彭 健

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院/地方財(cái)政研究中心，遼寧 大連 116025)

1994年的分稅制改革重構(gòu)了我國(guó)中央與地方政府間的收入劃分格局，中央政府在集中大部分稅收收入的同時(shí)，將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入 (簡(jiǎn)稱(chēng)為“土地出讓收入”)留給了地方政府。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，地方政府從房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所獲得的土地出讓收入的規(guī)模日益增加，逐步成為其可支配財(cái)力的重要來(lái)源。現(xiàn)有土地財(cái)政模式提高了地方政府的財(cái)政能力，促進(jìn)了各地的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，但由于土地的稀缺性和不可再生性，該模式從長(zhǎng)期來(lái)看并不具有可持續(xù)性。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，完善現(xiàn)有地方稅體系，為各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定、充足和可持續(xù)的財(cái)力保障，是實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從分析現(xiàn)有土地財(cái)政模式所面臨的風(fēng)險(xiǎn)入手，闡釋土地財(cái)政轉(zhuǎn)型與地方稅體系建設(shè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，探討促進(jìn)土地財(cái)政順利轉(zhuǎn)型的地方稅體系優(yōu)化路徑。

一、背景分析:由“以地生財(cái)”模式風(fēng)險(xiǎn)引出的土地財(cái)政轉(zhuǎn)型問(wèn)題

現(xiàn)有土地財(cái)政模式增加了地方政府的可支配財(cái)力，為各地區(qū)的城市建設(shè)籌集了大量資金，促進(jìn)了我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，但也逐漸暴露出一系列不容忽視的制度缺陷和負(fù)面效應(yīng)，如:土地資源利用代際不公，土地資源配置效率較低;推高地價(jià)房?jī)r(jià)，加劇城市居民購(gòu)房困難;土地流失嚴(yán)重，失地農(nóng)民急劇增加等［1］。尤其是隨著宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和中央相關(guān)調(diào)控政策的變化，現(xiàn)行“以地生財(cái)”模式中的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)正在逐步加劇，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。

首先，地方土地出讓收入規(guī)模與房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)高度相關(guān)，具有明顯的波動(dòng)性。地方土地出讓收入主要來(lái)自于對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)的招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌出讓?zhuān)湟?guī)模與房地產(chǎn)市場(chǎng)的景氣程度密切相關(guān)［2］。如圖1所示，伴隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的周期性變化，地方土地出讓收入規(guī)模的波動(dòng)極為明顯。地方土地出讓收入與同期地方本級(jí)公共財(cái)政收入之比①地方政府預(yù)算由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算構(gòu)成。地方土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算的重要收入來(lái)源。在2010年達(dá)到歷史最高點(diǎn)69.44%后，在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩以及房地產(chǎn)調(diào)控政策力度加大等因素的影響下，自2011年開(kāi)始逐步下滑。2012年，受土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)改變、房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫和住宅用地量減少等因素影響，各地的土地成交價(jià)和地方土地出讓收入規(guī)模均大幅下降，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)當(dāng)年購(gòu)置土地面積下降19.50%，土地成交價(jià)款下降16.70%，地方土地出讓收入為28 886.31億元，同比下降13.70%，地方土地出讓收入與同期地方本級(jí)公共財(cái)政收入之比下降至47.29%。①資料來(lái)源:《2012年全國(guó)土地出讓收支情況》，財(cái)政部網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn/pub/zonghesi/zhengwuxinxi/zonghexinxi/201303/t20130311_764426.html。

