高英慧，高雷阜

(1.遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，遼寧阜新123000;2.遼寧工程技術(shù)大學(xué)理學(xué)院，遼寧阜新123000)

自美國金融危機和歐洲債務(wù)危機以來，財政金融領(lǐng)域存在的巨大潛在風(fēng)險越來越受到各國政府的高度重視。2009年以來，我國欠發(fā)達地區(qū)在地方經(jīng)濟發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的驅(qū)動下，地方投融資債務(wù)快速增長，財政風(fēng)險不斷積累。欠發(fā)達地區(qū)的政府債務(wù)風(fēng)險治理，受到了地方政府和中央政府的密切關(guān)注。遼寧省X市作為全國資源枯竭經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點市，為促進地方經(jīng)濟發(fā)展，政府舉債規(guī)模日益增大。為有效防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險，近年來X市開展了對地方政府投融資債務(wù)的綜合治理。本文通過對遼寧省X市所轄七縣區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險及治理現(xiàn)狀的調(diào)查與分析，試圖剖析我國欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務(wù)管理普遍存在的問題及原因，構(gòu)建基于全面風(fēng)險管理理念的地方政府債務(wù)風(fēng)險管理體系，從而找到欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險治理的根本路徑。

一、欠發(fā)達地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險及治理分析

1.遼寧省X市地方政府債務(wù)風(fēng)險狀況

X市作為全國首個資源枯竭經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點市，2011年經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速達到14.3%。為解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求和可支配財力之間的矛盾，近年來X市政府借助宏觀經(jīng)濟利好，順應(yīng)經(jīng)濟形勢，積極探索通過建立地方投融資平臺來為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的新舉措。近幾年逐步形成由土地整理中心、城市投資公司、城市建設(shè)開發(fā)公司、項目管理公司和經(jīng)濟功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)公司等多種形式的融資平臺。為支持該市民族工業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、板材家具加工制造基地和皮革產(chǎn)業(yè)基地等區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府通過國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與國際和國內(nèi)金融組織等金融機構(gòu)貸款渠道籌集大量資金，直接導(dǎo)致地方政府債務(wù)的膨脹及其風(fēng)險系數(shù)的增加。X市從行政區(qū)劃上共分為兩縣五區(qū)，按照2010年GDP的規(guī)模由大到小排列，在本文中分別用A區(qū)、B區(qū)、C區(qū)、D區(qū)、E區(qū)、F區(qū)和G區(qū)代替。經(jīng)調(diào)研整理后，具體地方政府債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)如表1所示。

表1 2010年末X市七縣區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo) 單位:萬元;%

參照《××政府債務(wù)管理暫行辦法》中關(guān)于政府債務(wù)指標(biāo)的有關(guān)規(guī)定，可以利用負(fù)債率、債務(wù)率和償債率三個基本指標(biāo)對地方政府債務(wù)情況進行測算。從負(fù)債率指標(biāo)來看，G區(qū)已超過警戒線 (10%)水平，達到22.99%;從償債率指標(biāo)來看，E區(qū)和B區(qū)已超過警戒線 (15%)水平，分別為28.26%和22.44%;從債務(wù)率指標(biāo)來看，各縣區(qū)均在警戒線 (100%)以內(nèi)，尚在安全范圍內(nèi)。總之，目前X市所轄七縣區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險基本處于可控狀態(tài)，近期債務(wù)償還壓力不大。但值得注意的是，X市各地方投融資債務(wù)目前尚存的局部風(fēng)險依然不容忽視，特別是個別縣區(qū)地方政府償債壓力較大，若不采取適當(dāng)風(fēng)險防范措施，可能誘發(fā)整體風(fēng)險。

2.X市治理地方政府債務(wù)的做法

從市級政府層面看，X市政府面對近年來地方政府債務(wù)風(fēng)險的增加，采取了一系列應(yīng)對措施。首先，成立了X市政府債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市發(fā)改委、財政局、監(jiān)察局、國土資源局、住建委、公用事業(yè)與房產(chǎn)局、審計局和金融發(fā)展局等共同組建，作為X市利用各項融資貸款工作的決策機構(gòu)。其次，政府債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組共同起草了有關(guān)政府債務(wù)風(fēng)險管理的文件，分別從資金管理、財務(wù)管理和項目管理等方面進行了規(guī)范。先后出臺了《××市政府性債務(wù)管理辦法》、《關(guān)于加強國家開發(fā)銀行貸款管理一體化制度的實施意見》、《××市利用國際金融組織和外國政府貸款管理暫行規(guī)定》、《××市國內(nèi)金融機構(gòu)貸款管理暫行規(guī)定》和《關(guān)于進一步加強政府性債務(wù)管理設(shè)立償債準(zhǔn)備金的通知》等規(guī)章制度，并要求各縣區(qū)、部門嚴(yán)格執(zhí)行。最后，從政府監(jiān)管、項目單位自律、審計和監(jiān)察等部門檢查方面著手，切實健全政府債務(wù)監(jiān)管機制。

