徐軍輝

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510630)

關(guān)于金融制度供給問(wèn)題，已有的研究集中于三個(gè)方面:一是從時(shí)間角度出發(fā)，制度供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于制度的需求;二是基于數(shù)量考慮，制度供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于制度的需求;三是評(píng)價(jià)制度的效率，制度供給是否達(dá)到帕累托改進(jìn)或者帕累托最優(yōu)。絕大部分研究都關(guān)注了正規(guī)金融的制度供給，民間金融的制度問(wèn)題則鮮有涉及，由于民間金融的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)難以評(píng)估，且制度研究的難點(diǎn)在于難以測(cè)量、干擾因素頗多，以制度供給滯后性來(lái)說(shuō)，什么狀況可以界定為滯后?這種滯后是必然的還是偶發(fā)的?制度供給是必要的嗎?滯后的原因又是什么?本文擬對(duì)上述問(wèn)題展開討論。

一、中國(guó)民間金融制度供給的滯后性

對(duì)于制度滯后性，理論界主要是從供給和需求的關(guān)系方面進(jìn)行界定的，例如，North［1］、林毅夫和孫希芳［2］、賈康和馮俏彬［3］認(rèn)為社會(huì)有了制度需求，但是政府沒(méi)有及時(shí)提供制度，就是一種滯后性。如果要界定民間金融制度是否存在滯后性，就必須回答民間金融的發(fā)展有什么樣的制度需求。首先，從民間金融產(chǎn)生的原因來(lái)看，主要有兩種解釋:一種解釋是麥金農(nóng)和肖在20世紀(jì)70年代提出的“金融抑制”論，發(fā)展中國(guó)家的政府對(duì)金融過(guò)度或不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)，譬如利率管制、選擇性信貸和對(duì)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格監(jiān)管等，削弱了制度金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，同時(shí)也導(dǎo)致制度外金融的出現(xiàn);另一種解釋是 Stiglitz和Weiss［4］的信貸配給理論，由于信息不對(duì)稱，中小企業(yè)難以獲得正規(guī)機(jī)構(gòu)貸款，自然需要其他的金融形式予以回應(yīng)，Besley和Levenson［5］、林毅夫和孫希芳更進(jìn)一步論證了信息不對(duì)稱是民間金融存在的根源，民間金融的信息優(yōu)勢(shì)和靈活性，極大地緩解了中小企業(yè)融資困境。這兩種解釋都說(shuō)明，民間金融的產(chǎn)生和發(fā)展有其內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，并不必然需要政府制度供應(yīng)。尤其是Allen等針對(duì)中國(guó)溫州和昆山的研究，證實(shí)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，依賴的不是La Porta等［7］論證的完善法律—發(fā)展金融市場(chǎng)—經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一規(guī)律，而是人際關(guān)系、名譽(yù)和地方政府的支持，資金來(lái)源主要靠私人貸款、人際關(guān)系和家族關(guān)系等，也就是說(shuō)，中國(guó)的民間金融一直欠缺正式制度供給，取而代之的是各種人緣、地緣關(guān)系等非正式規(guī)則，正是這些規(guī)則驅(qū)動(dòng)了民間金融的發(fā)展，形成誘致性制度變遷，在正規(guī)金融市場(chǎng)發(fā)育滯后的情況下很好地支持了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從這個(gè)角度去理解，民間金融的發(fā)展具有自發(fā)性，市場(chǎng)規(guī)則這只“看不見(jiàn)的手”可以調(diào)節(jié)資金的供應(yīng)和流向，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)則提供了較好的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，政府提供民間金融制度豈不是多余?那么又何來(lái)滯后性這一說(shuō)法?

