武彬

2013年5月，交通運(yùn)輸部發(fā)布了一則就《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修正案征求意見稿）》向社會(huì)公開征求意見的公告，其中“國家實(shí)施免費(fèi)政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，可通過適當(dāng)延長收費(fèi)年限等方式予以補(bǔ)償”的條款引起了公眾的關(guān)注和討論。高速公路關(guān)系到普通人的出行和運(yùn)輸業(yè)的成本，與人們的生活息息相關(guān)，故而引起人們的廣泛關(guān)注。

然而以上這些現(xiàn)象背后折射出來的問題就是，在收費(fèi)公路政策的執(zhí)行過程中確實(shí)出現(xiàn)了收費(fèi)公路過多、站點(diǎn)過密、期限過長、社會(huì)負(fù)擔(dān)過重等問題。

收費(fèi)之爭(zhēng)

收費(fèi)還是免費(fèi)：這是一個(gè)問題。

此前頗受爭(zhēng)議的京石高速就是一例，這條公路由政府還貸公路變成了經(jīng)營性收費(fèi)公路，收費(fèi)期限從頭開始計(jì)算。按照經(jīng)營性收費(fèi)公路最長可以收費(fèi)30年的規(guī)定，從1999年開始可以收費(fèi)到2029年，這樣原本應(yīng)該在2007年停止收費(fèi)的京石高速，這樣一下子就增加了22年的收費(fèi)期。

2012 年，國家實(shí)施高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)政策，每年免費(fèi)的時(shí)長約為 20 天。對(duì)此，還有網(wǎng)友調(diào)侃道，“一年才免 20 天，卻要延長收費(fèi) 1 年么？羊毛出在羊身上！”更有人指責(zé)高速公路已成政府的“提款機(jī)”。

而面對(duì)這些質(zhì)疑，有業(yè)內(nèi)分析人士表示，從高速公路行業(yè)面臨經(jīng)營狀況持續(xù)下滑的角度來看，這種行為是可以理解的。延長收費(fèi)時(shí)限只是彌補(bǔ)了高速公路公司免費(fèi)通行的損失，并不會(huì)給這些公司帶來可觀的收益。

從多家公司的年報(bào)中來看，凈利潤下滑的高速公路公司多數(shù)將業(yè)績的下滑歸為免費(fèi)政策的實(shí)施。例如京深高速今年 1 月至 3 月份實(shí)現(xiàn)歸屬于上市公司的凈利潤為 1.71 億元，同比下滑近 28%。公司表示，“今年 2月9日至2月15日春節(jié)假期期間，所有高速公路項(xiàng)目執(zhí)行國務(wù)院批復(fù)的重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)的實(shí)施方案。與 2012 年春節(jié)假期期間相比，各項(xiàng)目在上述方案實(shí)施7天期間的收入均出現(xiàn)了大幅下降。”此外，記者在四川成渝高速等多家高速公路公司中也發(fā)現(xiàn)了類似的表述。

何以“暴利”

是否真的如有些人所說的那樣，高速公路存在人為和不合理的暴利呢？從記者了解到的事實(shí)來看，問題要復(fù)雜得多。有位不愿意透露姓名的工程師向記者講述了這樣一個(gè)案例。

某省在2000年初由甲公司投資建設(shè)了一條從A市到B市的高速公路，而且這是一條重要的與外省連接的要道。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展使然，該路在開通8、9年之后車流量暴增，甚至到了難以承受的地步。故而政府決定再新建一條復(fù)線。由于資金緊張，就采用了當(dāng)時(shí)很流行的BOT方式。交給了另一家公司乙公司來建設(shè)，而且前兩年已經(jīng)建成。按現(xiàn)在的規(guī)定，高速公路車輛通行費(fèi)收費(fèi)采用全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因新建項(xiàng)目單位造價(jià)上漲，2009 年以后新完工項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按小車0.5元每公里，2009年之前投入運(yùn)行的老線仍按原標(biāo)準(zhǔn)（比之前低）來收費(fèi)，其他車型也以此類推。當(dāng)時(shí)新線收取的客車、貨車車輛通行費(fèi)將分別高于老線4成到3成不等。之后的局面可以料到，老線照樣擁堵不堪，甲公司繼續(xù)維持其高收入。與此同時(shí)，新線卻門可羅雀，可以想象當(dāng)時(shí)乙公司是多么困難。

當(dāng)然，問題還未就此完結(jié)。老線批準(zhǔn)收費(fèi)年限30年，新線按BOT合同收費(fèi)26年，當(dāng)新線運(yùn)行到18年時(shí)老線收費(fèi)到期，按現(xiàn)行規(guī)定老線將停止收費(fèi)并移交給政府管理、養(yǎng)護(hù)。如果到時(shí)情況真的如此，那么混亂局面將更加混亂且持續(xù)近 10 年之久，且問政府該如何面對(duì)老線的交通秩序管理和養(yǎng)護(hù)維修？另一邊呢，新線一直沒有形成穩(wěn)定收入，乙公司恐怕會(huì)破產(chǎn)關(guān)門，爛攤子就全丟給政府。而且據(jù)這位人士說，出臺(tái)強(qiáng)硬的行政手段可能確實(shí)可以把車子“拉”到新線去，但這并非市場(chǎng)行為，而且搞不好還會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。