二、欠發(fā)達地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險管理存在的主要問題

1.債務(wù)資金過度依賴銀行貸款，推高地方金融風(fēng)險指數(shù)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，遼寧省X市七縣區(qū)政府債務(wù)資金來源絕大部分依賴于銀行貸款，具體情況如表2所示。銀行貸款成為現(xiàn)階段欠發(fā)達地區(qū)政府債務(wù)資金的主要來源是因為:一方面，欠發(fā)達地區(qū)本身投融資模式落后，大大制約了債務(wù)資金的其他來源渠道;另一方面，欠發(fā)達地區(qū)許多地方投融資平臺缺乏良好的財務(wù)形象，又難以開拓出多元化的債務(wù)資金來源。欠發(fā)達地區(qū)債務(wù)過度依賴銀行貸款，不但提高了舉債成本，而且使得地方借債規(guī)模極易受國家貨幣政策的影響，地方政府的債務(wù)風(fēng)險演變?yōu)榈胤浇鹑谖C的概率驟然增加。

表2 2010年末X市七縣區(qū)地方政府債務(wù)資金來源占比 單位:%

2.地方投融資平臺盈利能力較低，引發(fā)局部債務(wù)風(fēng)險

經(jīng)調(diào)研統(tǒng)計，遼寧省X市七縣區(qū)共有地方政府投融資公司5個，具體情況如表3所示。統(tǒng)計結(jié)果顯示，5個地方政府投融資公司資產(chǎn)負(fù)債率均高于60%的國際警戒標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)風(fēng)險性很大。被調(diào)研的地方投融資公司資產(chǎn)中，黨政機關(guān)辦公樓和市政基礎(chǔ)設(shè)施等不能變現(xiàn)的資產(chǎn)占資產(chǎn)總額的平均比例超過50%，比重偏大，如果考慮這些因素，融資平臺公司的風(fēng)險將會進一步升高。從還款能力看，被調(diào)研的融資平臺公司雖然劃歸第四類，但實際運營過程中，只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)，并無經(jīng)營性收入。融資平臺公司所還本金中，一部分為財政預(yù)算安排，另一部分為舉借新債償還，這就表明，融資平臺本身無償債能力，所欠債務(wù)最終可能將全部由政府埋單。目前欠發(fā)達地區(qū)政府融資平臺債務(wù)余額占地方政府債務(wù)總額的比例較大，導(dǎo)致風(fēng)險增大，并推高投融資債務(wù)風(fēng)險指數(shù)，引發(fā)局部債務(wù)危機。

表3 2010年末X市地方政府投融資公司統(tǒng)計 單位:%

3.擔(dān)保債務(wù)比重較大，增加潛在風(fēng)險隱患

據(jù)調(diào)研統(tǒng)計顯示，遼寧省X市七縣區(qū)地方政府擔(dān)保的債務(wù)比重較大，具體情況如表4所示。目前在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)地方政府的融資中，擔(dān)保債務(wù)比重較大，在一定程度上增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險的不確定性。而且欠發(fā)達地區(qū)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)主要用在城鄉(xiāng)道路建設(shè)、農(nóng)林水項目、文化建設(shè)和旅游風(fēng)景區(qū)建設(shè)等方面。這些項目絕大多數(shù)屬公益性項目，本身無法帶來收入，也不能通過市場化運作產(chǎn)生收益，盈利能力較差。況且債務(wù)主體又是政府職能部門，無自有資金，目前已經(jīng)過多次借新還舊處理，所以，上述債務(wù)只能用財政資金來償還，轉(zhuǎn)化為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的可能性極大。

表4 2010年末X市七縣區(qū)地方政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險統(tǒng)計

三、欠發(fā)達地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險治理策略

通過對遼寧省X市的調(diào)查分析表明，欠發(fā)達地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險整體上處于可控狀態(tài)，但是短期的流動性風(fēng)險和局部風(fēng)險較大，潛在風(fēng)險不容小覷。欠發(fā)達地區(qū)的政府債務(wù)問題如果不能及時采取得力措施，將會給地方經(jīng)濟帶來較嚴(yán)重的負(fù)面影響，造成社會一定范圍的不穩(wěn)定，甚至?xí)κ∮蚰酥寥珖?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，需要對欠發(fā)達地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險進行全面治理，并重點處理好以下兩方面的關(guān)系:其一，協(xié)調(diào)短期目標(biāo)管理和長效機制構(gòu)建的工作部署;其二，劃清地方政府借債的約束機制與激勵機制。為此，在借鑒企業(yè)全面風(fēng)險管理理念基礎(chǔ)上，構(gòu)建地方政府債務(wù)全面風(fēng)險管理體系，將是有效控制欠發(fā)達地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險的根本途徑。全面風(fēng)險管理體系是包含風(fēng)險預(yù)警管理、內(nèi)控管理和外審管理的綜合管理體系，從時間緯度上，涵蓋事前、事中、事后三階段。這三個階段環(huán)環(huán)相扣，層層深入，并組成一個首尾相連的閉回路，形成一個不斷優(yōu)化的過程。具體情況如圖1所示。