圖1 地方土地出讓收入數(shù)額及其與地方本級(jí)公共財(cái)政收入之比

其次，隨著征地和拆遷補(bǔ)償制度的規(guī)范與完善，各地征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用相應(yīng)提高，成本補(bǔ)償性開(kāi)支比重逐年上升，地方政府的土地凈收益逐步減少。根據(jù)財(cái)政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，2009—2012年，地方土地出讓支出總額中征地和拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀狙a(bǔ)償性支出所占的比重分別為37%、46%、71%和79.60%。2011年的地方土地出讓收入為31 140.42億元，雖高于2010年，但扣除成本補(bǔ)償性支出后，土地凈收益比2010年減少了6 178.07億元;2012年的地方土地出讓收入為28 886.31億元，扣除成本補(bǔ)償性支出后，土地凈收益為6 261.41億元，同比下降了34.30%。②資料來(lái)源:2009—2011年數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在十一屆全國(guó)人大第五次會(huì)議上所做的《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》;2012年數(shù)據(jù)來(lái)源于《2012年全國(guó)土地出讓收支情況》，財(cái)政部網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn/pub/zonghesi/zhengwuxinxi/zonghexinxi/201303/t20130311_764426.html。

再次，為加強(qiáng)對(duì)土地出讓收入的管理，中央政府近年來(lái)對(duì)土地出讓收入的具體使用方向不斷做出明確的規(guī)定，地方政府自主支配的土地出讓收益規(guī)模日益縮減。伴隨著地方土地出讓收入的迅速增加，中央政府逐步出臺(tái)相關(guān)文件，明確了地方土地出讓收入的支出方向，要求地方政府從土地出讓凈收益中安排專(zhuān)項(xiàng)資金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)、保障房建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)和教育等民生事業(yè)［3］。按照現(xiàn)行政策要求，地方政府每年應(yīng)安排不低于15%的土地出讓凈收益用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，安排不低于10%的土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金，還應(yīng)從土地出讓收益中各按10%的比例分別計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金和教育資金。地方政府每年所獲得的土地出讓收入在安排中央政府所規(guī)定的上述四項(xiàng)法定支出后才能靈活使用，由地方政府自由支配的土地出讓收益大幅縮減。

最后，土地財(cái)政融資面臨著較大的償債風(fēng)險(xiǎn)。在地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，為滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的巨額資金需求，各地紛紛依托各類(lèi)地方政府融資平臺(tái)，以土地出讓收益為質(zhì)押從銀行獲得了大量的信貸資金。這些地方融資平臺(tái)的償債能力在相當(dāng)大程度上取決于地方政府土地財(cái)政的運(yùn)行狀況。當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)火爆，土地出讓順暢，地價(jià)不斷攀升時(shí)，地方政府能夠用豐厚的土地出讓收入償還銀行貸款;但當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)蕭條，土地出讓收入下滑時(shí)，地方政府債務(wù)的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)便顯現(xiàn)出來(lái)。近年來(lái)，伴隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控力度的持續(xù)加大，各地的土地成交價(jià)和土地出讓收入規(guī)模均大幅下降，地方政府基于土地財(cái)政的融資模式面臨著越來(lái)越大的償債風(fēng)險(xiǎn)［4］。

二、優(yōu)化地方稅體系是化解土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

客觀(guān)而言，既有土地財(cái)政模式對(duì)我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，其產(chǎn)生和發(fā)展有著歷史必然性［5］。改革開(kāi)放以前，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后以及城鄉(xiāng)分治、限制城市發(fā)展等原因，直到1978年我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平還不足18%。1978年以后，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的不斷涌現(xiàn)與農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展形成了巨大推力;與此同時(shí)，商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，投資渠道多元化，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快以及城鎮(zhèn)就業(yè)渠道的拓寬吸引大量農(nóng)民工進(jìn)城等因素對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生了巨大拉力。我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平迅速提升，由1978年的17.90%躍升至2012年的52.60%。城鎮(zhèn)化在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也對(duì)地方財(cái)政建設(shè)提出了巨大的挑戰(zhàn)。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張和城市人口的持續(xù)增長(zhǎng)，城市居民對(duì)公共管理服務(wù)、公共秩序與公共安全、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、文化體育設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、城市綠化、道路與照明、公共交通、排水管網(wǎng)、供氣管網(wǎng)、污水處理和垃圾收集與處理等各類(lèi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求不斷增加［6］。為有效滿(mǎn)足本轄區(qū)居民對(duì)上述公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，各級(jí)地方政府需要投入巨額的資金。

