)占用耕地24481畝，無(wú)法恢復(fù)的達(dá)2600多畝。自1994年以來(lái)，隴東油田的主力采油區(qū)華池縣在石油開(kāi)采和運(yùn)輸中，共發(fā)生土地污染事故876起，污染土地3164.8畝，污染農(nóng)作物5340多畝，特別是用被污染了的水灌溉農(nóng)田，造成大面積農(nóng)田污染，出現(xiàn)了鹽堿地、低產(chǎn)田。

另外，在油田開(kāi)發(fā)早期，受技術(shù)條件限制，許多環(huán)境保護(hù)措施沒(méi)有落實(shí)到位，鉆采過(guò)程中產(chǎn)生的巖屑、泥漿和廢水，隨意堆積和排放，對(duì)周邊的水環(huán)境和土壤環(huán)境造成污染；采油過(guò)程中的井場(chǎng)事故及單井管線破裂，運(yùn)輸過(guò)程中原油泄漏等，也使有限的農(nóng)田遭到不同程度的污染，一些地塊多年無(wú)法耕種，影響了民眾生活。

（三）水土流失日趨嚴(yán)重

水土流失嚴(yán)重的慶陽(yáng)市土壤沙化也比較嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境本身就比較脆弱，而隴東石油的大規(guī)模開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的植被破壞、道路損毀更加劇了慶陽(yáng)市水土流失的嚴(yán)重性，而植樹(shù)造林所增加的植被面積遠(yuǎn)趕不上道路的損毀速度。這樣使得一到夏天，水土流失非常嚴(yán)重，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳钜苍斐闪撕艽蟮挠绊憽?/p>

二、隴東油區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策現(xiàn)存問(wèn)題

（一）環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入總量不足

近幾年，國(guó)家財(cái)力不斷增長(zhǎng)，但環(huán)保投資仍然不足。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達(dá)到1%-l.5%時(shí)，可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)；當(dāng)該比例達(dá)到2%-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善（世界銀行，1997）。但從表1我們可以看出甘肅省工業(yè)污染源治理投資占甘肅省當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)值比例。2006年曾最高達(dá)到0.599%，之后又持續(xù)下降，到2011年下降到0.210%.而投資竣工項(xiàng)目從2006年之后也在持續(xù)下降，到2011年下降到88個(gè)。根據(jù)世界銀行的經(jīng)驗(yàn)，甘肅省工業(yè)污染源治理投資遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到可以控制環(huán)境污染惡化趨勢(shì)?？梢?jiàn)對(duì)環(huán)保的投資還有很大的差距。

表1 2003年—2011年甘肅省工業(yè)污染源治理投資情況表

隴東油田在開(kāi)采中，實(shí)現(xiàn)的所有消費(fèi)稅全部為中央收入，企業(yè)所得稅歸中央所有，增值稅中75%歸中央，25%歸地方所有。2009年慶陽(yáng)石化公司上繳稅收10.87億元，其中消費(fèi)稅10.11億元，企業(yè)所得稅0.06億元，僅這兩個(gè)稅種就占了上繳稅收的93.56%，而且是全部歸中央所有，地方收入很少，要滿足對(duì)生態(tài)環(huán)境改善的投資還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而2012上繳稅費(fèi)達(dá)到了30億元以上。1994年的分稅制改革更加重了地方政府投資環(huán)境保護(hù)的壓力，削弱了地方政府公共財(cái)政的能力。地方政府履行基本職能已經(jīng)面臨巨大的財(cái)政壓力，在以GDP為主導(dǎo)的政府績(jī)效考核機(jī)制下，更加缺乏環(huán)境保護(hù)投資的動(dòng)力，甚至為了保護(hù)財(cái)源成為污染企業(yè)的保護(hù)傘，加劇了地方的環(huán)境污染。

（二）環(huán)保資金來(lái)源設(shè)計(jì)仍有缺陷

1.環(huán)保資金缺乏有效的財(cái)政制度保障。隴東油區(qū)的環(huán)境問(wèn)題離不開(kāi)財(cái)政的支持。環(huán)境保護(hù)的外部性和公共性就要求政府通過(guò)財(cái)政支出來(lái)解決生態(tài)環(huán)境的破壞問(wèn)題。因此環(huán)保資金的投入需要財(cái)政支出的支持?，F(xiàn)行的GDP考核體制導(dǎo)致政府片面追求GDP增長(zhǎng)率，掩蓋了生態(tài)資源基礎(chǔ)不斷削弱，生態(tài)環(huán)境不斷惡化的實(shí)際狀況。因此要保障長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金投入需要建立有利于財(cái)政投資穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政保障體制。