圖1 地方政府債務(wù)全面風(fēng)險管理體系

1.構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警管理系統(tǒng)

風(fēng)險預(yù)警管理系統(tǒng)側(cè)重事前的風(fēng)險管理，關(guān)注債務(wù)發(fā)生前風(fēng)險的評估和債務(wù)規(guī)模的確定。通過對風(fēng)險進行識別和監(jiān)控，確定風(fēng)險應(yīng)對方案(接受、規(guī)避、轉(zhuǎn)移、減低)，指導(dǎo)內(nèi)控管理和外審管理。

現(xiàn)實中債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)是一個極其復(fù)雜的非線性系統(tǒng)，目前有些學(xué)者通過在計量經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)上建立非線性模型加以解決。但是這種模型有自身難以克服的缺陷:一是誤差大，預(yù)測值發(fā)散快。二是參數(shù)估計困難，一般情況下求不出精確解。所以這類非線性模型并不適合研究地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。相比之下，混沌動力學(xué)理論由于能夠描述債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的離散、動態(tài)特性，所以在研究地方政府風(fēng)險管理方面更具有適用性?；诨煦缋碚摰牡胤絺鶆?wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)建應(yīng)遵循以下思路:

(1)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)體系。結(jié)合目前國內(nèi)關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的研究，筆者認(rèn)為應(yīng)注意以下幾點:首先，在指標(biāo)的設(shè)計方面，應(yīng)堅持三個原則:一是單項指標(biāo)的科學(xué)性與實用性相結(jié)合;二是多項指標(biāo)的全面性與可操作性相結(jié)合;三是指標(biāo)體系形成涵蓋從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到省級地方政府的整合評估系統(tǒng)。其次，在指標(biāo)體系的構(gòu)建方面，應(yīng)突出以下幾點:從研究內(nèi)容上，預(yù)警指標(biāo)應(yīng)包含存量指標(biāo)和流量指標(biāo)兩大類;從研究層次上，預(yù)警指標(biāo)可以分為基本指標(biāo)、補充指標(biāo)和綜合指標(biāo)三個層次。從研究視角上，應(yīng)側(cè)重動態(tài)預(yù)警。最后，在警戒標(biāo)準(zhǔn)的確定方面，既要借鑒國外地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗和做法，又要充分考慮我國的國情，債務(wù)規(guī)?？刂票仨毣谖覈氖袌?、金融及監(jiān)管體制進行，在實踐的基礎(chǔ)上，制定出合理的警戒標(biāo)準(zhǔn)。

(2)進行地方政府債務(wù)風(fēng)險的混沌識別。先根據(jù)經(jīng)驗主觀列舉地方政府債務(wù)的若干指標(biāo)，基于模糊聚類分析方法對樣本指標(biāo)進行客觀分類，用主成分分析法提取影響地方政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵因素。由這些因素構(gòu)建地方政府債務(wù)指標(biāo)體系。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，分析各個數(shù)據(jù)間的關(guān)系，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評價模型。然后不再沿襲債務(wù)風(fēng)險管理的傳統(tǒng)研究范式，而是轉(zhuǎn)換視角，基于混沌動力學(xué)理論，揭示地方政府債務(wù)風(fēng)險具有類似混沌的本質(zhì)特征。適當(dāng)選取嵌入維數(shù)m，用c-c方法確定延滯時間τ，進行相空間重構(gòu)，進而計算Lyapunov指數(shù)，判斷債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)的混沌性。

(3)對地方政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)進行混沌預(yù)警和控制。鑒于地方政府債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)的非線性，用RBF神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法和混沌理論對未來的地方政府債務(wù)風(fēng)險進行預(yù)測。在預(yù)測地方政府債務(wù)未來可能出現(xiàn)風(fēng)險的前提下，采用自適應(yīng)方法，對現(xiàn)有的債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)進行控制。

2.構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險的內(nèi)控管理系統(tǒng)

風(fēng)險內(nèi)控管理系統(tǒng)側(cè)重事中的風(fēng)險管理，根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)，修正和健全內(nèi)部制度，關(guān)注債務(wù)發(fā)生時風(fēng)險的應(yīng)對。內(nèi)控管理系統(tǒng)是債務(wù)風(fēng)險管理中核心環(huán)節(jié)。

