李冬平

（中南財經(jīng)政法大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430073）

互聯(lián)網(wǎng)的興起和發(fā)展， 不僅極大的便利了人們的生產(chǎn)生活， 還有效擴大了公民參與政府公共決策的機會。筆者認為，在現(xiàn)有公眾參與政府決策渠道總體不順暢的今天， 構(gòu)建政府公共決策與網(wǎng)絡(luò)公眾參與互動機制，對于提高政府公共決策的科學化、民主化水平具有重要意義。

一、網(wǎng)絡(luò)公眾參與：實現(xiàn)與政府公共決策互動的有效途徑

（一）政府公共決策與網(wǎng)絡(luò)公眾參與互動機制概述

公眾參與是現(xiàn)代政治生活中的重要現(xiàn)象， 是衡量政治發(fā)展的重要指標。在學界，“公眾參與”這一概念主要有公眾參與、公民參與、政治參與三種表述。筆者認為，在現(xiàn)代民主政治下，“公眾參與”一詞更為恰當。 公眾是指“一個或一個以上的自然人或者法人”，這在一定義上表明，與公民參與不同，公眾參與在主體上并不強調(diào)參與者的公民資格， 同時更關(guān)注社會組織的參與。 有學者認為，所謂公眾參與，是指“政府之外的個人和社會之間通過一系列正式的和非正式的途徑直接參與到政府公共決策中。 ”[1](P1)網(wǎng)絡(luò)公眾參與亦即“公眾參與和互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合，即公眾以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，通過在線獲取或發(fā)布信息、進行網(wǎng)上評論、網(wǎng)上討論等活動，試圖影響公共事務(wù)和政府決策的行為。 ”[2]

所謂政府公共決策，“是指國家政府機關(guān)在法定的權(quán)力和職能范圍內(nèi)，在履行政府管理職能的過程，針對所面臨的相關(guān)問題制定行動方案和行動準則并做出決策，以實現(xiàn)公共利益的活動?！盵3](P8)政府公共決策的制定是政府政治系統(tǒng)運作過程的重要環(huán)節(jié)，按照當今學界普遍認可的治理和善治理論的觀點，“引導公眾參與決策，分散公共機構(gòu)的權(quán)力”是當代行政民主的重要范式。因此，構(gòu)建政府公共決策與公眾參與互動機制在當代行政民主中就顯得尤為重要。 互動原本是心理學和物理學概念， 在當今被廣泛運用于社會學領(lǐng)域， 它是一種使對象之間相互作用而產(chǎn)生的彼此發(fā)生積極的改變過程。 機制這個術(shù)語，“在一般意義上, 是指復雜系統(tǒng)結(jié)構(gòu)各個組成部分相互聯(lián)系、相互制約、相互作用的聯(lián)結(jié)方式，以及通過它們之間的有序作用而完成整體目標、 實現(xiàn)其整體功能的運行方式。 ”[4](P68-69)基于上述定義，筆者認為，政府公共決策與網(wǎng)絡(luò)公眾參與互動機制就是指政府在制定公共決策過程中， 通過網(wǎng)絡(luò)信息搜集和網(wǎng)絡(luò)問政等形式， 將公眾對公共事務(wù)表達的見解和意愿進行整合后納入到政府公共決策中來。

（二）網(wǎng)絡(luò)在促進政府公共決策與公眾參與之間互動的正相關(guān)性分析

近年來， 網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)得到迅猛發(fā)展和普及運用，根據(jù)CNNIC 發(fā)布的《第30 次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2012 年6 月底，中國網(wǎng)民數(shù)量達到5.38 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率高達39.9%。 互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及， 不僅大大增強了民眾的權(quán)利意識和參與熱情。作為一種新參與媒介，互聯(lián)網(wǎng)還具有其他媒介無可比擬的便捷、廣泛、深入、互動的優(yōu)勢，網(wǎng)絡(luò)在推動政府公共決策與公眾參與互動上也發(fā)揮了重要作用。