但在現(xiàn)行財(cái)政體制下，地方政府的本級(jí)公共財(cái)政收入遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足這一龐大的資金需求。1994年，以事權(quán)下放和財(cái)權(quán)上收為主要特征的分稅制改革雖較為成功地解決了中央財(cái)力薄弱的問(wèn)題，但也造成地方財(cái)政尤其是基層財(cái)政收支缺口過(guò)大。分稅制改革后，中央將更多的事權(quán)下放給地方政府，中央政府主要承擔(dān)涉及全國(guó)以及跨區(qū)域較為宏觀(guān)的事務(wù)，而地方政府則要負(fù)責(zé)本地的行政管理、公共安全、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、城鄉(xiāng)基本建設(shè)以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等地方性公共事務(wù)。與此同時(shí)，在稅收劃分方面，將事關(guān)國(guó)家權(quán)益維護(hù)、稅基廣、增長(zhǎng)快、潛力大和有利于實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控的稅種劃為中央稅;將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的稅種劃分為共享稅;而將稅源分散、不易于征管的稅種劃為地方稅 (如表1所示)。在現(xiàn)有的稅收劃分格局下，地方稅種類(lèi)雖多，但多為稅基小、稅源分散、征管難度較大的稅種，地方政府缺乏稅源穩(wěn)定、收入充裕以及對(duì)地方財(cái)力具有決定性影響的主體稅種［7］。主體稅種的缺乏使得地方本級(jí)公共財(cái)政收入規(guī)模有限，再加上現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在諸多問(wèn)題，地方政府的可支配財(cái)力無(wú)法與愈來(lái)愈大的事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。為滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中所產(chǎn)生的巨額資金需求，各地紛紛“另辟蹊徑”，通過(guò)“經(jīng)營(yíng)城市”、“經(jīng)營(yíng)土地”，一方面從房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展中獲取一定數(shù)量的稅收收入，同時(shí)通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)的招、拍、掛獲得數(shù)額可觀(guān)的土地出讓收入。從實(shí)際運(yùn)行狀況來(lái)看，現(xiàn)行土地財(cái)政模式確實(shí)增加了地方政府的可支配財(cái)力，提高了其財(cái)政能力，在很大程度上緩解了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺乏這一難題。

表1 現(xiàn)行中央與地方政府間稅收劃分情況

當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的趨勢(shì)仍將持續(xù)。依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率仍有20%—30%的提升空間［8］。在未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不僅需要實(shí)現(xiàn)數(shù)億人從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)換，使其與城市原有居民享受同等水平的公共服務(wù)，同時(shí)還需要解決交通擁堵、就業(yè)困難、貧富分化、住房緊張、環(huán)境污染和生態(tài)惡化等日益顯現(xiàn)的“城市病”。因此，各級(jí)地方政府需要具備充足、穩(wěn)定和可持續(xù)的收入來(lái)源，以滿(mǎn)足未來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)地方公共產(chǎn)品供給數(shù)量和質(zhì)量的更高要求。而現(xiàn)有以土地出讓收入為支柱財(cái)源的土地財(cái)政模式從長(zhǎng)期來(lái)看不具有可持續(xù)性，因?yàn)橥恋刭Y源具有不可再生性和稀缺性等特征，在一定時(shí)期內(nèi)可利用的數(shù)量有限，潛伏著財(cái)源逐步枯竭的危機(jī)［9］。實(shí)現(xiàn)既有土地財(cái)政的順利轉(zhuǎn)型，保障地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展是今后一段時(shí)期地方財(cái)政建設(shè)與發(fā)展的重要任務(wù)。