環(huán)保資金的持續(xù)穩(wěn)定還需要有效的預(yù)算約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制來(lái)保障環(huán)境保護(hù)資金持續(xù)而固定的經(jīng)費(fèi)支持。如果企業(yè)把應(yīng)該用于治理污染的預(yù)算資金擠占或挪用，而不是用在排污設(shè)施的完善上，資金的使用效果也會(huì)大打折扣。

2.環(huán)保資金缺乏投融資機(jī)制。隴東油區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善需要依靠政府的財(cái)政支持，而政府可以提供的資金是有限的，難以支持每年增加的巨額環(huán)保投資需求，這就需要石油企業(yè)利用投融資籌集資金。但是在投融資渠道上政府的財(cái)政工具拉動(dòng)力沒(méi)有發(fā)揮其作用。政府大包大攬的習(xí)慣導(dǎo)致環(huán)保資金投融資主體單一，私人資本介入很少，給政府本身增加了負(fù)擔(dān)，而且由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平和運(yùn)行效率也難以提高。這些都使環(huán)保資金缺乏一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的投入機(jī)制和有效的運(yùn)行效率。

（三）政府間環(huán)境事權(quán)劃分不清

由于中央和地方政府或是地方政府之間環(huán)境事權(quán)劃分不明確，致使環(huán)境保護(hù)投入重復(fù)和缺位并存。在現(xiàn)行體制下，中央和地方由于事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，造成了利益不一致。地方政府更多的是追求本地區(qū)利益的最大化，把環(huán)境保護(hù)的責(zé)任推給中央，加之財(cái)政收入不斷向中央集中，職責(zé)卻不斷下放的趨勢(shì)，也使地方政府財(cái)政收入不穩(wěn)定，對(duì)環(huán)保投資缺少動(dòng)力和能力，而中央的環(huán)保支出的比重也明顯偏低。

在地方政府間，環(huán)保事權(quán)的不確定，使得各自考慮本地區(qū)的利益，很難形成合力，特別是水污染的治理。隴東石油開(kāi)采中水污染是生態(tài)破壞的一個(gè)主要方面。而水污染的治理往往涉及到上下游的政府。上游政府采取非重視態(tài)度，下游政府受資金約束也置之不理。環(huán)保事權(quán)的劃分不清導(dǎo)致各地區(qū)不明確各自的環(huán)保責(zé)任，甚至互相推諉，有損于生態(tài)資源的可持續(xù)利用和環(huán)境保護(hù)。

（四）資源稅調(diào)控作用不足

對(duì)于資源富集地區(qū)來(lái)說(shuō)資源稅的改革一直是專注的焦點(diǎn)。2010年資源稅改革之前實(shí)行從量課征的方式，這使企業(yè)對(duì)已經(jīng)開(kāi)采但未銷售或使用的資源無(wú)需付出任何稅收代價(jià)，不能將資源開(kāi)采的社會(huì)成本內(nèi)在化，使得部分企業(yè)只是單純追求企業(yè)的利潤(rùn)，不僅造成了資源的掠奪式開(kāi)采，而且由于開(kāi)采導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞更加嚴(yán)重。2010年6月1日，資源稅石油、天然氣從價(jià)計(jì)征在新疆進(jìn)行了率先試點(diǎn)。改革后的下半年，地方財(cái)力明顯增加，資源稅共增收21.64億元。2011年11月之后，資源稅改革方案在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行。資源稅的改革對(duì)隴東油區(qū)而言，一方面緩解當(dāng)?shù)卣畬?duì)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的財(cái)政壓力，另一方面也使得開(kāi)采企業(yè)重視對(duì)資源的合理開(kāi)采，重視隴東油區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。但是資源稅的調(diào)控作用仍然不足。首先是資源稅調(diào)控范圍過(guò)窄，對(duì)于由于隴東油區(qū)的開(kāi)采造成的水資源、土壤資源等的破壞，資源稅都無(wú)法起到調(diào)控作用。另外資源稅的稅率仍然偏低，沒(méi)有反映資源開(kāi)采過(guò)程中的外部成本和社會(huì)成本，導(dǎo)致從事資源開(kāi)采的企業(yè)和個(gè)人對(duì)資源的低效率開(kāi)發(fā)。