首先，民間金融制度滯后主要是針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言的。我們必須承認(rèn)中國(guó)民間金融的區(qū)域發(fā)展程度不一，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)，東部和中、西部地區(qū)民間金融的制度需求不同。如果由中央政府“自上而下”強(qiáng)制性提供統(tǒng)一的金融制度，難以實(shí)質(zhì)性地規(guī)范和發(fā)展民間金融。賈康和馮俏彬認(rèn)為由于多元個(gè)體的制度需求具有非均質(zhì)、非同一性，制度供應(yīng)滯后于需求是必然的［3］。趙偉在《民資民企“雙困局”源自制度供應(yīng)不足》一文中對(duì)溫州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)近十年“邊緣化”問(wèn)題進(jìn)行探討，闡述了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三個(gè)階段，即商業(yè)化階段、制度化階段和服務(wù)化階段［8］。溫州在前兩個(gè)階段是競(jìng)爭(zhēng)占優(yōu)的，服務(wù)化階段由于缺乏金融支持，企業(yè)研發(fā)與風(fēng)險(xiǎn)投資缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)展就落后了。以溫州為代表的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)集中地區(qū)均面臨著兩多兩難問(wèn)題，民間資金多而投資難、民營(yíng)企業(yè)多而融資難，且現(xiàn)階段仍然缺乏有效率的制度緩解這一困境。如何通過(guò)制度供給引導(dǎo)民間資金注入民營(yíng)企業(yè)，是制度設(shè)計(jì)中必須首要考慮的。

其次，民間金融制度滯后主要是針對(duì)契約化階段而言的。民間金融的發(fā)展具有階段化特征，羅建華和黃玲［9］研究發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本動(dòng)態(tài)變化會(huì)驅(qū)動(dòng)民間金融由關(guān)系型融資向契約型融資轉(zhuǎn)移。早期的民間金融依賴的是血緣、地緣等原生性社會(huì)資本，大都提供無(wú)息互助性的民間借貸，隨著民間金融規(guī)模擴(kuò)張和范圍擴(kuò)展，熟人社會(huì)過(guò)渡到陌生人社會(huì)，民間金融呈現(xiàn)組織化和規(guī)?；奶卣?，資金逐利的本性和借款對(duì)象的經(jīng)營(yíng)高風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題都對(duì)借貸契約有了更高要求，而現(xiàn)階段對(duì)于民間金融機(jī)構(gòu)契約化發(fā)展的制度引導(dǎo)顯然是滯后的。以浙江“吳英案”為例，地方法院的三次審查和二次駁回，均體現(xiàn)了民間金融監(jiān)管無(wú)法可依的困局，對(duì)于民間借貸、高利貸與非法貸款的法律界定不清晰，尤其是非法貸款取證難，導(dǎo)致不能執(zhí)法。民間金融發(fā)展到契約化階段后，對(duì)于制度的要求隨之提高，完全依賴誘致性制度變遷難以達(dá)成民間金融的規(guī)模化和規(guī)范化。姜旭朝和丁昌峰［10］、王曙光和鄧一婷［11］認(rèn)為邊際貸款成本對(duì)民間金融的發(fā)展起決定作用，民間金融組織在自身規(guī)模達(dá)到一定階段后，即使在沒(méi)有政府干預(yù)的情況下，也會(huì)逐漸向正規(guī)金融機(jī)構(gòu)演進(jìn)。對(duì)此我們并不認(rèn)同，盡管早期的民間金融受益于熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，締約成本和合同執(zhí)行成本的確較低，但是民間金融組織化和規(guī)?；膬?yōu)勢(shì)不明顯，進(jìn)入契約化階段以后，由于關(guān)系治理失效，契約治理不完全，制度供給缺乏，造成了制度真空，加上宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，導(dǎo)致民間金融糾紛頻發(fā)。據(jù)深圳羅湖區(qū)人民法院提供的數(shù)據(jù)，2010年，該院民間借貸糾紛收案數(shù)量是2007年的兩倍以上，2011年又在2010年的基礎(chǔ)上增加了26%。可見(jiàn)，民間金融走上契約化道路必須有適當(dāng)?shù)闹贫纫龑?dǎo)，譬如日本早在1915年就頒布了《無(wú)盡業(yè)法》(針對(duì)合會(huì)的發(fā)展)，用于規(guī)范民間金融的發(fā)展，中國(guó)臺(tái)灣和韓國(guó)也分別于1916年和1931年引進(jìn)類似法律，而中國(guó)內(nèi)地目前仍然欠缺相關(guān)法律規(guī)范，僅有的制度是關(guān)于小額貸款公司、典當(dāng)公司和村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)的門檻制度，以及民間資金投資的方向指引。相對(duì)于民間金融高速發(fā)展，中國(guó)的制度供給顯然是滯后的。