土地財(cái)政的形成和發(fā)展與現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制運(yùn)行中存在的問(wèn)題密切相關(guān)，化解地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)，需要從優(yōu)化政府間事權(quán)與支出責(zé)任配置、完善地方稅體系、健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度以及規(guī)范省以下財(cái)政體制等方面著手。地方稅收入是地方政府的基本收入來(lái)源，地方稅體系的運(yùn)行狀況對(duì)于保障地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及改善地區(qū)社會(huì)福利等有著重大影響［10］。但近年來(lái)的財(cái)政體制改革主要側(cè)重于政府間轉(zhuǎn)移支付的形式規(guī)范和結(jié)構(gòu)調(diào)整以及“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革的推進(jìn)，稅制改革也主要是集中于中央稅和共享稅，地方稅體系改革較為滯后。目前地方稅體系存在著地方稅主體稅種缺乏，省以下各級(jí)政府間稅種配置不合理以及稅收權(quán)限過(guò)于集中等問(wèn)題。地方稅體系收入規(guī)模不足，無(wú)法為地方政府提供充足的體制內(nèi)收入是地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政的重要原因。完善現(xiàn)行地方稅體系，構(gòu)建規(guī)范有序、穩(wěn)定且可持續(xù)的地方稅收收入機(jī)制，使地方政府更多地依靠自身稅收收入來(lái)滿(mǎn)足公共服務(wù)的資金需求，不僅有助于緩解地方財(cái)政困難、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是順利推進(jìn)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、重構(gòu)地方稅主體稅種的基本著力點(diǎn)

地方稅主體稅種的設(shè)置是地方稅體系建設(shè)的核心，直接關(guān)系到地方稅收入的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。然而在現(xiàn)行稅收劃分格局下，地方稅種類(lèi)雖多，但除營(yíng)業(yè)稅外，多是一些稅基較窄、稅源分散且征管難度大的稅種，缺乏稅基廣泛、稅源充裕的主體稅種［11］，如表2所示。

表2 2009—2011年地方各項(xiàng)稅收收入規(guī)模及排序

從表2可以看出，2009—2011年的地方稅收收入中，只有營(yíng)業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅所占比重超過(guò)10%，來(lái)自于這三個(gè)稅種的收入占地方稅收收入的比重平均為65.02%。而來(lái)自于增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等共享稅的稅收收入，在地方稅收收入中所占的比重平均為37.53%。地方稅主體稅種缺乏導(dǎo)致現(xiàn)行地方稅體系財(cái)政收入功能較弱，地方稅收收入規(guī)模小、彈性差，增長(zhǎng)潛力不足。

作為我國(guó)“十二五”期間財(cái)稅改革重點(diǎn)的營(yíng)業(yè)稅改征增值稅自2012年元旦起首先在上海市的交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開(kāi)始試點(diǎn)。2012年9—12月，“營(yíng)改增”試點(diǎn)地區(qū)又逐步擴(kuò)展至北京、江蘇、安徽、福建、廣東、廈門(mén)、深圳、天津、浙江 (含寧波市)和湖北等省市。2013年8月1日起，交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營(yíng)改增”試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)也即將被納入試點(diǎn)范圍。按照國(guó)務(wù)院的部署，“營(yíng)改增”改革將在“十二五”期間全面完成。營(yíng)業(yè)稅作為目前地方稅體系中的主體稅種，其收入占地方稅收入的比重接近1/3?！盃I(yíng)改增”改革必將使?fàn)I業(yè)稅征稅范圍逐步縮小乃至最終被增值稅所替代，地方財(cái)力將受到較大影響［12］。隨著“營(yíng)改增”改革的逐步深化，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)重新構(gòu)造地方稅主體稅種成為優(yōu)化地方稅體系的首要任務(wù)。

從理論上講，地方稅主體稅種應(yīng)具有稅基廣泛且較為固定、稅源穩(wěn)定、收入增長(zhǎng)潛力較大、基于受益原則課征以及地方政府征管便利等特征［13］。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，房產(chǎn)稅、資源稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等應(yīng)是地方稅體系建設(shè)中重點(diǎn)培育的支柱財(cái)源。