(1)設(shè)立專門的債務(wù)管理機構(gòu)。建立以財政局、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會、審計署、人大常委會等部門和機構(gòu)的代表組成的專門監(jiān)督機構(gòu)［1］。建立專門的監(jiān)督管理機構(gòu)有利于全面準(zhǔn)確地掌握債務(wù)整體運行狀況，合理控制債務(wù)存量。借鑒國際經(jīng)驗，明確財政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位，發(fā)揮負(fù)債項目審核的作用和承擔(dān)債務(wù)監(jiān)督的責(zé)任。

(2)構(gòu)建債務(wù)管理的激勵約束機制。中央政府要根據(jù)地方政府債務(wù)管理的實踐，建立相應(yīng)的激勵約束機制。一方面，要強化約束機制。通過統(tǒng)一地方政府債務(wù)管理的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，將政府債務(wù)納入預(yù)算管理之中，以政府預(yù)算管理機制來約束各級政府和部門的舉債和償債行為。同時硬化預(yù)算約束，防止地方政府向中央政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)風(fēng)險。另一方面，要設(shè)計激勵機制。中央政府通過地方政府債務(wù)的績效評估，考察地方政府債務(wù)是否提升了社會福利。如果既提升了社會福利，又能夠及時還債，則可考慮以財政貼息方式予以激勵。

(3)營造債務(wù)管理信息的透明公開環(huán)境。首先，健全地方政府債券信用評級環(huán)境。2011年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海、浙江、廣東和深圳開展地方政府自行發(fā)債試點。地方政府發(fā)債對于拓展市場化、規(guī)范化的融資渠道具有重要意義，而地方發(fā)債的關(guān)鍵是實行債券信用評級制度。債券投資者由于信息不對稱無法直接判斷債券的信用等級，需要參考權(quán)威評級機構(gòu)做出債券評級。評級機構(gòu)可以考慮國際上著名的穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾等評級機構(gòu)。其次，完善地方政府債務(wù)信息披露制度。地方政府債務(wù)信息度的提高，一方面可以相應(yīng)提高發(fā)債主體的信用等級，降低融資成本;另一方面可以切實保障債權(quán)人利益，提高市場認(rèn)可度。地方政府債務(wù)信息披露制度的完善將有利于逐步形成約束地方政府投融資的市場機制。地方政府應(yīng)向監(jiān)督主體，即上級政府、當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?、?dāng)?shù)鼐用褚约皞鶛?quán)人及時做出信息披露，以保證信息公開透明。

3.構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險的外審管理系統(tǒng)

(1)健全地方政府債務(wù)投融資體系的法律環(huán)境。國家應(yīng)盡快修改完善《預(yù)算法》等相關(guān)財政法律規(guī)范，明確地方公債發(fā)行的有關(guān)法律和制度規(guī)定，為完善地方財政投融資體系建立健全外部環(huán)境［2］。借鑒美國和新西蘭等國家的債務(wù)風(fēng)險管理經(jīng)驗，通過立法將地方政府債務(wù)風(fēng)險控制在法律框架內(nèi)，使債務(wù)風(fēng)險管理流程透明公開，避免債務(wù)危機發(fā)生。

(2)完善地方政府債務(wù)管理的金融監(jiān)管環(huán)境。金融機構(gòu)應(yīng)強化貸款管理，加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。金融機構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照國家宏觀調(diào)控政策、產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等要求，控制貸款發(fā)放，銀行貸款應(yīng)與實體建設(shè)項目相對應(yīng)。在貸款審批過程中，盡可能要求多種抵押和擔(dān)保，嚴(yán)格落實借款人準(zhǔn)入條件，嚴(yán)把審批關(guān)，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。

(3)建立地方政府債務(wù)管理的行政監(jiān)管機制。一是要建立債務(wù)資金使用的官員績效考核制度。在對地方政府官員進行考核、選拔和使用時，要將其任職期間的舉債情況、債務(wù)使用和償還情況作為考核的重要內(nèi)容，這樣可以強化干部的舉債責(zé)任和風(fēng)險意識，減少不規(guī)范的舉債行為的發(fā)生［3］。二是建立債務(wù)資金償還的官員責(zé)任追究制度。省級政府必須對市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)總量與償還情況進行動態(tài)監(jiān)測，建立權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合和借、用、還相統(tǒng)一的政府債務(wù)管理制度，實現(xiàn)政府性債務(wù)的有效管理。由于官員的過錯、失誤、不力等導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機的，應(yīng)追究相應(yīng)官員的責(zé)任，否則會產(chǎn)生負(fù)面的示范效應(yīng)［4］。

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