最后，民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的井噴式發(fā)展與資金價(jià)格遠(yuǎn)超企業(yè)的盈利能力，凸顯了制度供給不足和供給滯后。民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展速度驚人，據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)，僅2011年全國(guó)新增小額貸款公司達(dá)1 668家，同比增長(zhǎng)了64%，新增貸款1 935億元，同比增長(zhǎng)了97.7%。2011上半年全國(guó)新增了800多家典當(dāng)公司，數(shù)量達(dá)到5 238家。出現(xiàn)這種井噴式的發(fā)展，一是由于長(zhǎng)期的民間資金投資壓抑，大量的資金積壓找不到投資出口，一旦放松對(duì)民營(yíng)金融的管制，投資需求就釋放出來(lái)。二是相對(duì)于正規(guī)金融的政府定價(jià)、期限和抵押等限制因素，民營(yíng)金融具有高回報(bào)、操作靈活的優(yōu)勢(shì)。民營(yíng)金融的高速發(fā)展帶來(lái)了資金供應(yīng)增加，通常來(lái)說(shuō)企業(yè)融資難和資金成本高的問(wèn)題能夠得到緩解，實(shí)際情況并非如此。據(jù)王龍芝和李龍青［12］針對(duì)廣東省小額貸款公司的研究，小額貸款公司平均貸款利率為11%—20%，利率高的達(dá)到了36%，而同期的企業(yè)利潤(rùn)率僅為5%，且76.46%的資金使用期限在6個(gè)月以內(nèi)，僅有0.23%的資金借貸期多于1年。雖然大部分的資金是流向了中小企業(yè)，但是從成本和回報(bào)率的比較，不難發(fā)現(xiàn)大部分的企業(yè)是用高昂的成本換取了短期的緊急資金需求，期望民間金融滿足企業(yè)融資需求，仍然是一種奢望?！?011年廣東省中小企業(yè)融資報(bào)告》對(duì)廣東佛山的調(diào)研證實(shí)了這一點(diǎn)，中小企業(yè)的資金來(lái)源中，銀行和信用社貸款高達(dá)93.1%，對(duì)于大部分中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，民間資金的價(jià)格仍然過(guò)高，難以滿足企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)的資金需要。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的中小企業(yè)，適當(dāng)提高民間資金價(jià)格是合情合理的;現(xiàn)實(shí)的困境在于，如果資金價(jià)格遠(yuǎn)超大部分企業(yè)的承受能力，民間資金將難以注入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而是進(jìn)入更高回報(bào)率的虛擬經(jīng)濟(jì)，從而進(jìn)一步加大中小企業(yè)的融資成本。政府鼓勵(lì)發(fā)展小額貸款公司、擔(dān)保和典當(dāng)公司，實(shí)現(xiàn)了將地下金融引上地面的目的，這只是第一步，第二步也是最關(guān)鍵的一步，是制度如何將民間資金引入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，目前這方面顯然是空白的。

綜合上述分析，我們認(rèn)為，相對(duì)于民間金融和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，現(xiàn)階段中國(guó)的民間金融制度是滯后的。這種滯后既有制度供給的規(guī)律性原因，也有政府決策方式變更的影響。

二、中國(guó)民間金融制度供給滯后的理論解釋

關(guān)于金融制度供給滯后性問(wèn)題，賈康和馮俏彬［3］認(rèn)為制度的供給是由需求驅(qū)動(dòng)的，個(gè)體需求非均質(zhì)、非同一性，制度難以滿足不同群體的利益，因此制度供給滯后于需求是必然的，這種滯后是制度供給的規(guī)律性造成的。但是制度供給始終是一種政府主導(dǎo)行為，和政府的決策機(jī)制有緊密的關(guān)系。從理論上來(lái)分析滯后原因:一種可能是政府受有限理性、知識(shí)缺陷和意識(shí)形態(tài)剛性的影響不能提供有效的制度;另一種可能是政府不愿意提供制度。關(guān)于政府為什么不愿意提供制度，一種解釋是林毅夫等學(xué)者提出的利益論:統(tǒng)治者出于利益偏好不愿意消除制度不均衡，除非強(qiáng)制推行制度的預(yù)期收益超過(guò)制度變遷的預(yù)期成本，否則無(wú)效制度將得以維持或者國(guó)家不采取行動(dòng)來(lái)消除制度不均衡。另一種解釋是楊瑞龍［13］提出的政府退出論:當(dāng)民間金融的進(jìn)入壁壘全線被突破，壟斷租金消失的時(shí)候，國(guó)家在制度供給中的主導(dǎo)地位就弱化了，國(guó)家主要起到事后追認(rèn)由地方政府和企業(yè)合作實(shí)施的制度創(chuàng)新行為。另外，考慮到制度創(chuàng)新需要不斷嘗試，張波［14］認(rèn)為政府在提供金融制度時(shí)存在自發(fā)性滯后問(wèn)題，目的是為市場(chǎng)創(chuàng)新提供自由空間，立法者和地方政府有時(shí)也會(huì)主動(dòng)保持緘默，為前瞻性的市場(chǎng)參與者提供試驗(yàn)甚至試錯(cuò)的機(jī)會(huì)。