首先，整合現(xiàn)行房地產(chǎn)相關(guān)稅種，設(shè)立統(tǒng)一的房產(chǎn)稅，將其培育為地方主體稅種。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，房產(chǎn)稅稅基廣泛固定、稅源穩(wěn)定充足，是地方政府尤其是基層政府稅收收入的主要來(lái)源。但我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收制度存在著稅種繁雜、計(jì)稅依據(jù)不合理、課稅范圍偏窄、各環(huán)節(jié)稅負(fù)不均衡以及稅收優(yōu)惠范圍過(guò)大等一系列亟待解決的問(wèn)題，其收入規(guī)模較小，還無(wú)法為地方政府帶來(lái)充裕的稅收收入［14］。為將房產(chǎn)稅打造為地方主體稅種，在上海、重慶房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，下一步還應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，按照寬稅基、低稅率的原則對(duì)現(xiàn)有房地產(chǎn)相關(guān)稅種進(jìn)行有效整合，逐步將耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等相關(guān)稅種并入房產(chǎn)稅，設(shè)置統(tǒng)一的房產(chǎn)稅，并以房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，對(duì)擁有房產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的個(gè)人和法人按年計(jì)征。房產(chǎn)稅的稅率可設(shè)定為幅度稅率，由各地根據(jù)本地實(shí)際情況確定具體稅率水平，并根據(jù)屬地原則征管。房產(chǎn)稅的征稅重心由房產(chǎn)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向保有環(huán)節(jié)，不僅能夠充分發(fā)揮其抑制房地產(chǎn)投機(jī)、調(diào)節(jié)收入分配的作用，同時(shí)隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，也能夠?yàn)榈胤秸畮?lái)充足而穩(wěn)定的收入，逐步成為地方政府的支柱財(cái)源。

其次，推進(jìn)資源稅改革，在促進(jìn)節(jié)能降耗的同時(shí)，打造地方的另一支柱財(cái)源。為解決原有資源稅征稅范圍較窄、稅收負(fù)擔(dān)偏低以及計(jì)征方式不合理等問(wèn)題，新一輪資源稅改革于2010年6月1日首先在新疆開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)，并于2011年11月1日推廣至全國(guó)。此次資源稅改革在從量定額計(jì)征基礎(chǔ)上增加了從價(jià)定率的計(jì)征辦法，并調(diào)整了原油、天然氣等品目的資源稅稅率。實(shí)踐表明，資源稅改革在促進(jìn)低碳發(fā)展和節(jié)能降耗的同時(shí)，還大幅增加了地方政府的稅收收入［15］。為進(jìn)一步將資源稅打造為地方政府的支柱財(cái)源，還需從以下方面繼續(xù)推進(jìn)資源稅改革:一是擴(kuò)大征收范圍，逐步將水、草原、森林、土地、灘涂和海洋等關(guān)系廣大民眾切身利益與國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)資源納入征稅范圍［16］，進(jìn)一步提高資源豐富地區(qū)的資源稅收入，并減小地區(qū)間因資源稟賦差異造成的資源稅收入差距，從而使其成為一種全方位、適應(yīng)性較強(qiáng)的全國(guó)性地方稅種;二是將從價(jià)計(jì)征逐步擴(kuò)大到煤炭等重要資源產(chǎn)品，將稅收與資源市場(chǎng)價(jià)格直接掛鉤，促進(jìn)資源的合理使用，增加地方財(cái)政收入;三是逐步清理地方自行出臺(tái)的與資源開(kāi)采使用相關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目，以解決資源企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不公平、不均等問(wèn)題，營(yíng)造良好有序和公平競(jìng)爭(zhēng)的資源市場(chǎng)環(huán)境。

最后，完善現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅，增加地方稅收收入的穩(wěn)定性。為籌集城市建設(shè)資金，自1985年起我國(guó)建立了以流轉(zhuǎn)稅稅額為計(jì)稅依據(jù)的城市維護(hù)建設(shè)稅附加制度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅明顯滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，其作為附加稅，不具備獨(dú)立稅種的應(yīng)有特征，直接受制于增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅等“三稅”的收入規(guī)模，資金籌集功能不足，難以維持城市維護(hù)建設(shè)的基本需要，并存在重復(fù)征稅、稅款繳納與城市建設(shè)受益脫節(jié)等問(wèn)題［17］。為將城市維護(hù)建設(shè)稅培育為地方稅主體稅種，充分發(fā)揮城市維護(hù)建設(shè)稅的資金籌集功能，可考慮將城市維護(hù)建設(shè)稅設(shè)置為獨(dú)立的稅種，并在遵循受益和負(fù)擔(dān)對(duì)等原則的基礎(chǔ)上擴(kuò)大其征稅范圍，以企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入、銷(xiāo)售收入和其他經(jīng)營(yíng)收入為計(jì)稅依據(jù)，同時(shí)將與城市維護(hù)建設(shè)相關(guān)的行政收費(fèi)納入其中，從而使其收入水平在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再上一個(gè)新的臺(tái)階。