從以上例子可以看出“暴利”會(huì)存在，而部分線路的投資難以收回也會(huì)引起交通線路投入不足，高速公路行業(yè)的暴利與投入不足是可以并存的。該人士認(rèn)為，除了上述自然形成的暴利之外，也確實(shí)存在人為的因素。在公路建設(shè)收費(fèi)還貸政策和交通大發(fā)展這一進(jìn)程中，確實(shí)有很大一部分運(yùn)營單位受部門利益驅(qū)使，或者是地方政府為了實(shí)現(xiàn)“滾動(dòng)”發(fā)展公路以及“滾動(dòng)”其他公路之外的需求，在上級(jí)政府不知情或沒經(jīng)過社會(huì)聽證的情況下，在收費(fèi)公路的標(biāo)準(zhǔn)、方式、期限安排上做出了很多不合理的舉動(dòng)，以至個(gè)別項(xiàng)目收益水平畸高。

“監(jiān)管不力，而且監(jiān)管很難。”某交管部門人士向記者表示，“其實(shí)我們國家的高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯的高于其他國家的同等類型的公路。依照我國現(xiàn)行的法規(guī)，公路收費(fèi)價(jià)格的制定流程是，‘公路經(jīng)營企業(yè)或運(yùn)營單位提出，報(bào)省級(jí)政府交通主管部門和價(jià)格部門審批。而審批過程中的主要依據(jù)就是高速公路企業(yè)的申報(bào)資料，雖然政府有關(guān)部門會(huì)進(jìn)行聽證，但是由于準(zhǔn)確知道企業(yè)內(nèi)部的財(cái)務(wù)等信息基本上是不可能的，并且大部分收費(fèi)公路運(yùn)營管理與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在著間接行政隸屬關(guān)系，這就讓情況更為微妙。再有就是違規(guī)轉(zhuǎn)讓高速公路收費(fèi)權(quán)，延長收費(fèi)期限。在高速公路中一些政府還貸型的公路，在收費(fèi)期限到之前會(huì)通過各種渠道轉(zhuǎn)變成為經(jīng)營型收費(fèi)公路，這樣就可以延長高速公路的收費(fèi)期，而后果就是導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。”

收費(fèi)突圍

收費(fèi)公路政策為我國公路建設(shè)特別是高速公路的快速發(fā)展起到了不可替代的作用，沒有收費(fèi)公路政策，就沒有中國交通的現(xiàn)狀和成就。所以要讓高速公路健康有序發(fā)展，就必須建立起一套完善的體系。

某高速公路股份有限公司的財(cái)務(wù)人士告訴記者，通過設(shè)立一定的行業(yè)收益限制，政府再設(shè)立相應(yīng)的調(diào)節(jié)基金來調(diào)節(jié)收益，可以采用延長個(gè)別項(xiàng)目收費(fèi)期限縮短全部項(xiàng)目收費(fèi)期限的方式。其次，他認(rèn)為車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)聽證，征求社會(huì)公眾的意見。但由于對(duì)收多收少說不清道不明，多年來很多省市政府情愿違規(guī)也不為此召開聽證會(huì)，老百姓什么情況都不知道，這怎么能夠會(huì)沒有意見呢？假若新的收費(fèi)機(jī)制得以建立，相信召開這樣的聽證會(huì)將會(huì)是卓有成效的。

另外，他還著重談了關(guān)于收費(fèi)延期問題。該人士表示，收費(fèi)期限的長短以公路資產(chǎn)價(jià)值年度攤銷額的多少影響收益水平進(jìn)而影響收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低。而現(xiàn)在的政策規(guī)定中東部地區(qū)最長25年，西部地區(qū)最長30年的政策大致合理。但是，現(xiàn)行政策規(guī)定按單個(gè)項(xiàng)目限期顯然是不適應(yīng)高速公路網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)完全平行和迂回平行線路這一實(shí)際情況的。如果可以對(duì)不同省區(qū)的高速公路收費(fèi)期上限做一個(gè)原則性的規(guī)定，同時(shí)規(guī)定政府可以根據(jù)行業(yè)運(yùn)行情況作個(gè)別項(xiàng)目延長和全部項(xiàng)目縮短期限的調(diào)整，那么現(xiàn)在的情況就會(huì)大大改觀。當(dāng)然具體的調(diào)整方式還要進(jìn)一步量化，需要業(yè)內(nèi)進(jìn)行進(jìn)一步的討論。

此外，對(duì)于不少地方的交通還貸情況，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)提示，不少地方高速公路執(zhí)行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”政策，統(tǒng)一意味著捆綁，一條路還清本身的貸款是不行的，所有高速公路的貸款全部還清才可能停收通行費(fèi)，這就造成一些地方政府在一條高速路收費(fèi)收回成本后，又通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式來延長收費(fèi)時(shí)間，用來償還其他高速路貸款。今年有不少公路也陸續(xù)收費(fèi)到期，需要警惕一些地方通過轉(zhuǎn)變經(jīng)營權(quán)的方式來延長收費(fèi)期限。