已有的文獻(xiàn)主要刻畫了政府作為制度供給主體的行為選擇及其動(dòng)因，強(qiáng)調(diào)了制度變遷中的政府主導(dǎo)性，賦予了政府組織以人格化特征，譬如注重經(jīng)濟(jì)利益、利益退出和靜觀制度創(chuàng)新等。具體到民間金融制度的供給問(wèn)題，我們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)背景和社會(huì)環(huán)境對(duì)政府決策機(jī)制產(chǎn)生了重要影響，從而影響了制度供給的時(shí)效性。中國(guó)的民間金融歷史悠久，進(jìn)入大規(guī)模的組織化發(fā)展階段則是近三十年的事情。改革開放以后，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在東南沿海地區(qū)迅速發(fā)展，民間資本積累加劇，浙江、福建一帶形成了私人錢莊、基金會(huì)等有組織的民間金融。到了20世紀(jì)90年代，政府對(duì)民間金融進(jìn)行了大規(guī)模的清理整頓，但是仍然缺乏真正意義上的制度或者法律來(lái)規(guī)范民間金融的發(fā)展。直到2010年，政府頒布了民間投資新三十六條，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)等，尤其是允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)，支持民間資本以入股方式參與商業(yè)銀行的增資擴(kuò)股，鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)，這一導(dǎo)向性的制度為民間金融的地面化和組織化帶來(lái)了希望，接著就有了之后兩年小額貸款公司、擔(dān)保公司和典當(dāng)公司的加速發(fā)展。民間金融在這兩年間經(jīng)歷了翻天覆地的變化，同時(shí)也出現(xiàn)了大量的民間金融糾紛，凸顯了制度滯后和監(jiān)管不力的問(wèn)題，陷入了“一放就亂，一管就死”的管制怪圈。鑒于這種情況，政府在2012年繼續(xù)推出改革試點(diǎn)，在溫州、廣州和福建建立金融試點(diǎn)區(qū)，探尋民間金融正規(guī)化發(fā)展的道路 (如圖1所示)。

圖1 制度供給與民間金融發(fā)展

從民間金融的發(fā)展和金融制度的供給脈絡(luò)來(lái)看，20世紀(jì)90年代的高利貸盛行、合法和非法金融的界限模糊，民間金融遭到了政府的強(qiáng)力干預(yù)和無(wú)情打壓，此時(shí)的制度供給是典型的精英決策模式。所謂精英決策指的是少數(shù)政治精英在才智和能力方面超過(guò)大多數(shù)人，同時(shí)代表了部分利益集團(tuán)的利益，通過(guò)自身掌握的權(quán)力制定并推行社會(huì)政策。精英理論最早由意大利社會(huì)學(xué)家莫斯卡和帕累托提出，討論了政治精英的本質(zhì)及取得權(quán)利的方式。精英理論的盛行始于20世紀(jì)50年代，以拉斯韋爾為代表的政治學(xué)家和以熊彼特為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始關(guān)注精英的流動(dòng)性。關(guān)于精英理論，不同學(xué)者觀點(diǎn)不一，以?shī)W爾森和馬杰爾為代表的社會(huì)學(xué)家認(rèn)為，不論處于什么樣的政府體制和經(jīng)濟(jì)制度中，所有的社會(huì)都存在少數(shù)強(qiáng)有力的統(tǒng)治精英對(duì)多數(shù)人的統(tǒng)治。統(tǒng)治精英會(huì)運(yùn)用所有的手段來(lái)保護(hù)和維持其權(quán)力，他們往往會(huì)運(yùn)用各種技術(shù)手段，包括控制政府、支配經(jīng)濟(jì)、操控教育和大眾媒體、使用軍事力量和警察、懲罰和消滅反對(duì)者以及制造意識(shí)形態(tài)等方式使自己的權(quán)力和統(tǒng)治合法化。