四、省以下政府間稅種的配置與優(yōu)化

分稅制改革后，中央政府和省級(jí)政府進(jìn)行了較為規(guī)范的事權(quán)與支出責(zé)任劃分、稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付安排，省以下財(cái)政體制由各地省級(jí)政府結(jié)合本地實(shí)際情況確定。①一個(gè)國(guó)家完整的財(cái)政體制包括中央與省財(cái)政體制和省以下財(cái)政體制兩個(gè)部分。從世界各國(guó)的財(cái)政體制實(shí)踐來(lái)看，省以下財(cái)政體制分為自治模式和命令模式。在命令模式下，省以下財(cái)政體制的相關(guān)安排由中央政府直接規(guī)定，省以下財(cái)政體制是中央與省財(cái)政體制的反映與延續(xù)。德國(guó)、巴西等聯(lián)邦制國(guó)家以及一些中央集權(quán)制的國(guó)家采用該模式。在自治模式下，省級(jí)政府在省以下政府間財(cái)政關(guān)系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，省以下財(cái)政體制由省級(jí)政府確定。目前，世界上大多數(shù)國(guó)家都采取此種模式。我國(guó)省以下財(cái)政體制屬于自治模式。從稅收劃分來(lái)看，目前我國(guó)各地區(qū)省以下各級(jí)政府間的稅收劃分缺乏穩(wěn)定依據(jù)，劃分形式復(fù)雜多樣、變化頻繁［18］。由于地方稅主體稅種缺乏，地方各級(jí)政府間進(jìn)行稅收劃分時(shí)，對(duì)收入規(guī)模相對(duì)較大的營(yíng)業(yè)稅、增值稅和所得稅等稅種往往采取各級(jí)地方政府共享的辦法。在各級(jí)地方政府間的稅收劃分過(guò)程中，省級(jí)財(cái)政和市級(jí)財(cái)政處于較為主動(dòng)的地位，因而各地區(qū)普遍存在共享稅種設(shè)置過(guò)多，共享收入中省級(jí)和市級(jí)財(cái)政分享比例過(guò)高等問(wèn)題?？h級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政專(zhuān)享的稅種多是一些細(xì)小零散的稅種，使得基層稅收收入穩(wěn)定性較差，難以保障基層政府的基本財(cái)力需求。

隨著“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等財(cái)政體制改革的逐步深入，以省和市、縣兩級(jí)財(cái)政為重心，構(gòu)建規(guī)范的稅收收入劃分框架成為完善地方稅體系的重要步驟。在省級(jí)財(cái)政與市、縣級(jí)財(cái)政間進(jìn)行稅種劃分的過(guò)程中，需要將各稅種功能與各級(jí)政府職責(zé)相結(jié)合。關(guān)系到省內(nèi)經(jīng)濟(jì)調(diào)控和全省權(quán)益的稅種應(yīng)作為省級(jí)政府的主體稅種，如資源稅，其與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系緊密且稅源分布不均衡，由省級(jí)政府掌握有助于省級(jí)政府在省域內(nèi)進(jìn)行總體經(jīng)濟(jì)調(diào)控和收入配置。為完善現(xiàn)有的社會(huì)保障籌資形式，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為社會(huì)保障稅。隨著我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展完善和社會(huì)保障統(tǒng)籌層次的不斷提高，未來(lái)的社會(huì)保障稅有望成為省級(jí)財(cái)政的主體稅種，為社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)定充足的資金來(lái)源。而房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅源較為固定的稅種適合作為市、縣政府的主體稅種。房產(chǎn)稅雖然稅源穩(wěn)定、稅基穩(wěn)固，但稅源分散、核查難度大，由市、縣政府負(fù)責(zé)，能夠發(fā)揮基層政府的征管優(yōu)勢(shì)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)是市、縣政府向轄區(qū)內(nèi)居民所提供的重要地方公共產(chǎn)品。城市維護(hù)建設(shè)稅作為特定目的稅，與市、縣政府的事權(quán)和支出范圍相一致，也較為適宜成為市、縣政府的主體稅種。此外，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅等新的稅種，作為市、縣政府的輔助稅種。環(huán)境保護(hù)稅和遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅的開(kāi)征不僅能夠增加地方的稅收收入，而且在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，縮小貧富差距以及強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)功能等方面都有著重大意義。增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等共享稅稅種，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)且稅額較大，適宜由各級(jí)政府共享，其分配比例可適度向省級(jí)政府傾斜，以保證省級(jí)政府能夠獲得履行職能所需的必要財(cái)力。其他稅額較小的地方稅稅種，如契稅、車(chē)船稅等，可以根據(jù)各地的具體情況因地制宜地在各級(jí)地方政府間合理劃分。