（五）環(huán)境稅缺失

我國(guó)現(xiàn)行稅制在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面存在嚴(yán)重缺位現(xiàn)象，環(huán)保稅是政府用來(lái)保護(hù)環(huán)境、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力經(jīng)濟(jì)手段，是針對(duì)污染和破壞環(huán)境行為課征環(huán)境保護(hù)稅。但我國(guó)目前還沒(méi)有真正意義上的環(huán)保稅，利用環(huán)境稅來(lái)解決環(huán)境污染問(wèn)題已被發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)證明是一種有效的方法。開(kāi)征符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境稅可以彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境政策的漏洞，并且能矯正企業(yè)污染行為進(jìn)而起到保護(hù)環(huán)境的作用。我國(guó)目前已設(shè)有污水、廢氣、固體廢物以及危險(xiǎn)廢物、噪音等方面的排污費(fèi)，這些排污費(fèi)在一定程度上具有稅的性質(zhì)，在設(shè)立之初確實(shí)起到了限制企業(yè)污染的行為，但是多年不變的排污費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)已很難繼續(xù)提高污染治理能力，并且在實(shí)施過(guò)程中也暴露了一些本身存在的問(wèn)題，如收費(fèi)范圍過(guò)于狹窄，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，由環(huán)衛(wèi)部門(mén)征收的排污費(fèi)未做到專款專用等。這些問(wèn)題都使得資源富集地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞更加嚴(yán)重。

三、保護(hù)隴東油區(qū)生態(tài)環(huán)境的財(cái)政政策措施

（一）建立有效的環(huán)保投入預(yù)算保障機(jī)制

財(cái)政環(huán)保資金是環(huán)境保護(hù)資金投入最重要的渠道，要確保足夠的資金支持。建議進(jìn)一步完善現(xiàn)行分稅制，1994年以來(lái)的分稅制只是對(duì)中央和地方財(cái)政分權(quán)的一個(gè)改革，地方省級(jí)以下的財(cái)政體制可以根據(jù)因地制宜的思路建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任體制，在轄區(qū)范圍內(nèi)財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配，完善地方財(cái)政關(guān)系，增加地方財(cái)政收入，提高資源地的造血功能。面對(duì)隴東油田每年上繳幾億的稅收，完善地方財(cái)政關(guān)系可以有效緩解慶陽(yáng)政府改善隴東油區(qū)生態(tài)環(huán)境的財(cái)政壓力。

除了保證資金的來(lái)源渠道，政府應(yīng)把生態(tài)責(zé)任納入考評(píng)體系，建立與綠色GDP相適應(yīng)的生態(tài)資源經(jīng)濟(jì)核算機(jī)制?，F(xiàn)行的GDP核算和考核體系只注重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度和效益，這樣即使政府有足夠的資金支持，但是為了片面追求GDP的增長(zhǎng)，也仍將忽視環(huán)境的污染和破壞。因此，綠色GDP就要求從現(xiàn)行的GDP中扣除經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)資源造成損失的成本部分，提高可持續(xù)利用生態(tài)資源的積極性，使政府籌集的資金可以有效用到環(huán)保支出項(xiàng)目上。

面對(duì)隴東油田這一國(guó)家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程，國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)，有針對(duì)性的投資。地方政府可以在財(cái)政預(yù)算中明確對(duì)其每年的預(yù)算支出，確保對(duì)隴東油區(qū)改善生態(tài)環(huán)境的財(cái)政資金有持續(xù)、長(zhǎng)久的支持。建立“專項(xiàng)環(huán)?；稹?，通過(guò)多渠道的融資，確保環(huán)?；鸬姆€(wěn)定投入。規(guī)劃生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)既可以使政府財(cái)政資金重點(diǎn)，有規(guī)劃的實(shí)施，而且保證了資金的穩(wěn)定，持續(xù)，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效益。

為了保證環(huán)保資金可以切實(shí)、全部、有效地投入到環(huán)保支出項(xiàng)目上，政府有必要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。首先要對(duì)生態(tài)資源環(huán)保資金的預(yù)算要落實(shí)到位，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。其次是要嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)資源環(huán)保資金管理制度，規(guī)范資金使用行為，提高資金使用的安全性和有效性，堅(jiān)決防止滯留、截留、擠占挪用環(huán)保資金。

（二）確保長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道

1.加大金融性政策融資支持力度。建議國(guó)家財(cái)政擔(dān)保，由金融機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色金融債券，使金融機(jī)構(gòu)籌措到穩(wěn)定且期限靈活的資金，投資于一些周期長(zhǎng)、規(guī)模大的環(huán)保型產(chǎn)業(yè)。

2.研究發(fā)行生態(tài)環(huán)境基金彩票。為擴(kuò)大資金來(lái)源，還可研究發(fā)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金彩票。此項(xiàng)資金的安排使用，可以重點(diǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目，加大對(duì)區(qū)域性、流域性污染防治及污染防治新技術(shù)新工藝開(kāi)發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度。隴東油田可以利用此方式融資，解決政府財(cái)政資金不足而導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)資金缺位。