回到民間金融制度供給問(wèn)題，我們認(rèn)為20世紀(jì)90年代中期采取的打壓和管制政策符合精英決策的特征。

首先，制度供給的目的是為了維護(hù)政治上的穩(wěn)定，減少經(jīng)濟(jì)震蕩和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)有金融的絕對(duì)壟斷地位。需要特別說(shuō)明的是，20世紀(jì)90年代中國(guó)政府對(duì)民間金融的大力干預(yù)是基于復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外金融環(huán)境的，當(dāng)時(shí)國(guó)際金融環(huán)境惡化，英國(guó)出現(xiàn)了巴林銀行和國(guó)際商業(yè)信貸銀行倒閉事件，震驚世界，接著是以墨西哥為代表的拉美國(guó)家金融危機(jī)，以泰國(guó)、印度尼西亞、馬來(lái)西亞和菲律賓為主的亞洲金融危機(jī)，日本的銀行和證券公司連環(huán)倒閉帶來(lái)的金融危機(jī)，以及俄羅斯的多次金融危機(jī)等。從國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，一方面，長(zhǎng)期的“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”和國(guó)有金融全力支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的政策并沒(méi)有松動(dòng)，民間金融的生存空間狹小;另一方面，為了降低國(guó)際金融危機(jī)的波及影響效應(yīng)，中國(guó)政府采取了固定匯率制度和嚴(yán)格的人民幣不貶值的政策，保證國(guó)有銀行的絕對(duì)控制地位。考慮到民間金融風(fēng)險(xiǎn)難于控制以及對(duì)正規(guī)金融的威脅性，政府對(duì)于民間金融的態(tài)度非常堅(jiān)決，就是堅(jiān)決打擊、取締和關(guān)門政策，到20世紀(jì)90年代后期，民間金融幾乎從地面上消失了，民間金融活動(dòng)甚至成為非法金融的代稱。

其次，打壓和管制政策并不需要征詢民間金融主體的意見(jiàn)，而是少數(shù)精英代替絕大多人決策，通過(guò)控制政府、支配經(jīng)濟(jì)、操控媒體導(dǎo)向和懲戒民間金融參與人 (在當(dāng)時(shí)對(duì)于合法和非法金融沒(méi)有清晰界定)等方式來(lái)打壓民間金融，對(duì)于正常的民間借貸活動(dòng)也沒(méi)有任何的保護(hù)政策。

最后，這種制度供給是強(qiáng)制性的自上而下的，沒(méi)有通過(guò)任何的民主決議形式，純粹是為了達(dá)成政治精英實(shí)現(xiàn)控制金融風(fēng)險(xiǎn)、維持國(guó)有銀行壟斷地位的目的。因此，制度的制定和執(zhí)行非常高效率且低成本，能夠在很短的時(shí)間內(nèi)控制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

綜合上述分析，精英決策的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)是非常明顯的，我們無(wú)意過(guò)多評(píng)論。顯然，在精英決策模式下，并不存在明顯的民間金融制度供給滯后。對(duì)20世紀(jì)90年代的金融環(huán)境而言，最緊迫的任務(wù)是控制金融風(fēng)險(xiǎn)，民間金融主體的利益被置于不重要的位置，這也是精英決策最典型的特質(zhì)，只服務(wù)于少數(shù)政治精英的利益，或者說(shuō)政治精英的利益代替絕大部分人的利益 (即國(guó)家的整體利益)制定和推行制度。

受制于20世紀(jì)90年代的金融危機(jī)和政府打壓政策，中國(guó)的民間金融從地上轉(zhuǎn)入地下，但是風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有真正消失而是變得更加隱蔽。民間金融快速發(fā)展的同時(shí)，金融風(fēng)險(xiǎn)也在不斷積累，這段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有相關(guān)制度去規(guī)范和引導(dǎo)民間金融運(yùn)行。隨著2009年全球金融危機(jī)的到來(lái)，大量中小企業(yè)破產(chǎn)倒閉，企業(yè)融資和經(jīng)營(yíng)更加困難，各種民間金融糾紛和異化不斷上演。盡管民間金融規(guī)模難以估算且民間金融風(fēng)險(xiǎn)難于控制，政府并沒(méi)有采取二十年前的打壓政策，而是相對(duì)緩慢地漸進(jìn)地進(jìn)行制度供給，這些制度供給更多的是肯定民間金融的合法地位，試圖區(qū)分合法金融和非法金融，引導(dǎo)民間金融公開化。政府對(duì)民間金融的制度供給模式發(fā)生了根本性的改變，由精英決策模式過(guò)渡到公共選擇模式，決策模式的轉(zhuǎn)變，使得制度供給滯后于制度需求成為必然。