五、地方稅體系建設(shè)中的稅權(quán)劃分規(guī)則與模式

1994年的分稅制改革為保證中央政府政令暢通，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和平等競(jìng)爭(zhēng)，將中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都集中于中央政府，只將屠宰稅、筵席稅的開(kāi)征和停征權(quán)以及房產(chǎn)稅、車(chē)船稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等稅種制定實(shí)施細(xì)則的權(quán)力下放給地方政府。在稅收實(shí)踐中，個(gè)別地區(qū)曾嘗試開(kāi)征筵席稅，但因征稅成本過(guò)高等原因而很快停征，2008年1月15日，國(guó)務(wù)院令第516號(hào)宣布《中華人民共和國(guó)筵席稅暫行條例》失效;屠宰稅也隨著農(nóng)業(yè)稅的取消退出歷史舞臺(tái)，《中華人民共和國(guó)屠宰稅暫行條例》于2006年2月17日被國(guó)務(wù)院廢止［19］。至此，所有地方稅稅種的稅收立法權(quán)，包括稅種設(shè)置權(quán)、開(kāi)征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)以及稅收減免權(quán)等權(quán)限都由中央政府掌握，涉及地方稅的稅收法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章都是由全國(guó)人大及其常委會(huì)或是國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局等制定或頒布。

稅收立法權(quán)集中于中央政府有助于維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，有助于抑制地區(qū)間的無(wú)序稅收競(jìng)爭(zhēng)，也與我國(guó)的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)行政體相適應(yīng)，具有一定的合理性。但我國(guó)各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、財(cái)政能力以及稅源情況都有著較大差異。稅收立法權(quán)高度集中于中央，不利于各地因地制宜地調(diào)控和配置區(qū)域性資源，使地方難以依據(jù)實(shí)際情況開(kāi)征具有本地特色的稅種籌集財(cái)政資金，削弱了地方政府開(kāi)辟新財(cái)源和組織收入的積極性［20］。在保持稅權(quán)集中的基礎(chǔ)上，賦予省級(jí)政府適度的稅收立法權(quán)，既有利于增強(qiáng)稅法的適應(yīng)性，也有助于地方政府因地制宜地根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)特色和實(shí)際情況組織稅收收入。