3.利用BOT融資方式。通過(guò)政府或所屬機(jī)構(gòu)為投資者提供特許協(xié)議，準(zhǔn)許投資方開(kāi)發(fā)建設(shè)某一生態(tài)項(xiàng)目，項(xiàng)目建成后在一定期限內(nèi)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)獲得利潤(rùn)，協(xié)議期滿后將項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府或所屬機(jī)構(gòu)。這種由政府承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)直接出資的方式是隴東油田生態(tài)建設(shè)擺脫資金短缺困境的可行方式。

（三）建立健全與財(cái)力相匹配的環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分機(jī)制

科學(xué)合理地建立與財(cái)權(quán)相匹配的環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分機(jī)制是環(huán)境保護(hù)工作得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵。其中很重要的是中央和地方政府環(huán)保事權(quán)的劃分。政府的環(huán)保事權(quán)遵循“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)權(quán)益”的原則。那么對(duì)于全國(guó)性的統(tǒng)一規(guī)劃和政策制定的戰(zhàn)略工作，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)的評(píng)估、規(guī)劃、監(jiān)督，或者全國(guó)性公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)，或者是跨地區(qū)、跨流域的污染綜合治理等這些都需要中央政府管理。而對(duì)于影響特定行政管轄區(qū)的環(huán)境問(wèn)題，則由地方政府負(fù)責(zé)。隴東油區(qū)對(duì)水資源的污染是比較嚴(yán)重的，對(duì)于水資源污染的治理，由于它涉及上下游的區(qū)域政府，很容易由于環(huán)保事權(quán)不明確而引起紛爭(zhēng)。因此對(duì)于像隴東油區(qū)這樣的跨區(qū)域的大型生態(tài)建設(shè)和污染治理工程就需要中央政府籌集資金并實(shí)施，為確保隴東油區(qū)的生態(tài)環(huán)境改善提供財(cái)政制度保障。

（四）完善資源稅，提高資源稅的調(diào)控功能

應(yīng)考慮擴(kuò)大資源課稅的課征范圍。隴東油區(qū)水資源破環(huán)日益嚴(yán)重，土壤水土流失，這些都需要開(kāi)征適當(dāng)?shù)馁Y源稅，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)資源的保護(hù)。完善的資源課稅體系應(yīng)該涵蓋開(kāi)采者開(kāi)發(fā)資源、生產(chǎn)者耗費(fèi)資源、消費(fèi)者消費(fèi)以資源為原材料而生產(chǎn)的產(chǎn)品及對(duì)其產(chǎn)生的廢棄物處置的整個(gè)過(guò)程?？稍诟鱾€(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)各自的特點(diǎn)，設(shè)置相應(yīng)的稅種，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、目標(biāo)一致的資源稅體系。（1）在開(kāi)采階段，可以設(shè)置資源稅，引導(dǎo)資源的合理開(kāi)發(fā)，限制在資源開(kāi)采過(guò)程中發(fā)生采富棄貧的現(xiàn)象。（2）在生產(chǎn)階段，設(shè)置生態(tài)稅。首先在生產(chǎn)過(guò)程中限制使用稀缺資源以及不可再生資源，對(duì)以稀缺資源和不可再生資源為原料進(jìn)行生產(chǎn)的行為征稅；對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中使用替代品行為給予一定的稅收優(yōu)惠。其次根據(jù)生產(chǎn)過(guò)程對(duì)環(huán)境的影響，限制生產(chǎn)行為對(duì)自然環(huán)境產(chǎn)生的污染，避免走西方發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中所走的“先污染，再治理”的彎路。

（五）建立完整的環(huán)境稅收體系

完整的環(huán)境稅收體系有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、管理和恢復(fù)重建，遏制破壞生態(tài)和污染環(huán)境行為，摒棄“先污染、后治理，先破壞、后重建”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，確保自然資源的開(kāi)發(fā)利用建立在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)自我恢復(fù)能力可承受的范圍之內(nèi)。對(duì)于隴東油區(qū)大量開(kāi)采導(dǎo)致的廢棄物的處置，征收環(huán)境保護(hù)稅，使企業(yè)產(chǎn)生的外部成本通過(guò)稅金的形式集中起來(lái)，可以為地方政府治理環(huán)境提供資金保證。目前，我國(guó)環(huán)境稅課征對(duì)象可暫定為排放的各種廢氣、廢水和固體廢棄物。對(duì)于排污收費(fèi)的制度可考慮將現(xiàn)行的水污染、大氣污染、工業(yè)廢棄物、城市生活垃圾廢棄物、噪音等收費(fèi)改為征收環(huán)境保護(hù)稅，發(fā)揮稅收對(duì)環(huán)保工作的促進(jìn)作用。從目前發(fā)達(dá)國(guó)家推出的環(huán)境稅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)的環(huán)境稅體系都由多個(gè)針對(duì)不同污染物征收的稅種所組成。并且環(huán)境稅體系的建立是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

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