公共選擇理論由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南于20世紀(jì)50年代系統(tǒng)地提出來(lái)，該理論認(rèn)為:人類社會(huì)有兩個(gè)市場(chǎng)，即經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上人們通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化。同樣道理，在政治市場(chǎng)上他們也希望通過(guò)投票來(lái)選擇使得自身利益最大的政治家，而并不是為著社會(huì)利益最大化來(lái)行動(dòng)的。公共選擇理論認(rèn)為社會(huì)中存在“特殊利益集團(tuán)”，譬如行業(yè)利益集團(tuán)、區(qū)域利益集團(tuán)、投資者利益集團(tuán)和消費(fèi)者利益集團(tuán)等，這些利益集團(tuán)通過(guò)投票和民主決議的方式來(lái)獲得自身的政治利益，從而在公共政策上有所反映，達(dá)到維護(hù)集團(tuán)經(jīng)濟(jì)利益的目的。結(jié)合民間金融制度，我們認(rèn)為中國(guó)目前的制度供給已經(jīng)表現(xiàn)出公共選擇的特征:一是政府對(duì)于民間金融危機(jī)的治理沒(méi)有采取“一刀切”的方法，而是試圖從法律、制度方面予以改進(jìn)，引導(dǎo)和扶持民間金融的良性發(fā)展。從法律層面來(lái)說(shuō)，以“吳英案”為例，肖世杰［15］認(rèn)為立法表達(dá)開始關(guān)注真實(shí)世界的社會(huì)實(shí)踐，司法對(duì)國(guó)情民意予以充分的關(guān)注和必要的回應(yīng)，從最初的死刑多次改判至終審判決為死緩。從這個(gè)案例中，我們可以發(fā)現(xiàn)政府在法律層面和制度供給方面是審慎的。二是民營(yíng)企業(yè)家、投資者和民間資本富裕的區(qū)域開始形成利益集團(tuán)，在政治領(lǐng)域發(fā)出自己的聲音。據(jù)中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)等機(jī)構(gòu)2007年針對(duì)民營(yíng)企業(yè)家做的一項(xiàng)調(diào)查，有近1/3的人希望成為人大代表或政協(xié)委員。第十屆全國(guó)人大代表的數(shù)量為2 985名，其中民營(yíng)企業(yè)代表133名，全國(guó)政協(xié)委員為2 238名，其中民營(yíng)企業(yè)代表100名。毫無(wú)疑問(wèn)，這些利益集團(tuán)在政府決策過(guò)程中會(huì)為自身利益據(jù)理力爭(zhēng)。因此，我們認(rèn)為現(xiàn)階段的民間金融制度供給是公共選擇模式。