針對(duì)當(dāng)前政府間稅收權(quán)限劃分中存在的問(wèn)題，“十二五”規(guī)劃提出“逐步健全地方稅體系，賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅收管理權(quán)限”。為調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，提高地方稅體系的運(yùn)行效率，應(yīng)根據(jù)各類(lèi)地方稅種的不同特點(diǎn)合理配置政府間的稅收權(quán)限。首先，對(duì)于營(yíng)業(yè)稅等全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征，并對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著較大影響的稅種，立法權(quán)仍由中央政府掌握，地方政府僅負(fù)責(zé)征收管理。其次，對(duì)于房產(chǎn)稅、資源稅、車(chē)船稅和契稅等區(qū)域性特征突出但在全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征的稅種，在由中央政府制定稅收基本法規(guī)的前提下，賦予地方一定限度內(nèi)的政策調(diào)整空間，由省級(jí)政府在稅收基本法規(guī)的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況制定詳細(xì)、具體的征收管理?xiàng)l例及實(shí)施細(xì)則。最后，為調(diào)動(dòng)各地區(qū)挖掘稅收潛力和涵養(yǎng)稅源的積極性，在不擠占中央稅源和不影響中央運(yùn)用稅收政策進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的前提下，可允許省級(jí)政府結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r設(shè)立新的稅種。為避免地方政府對(duì)稅收立法權(quán)的濫用，新稅種的設(shè)立須經(jīng)過(guò)中央政府的批準(zhǔn)，在中央政府的嚴(yán)格監(jiān)督下進(jìn)行，凡與國(guó)家法律、法規(guī)相抵觸的，中央政府應(yīng)責(zé)令地方糾正或予以廢止。

［1］趙合云.“土地財(cái)政”的不良影響及其生成機(jī)制［J］.統(tǒng)計(jì)與決策，2012，(5):172-174.

［2］周曉艷，汪德華.土地財(cái)政的制度背景及財(cái)政管理［J］.財(cái)政研究，2012，(10):61-65.

［3］王玉波.“后土地財(cái)政時(shí)代”地方政府角色轉(zhuǎn)變與公共財(cái)政體系重構(gòu)［J］.改革，2013，(2):46-53.

［4］何楊，滿(mǎn)燕云.地方政府債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)控制——基于土地財(cái)政視角的分析［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012，(10):45-50.

［5］曹飛.土地財(cái)政:本質(zhì)、形成機(jī)理與轉(zhuǎn)型之路［J］.社會(huì)科學(xué)，2013，(1):67-72.

［6］劉尚希.我國(guó)城鎮(zhèn)化對(duì)財(cái)政體制的“五大挑戰(zhàn)”及對(duì)策思路［J］.地方財(cái)政研究，2012，(4):4-10.

［7］賈俊雪，高立，秦聰.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、激勵(lì)效應(yīng)與地方稅收收入體系［J］.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2012，(6):56-63.

［8］王鶴，尹來(lái)盛，馮邦彥.從傳統(tǒng)城市化到新型城市化——我國(guó)城市化道路的未來(lái)選擇［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2013，(2):17-21.

［9］杜新波.加快土地財(cái)政轉(zhuǎn)型 促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用［J］.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2011，(6):20-22.

［10］鄧子基，唐文倩.我國(guó)財(cái)稅改革與“頂層設(shè)計(jì)”——省以下分稅制財(cái)政管理體制的深化改革［J］.財(cái)政研究，2012，(2):2-6.

［11］王韜.中國(guó)地方稅體系存在的問(wèn)題及完善構(gòu)想［J］.經(jīng)濟(jì)與管理，2011，(3):63-66.

［12］馬海濤，李升.營(yíng)業(yè)稅改增值稅:試點(diǎn)評(píng)價(jià)與改革方向［J］.稅務(wù)研究，2013，(4):6-12.

［13］胡洪曙.構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方稅體系研究［J］.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2011，(2):27-35.

［14］陳弦.以促進(jìn)地方公共治理為目標(biāo)推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2012，(2):123-126.

［15］程黎，劉剛.“十二五”時(shí)期環(huán)境稅成為地方主體稅種的可能性分析［J］.宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究，2013，(1):38-44.

［16］王喬，郭衛(wèi)泉.構(gòu)建環(huán)境保護(hù)稅制體系 促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變［J］.稅務(wù)研究，2013，(5):20-24.

［17］李升.地方稅體系:理論依據(jù)、現(xiàn)狀分析、完善思路［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012，(6):36-42.

［18］孫開(kāi).省以下財(cái)政體制改革的深化與政策著力點(diǎn)［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2011，(9):5-10.

［19］陳嫻，孫文基，林鵬生.我國(guó)稅權(quán)劃分的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策［J］.財(cái)政研究，2011，(10):45-47.

［20］李華，任龍洋.中國(guó)省級(jí)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化——效率與公平的雙重紅利［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012，(10):34-40.