相對(duì)于精英決策模式，公共選擇模式更容易出現(xiàn)制度供給滯后，首先，制度供給是基于需求的，現(xiàn)階段的供給是回應(yīng)前一階段需求的，因此滯后是制度供給中的必然規(guī)律。其次，在精英模式下，決策是由少數(shù)政治精英在短時(shí)間內(nèi)完成的，而公共選擇必須經(jīng)過(guò)不同利益群體投票、選擇、重復(fù)博弈最后達(dá)成，這個(gè)過(guò)程也是不同利益集團(tuán)維護(hù)自身利益的過(guò)程，制度制定耗費(fèi)的時(shí)間更長(zhǎng)，費(fèi)用也會(huì)更高，但是制度的執(zhí)行成本預(yù)期會(huì)更低，因?yàn)榍捌谝呀?jīng)經(jīng)過(guò)多次重復(fù)博弈，制度達(dá)成也就意味著形成了均衡解，除非有新的環(huán)境變化來(lái)打破這種平衡。這也就解釋了政府在過(guò)去兩年并沒(méi)有采取激進(jìn)的措施應(yīng)對(duì)民間金融危機(jī)，盡管溫州和鄂爾多斯等地方出現(xiàn)了老板跑債、企業(yè)倒閉和各種金融糾紛等問(wèn)題，而是不斷地對(duì)中小企業(yè)主和民間金融機(jī)構(gòu)展開調(diào)研，聽(tīng)取專家學(xué)者、企業(yè)家和民間融資者的意見(jiàn)，甚至很多地方政府設(shè)立了民間金融調(diào)查機(jī)構(gòu)，來(lái)探尋中國(guó)民間金融的發(fā)展道路，在民間資本活躍的溫州、廣州和福建設(shè)立金融改革區(qū)，所有這些都是民間金融主體與政府反復(fù)協(xié)商、重復(fù)博弈的過(guò)程。正如周業(yè)安［16］的研究，中國(guó)的改革過(guò)程交織著政府選擇外部規(guī)則和社會(huì)成員選擇內(nèi)部規(guī)則的雙重秩序演化路徑，前者是表面上的主線，實(shí)際的主線則是后者，民間金融制度的創(chuàng)新主體是地方民間金融機(jī)構(gòu)、中小企業(yè)以及地方政府，中央政府承擔(dān)了事后確認(rèn)的角色。對(duì)精英模式和公共選擇模式進(jìn)行比較 (如圖2所示)，我們發(fā)現(xiàn)兩者的決策時(shí)機(jī)不同，帶來(lái)的民間金融成本變化不同。精英模式下，政府在民間金融邊際成本迅速上升，直至與正規(guī)金融成本相等的點(diǎn)A開始提供制度供給，雖然也會(huì)出現(xiàn)制度滯后 (從O'到A)，但是時(shí)滯較短;制度供給以后會(huì)帶來(lái)短暫的效果，但是由于博弈不充分，沒(méi)有充分考慮民間金融主體的利益，融資成本很快進(jìn)入上升通道。公共選擇模式下，盡管政府觀察到O'點(diǎn)以后民間金融的邊際成本迅速上升，體現(xiàn)為民間金融糾紛、高利貸等各種問(wèn)題，但是還是會(huì)經(jīng)歷A到B之間利益群體反復(fù)博弈的過(guò)程，因此會(huì)出現(xiàn)較長(zhǎng)的時(shí)間滯后 (從O'到B)。經(jīng)過(guò)了公共選擇過(guò)程后的制度供給，由于民間金融主體的利益得到了體現(xiàn)，融資成本會(huì)進(jìn)入下降通道。

圖2 不同決策模式下制度提供時(shí)機(jī)與民間金融成本

三、總結(jié)與反思

對(duì)中國(guó)的民間金融制度發(fā)展進(jìn)行疏理，我們發(fā)現(xiàn)制度供給存在滯后性，這種滯后主要是針對(duì)民間金融和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)而言的，當(dāng)民間金融進(jìn)入契約化階段后，自發(fā)的制度變遷難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；徒M織化的發(fā)展，各種民間金融糾紛頻繁出現(xiàn)、民間金融機(jī)構(gòu)高速發(fā)展與企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題并存，所有這些矛盾都凸顯出制度供給的滯后，單純依靠民間金融的內(nèi)部協(xié)商機(jī)制和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)難以克服類似問(wèn)題，同時(shí)也體現(xiàn)出市場(chǎng)機(jī)制失靈，需要政府適時(shí)進(jìn)行有效的制度供給和提供法律保障機(jī)制。

對(duì)制度供給滯后的原因進(jìn)行探討，我們認(rèn)為既有制度供給規(guī)律的影響，更重要的是政府決策模式的轉(zhuǎn)變:從精英模式過(guò)渡到公共選擇模式。雖然這種公共選擇模式和西方國(guó)家的投票機(jī)制相比，還存在一定的差距，但是毫無(wú)疑問(wèn)，政府不可能無(wú)視民間金融參與主體的利益，地方金融主體、中小企業(yè)、地方政府和中央政府等不同的利益主體進(jìn)行重復(fù)博弈，會(huì)進(jìn)一步加劇制度供給的滯后性。

如何提供有效的制度，特別是從法律上確認(rèn)民間金融的合法地位，為民間金融的規(guī)?；l(fā)展提供制度規(guī)范，這些都是急需解決的問(wèn)題。民間金融并不是不需要監(jiān)管和制度供給，相反，中小企業(yè)信用體系的建立和完善、民間金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入和退出以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、民間金融的合理利潤(rùn)空間與資金投資方向等問(wèn)題，都需要制度層面的引導(dǎo)和規(guī)范。

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