1.網(wǎng)絡(luò)便利了民眾利益訴求表達，給政府公共決策提供廣泛的輿情基礎(chǔ)。美國學者查爾斯·瓊斯認為，代表有關(guān)群體的利益要求和愿望的程度，是一項政策合法性的最主要來源。[5]政府公共決策的本質(zhì)在于協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，實現(xiàn)公共利益最大化。 因此，充分的民眾利益訴求表達， 是政府公共決策合法性的基礎(chǔ)。馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。 ”[6](P82)當前，利益的多元化和矛盾性特點日漸突出， 但現(xiàn)有民眾利益訴求表達渠道仍然不順暢， 大量民眾利益訴求被排斥在政府決策部門之外。網(wǎng)絡(luò)的直接性、平等性、互動性、普及性和易操作性以及網(wǎng)絡(luò)信息的放射性、互動性、共鳴性的傳播特點使民眾可以有效的通過發(fā)帖、上傳音頻視頻、撰寫博客等方式進行表達，政府在公共決策中，這些利益訴求表達構(gòu)成了原生態(tài)的輿情基礎(chǔ)， 擴大了公共決策的參考層面。

2. 網(wǎng)絡(luò)促進了政府決策部門與公眾的直接互動。在網(wǎng)絡(luò)世界里，公共行政系統(tǒng)內(nèi)部的分權(quán)以及層級的扁平化， 縮短了公眾與政府決策部門的溝通距離， 這樣也就增加了公眾直接參與公共決策的可能性。 其一，政府通過網(wǎng)絡(luò)、社交平臺鼓勵公眾參政議政，引導公眾參與到政府公共決策中來。 其二，政府電子政務(wù)平臺中領(lǐng)導信箱、在線論壇、投訴、舉報等板塊增加了政府部門與公眾直接互動的機會。其三，各地政務(wù)微博的開通使政府將被稱為“自媒體”的微博變成了一種與民眾互動的“公媒體”，開拓了政府決策部門與公眾的互動渠道。其四，日益發(fā)達的大眾傳媒和不受時空限制的通訊方式， 也使得公眾與上層有了直接對話的機會。

3.網(wǎng)絡(luò)輿論所形成的強大力量“倒逼”政府在制定公共決策時與公眾參與之間的互動。 網(wǎng)絡(luò)所具有的開放性、 放射性等特征使網(wǎng)絡(luò)民意一旦被廣泛關(guān)注成為焦點話題，便形成網(wǎng)絡(luò)輿論。網(wǎng)絡(luò)輿論的強大力量“倒逼”著決策者在制定公共政策時與公眾之間的互動，以降低決策風險。其一，網(wǎng)絡(luò)輿論的開放性、直接性等特征使政府決策部門不得不顧及網(wǎng)絡(luò)輿論的影響，加大對政府信息的公開力度，政府的決策透明度大大提高， 民眾可以最貼近地了解政府的工作過程。 其二，網(wǎng)絡(luò)輿論所形成的巨大的壓力，使政府決策部門要考慮的因素增多，多元利益的滿足、公眾參與要求的滿足、 公眾對決策評價標準的提高和對決策效果的監(jiān)督， 使政府在公共決策時必須重視民意，實現(xiàn)與公眾參與的互動。

二、政府公共決策與網(wǎng)絡(luò)公眾參與互動的現(xiàn)實困境

網(wǎng)絡(luò)為公眾參與政府公共決策提供了技術(shù)支撐，也為政府公共決策提供了更為廣泛的民意基礎(chǔ)。但是，作為一種新的參與媒介，由于各項制度的不健全等因素， 網(wǎng)絡(luò)公眾參與轉(zhuǎn)化為政府有效公共決策相對較少， 實現(xiàn)政府公共決策與網(wǎng)絡(luò)公眾參與之間互動機會相對有限。

（一）保障和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)公眾參與行為的立法滯后

自1994 年國務(wù)院公布《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》以來，中國加大了對互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)范力度，但全國性的立法目前尚未出臺， 主要規(guī)范來自國務(wù)院和部門主導的法規(guī)和規(guī)章， 在部門主導立法的模式下，這些法規(guī)偏重于網(wǎng)絡(luò)，對網(wǎng)絡(luò)公眾參與設(shè)置了一整套的管制措施。 如對于互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位和互聯(lián)網(wǎng)出版，實現(xiàn)嚴格的許可備案制度，對互聯(lián)網(wǎng)上進行的內(nèi)容控制也較為嚴格， 公眾參與自由的法律保障不足。此外，對于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)公眾參與行為的細則也尚未出臺,在帶來海量信息的同時，網(wǎng)絡(luò)暴力、網(wǎng)絡(luò)匿名制、 網(wǎng)絡(luò)水軍、 網(wǎng)絡(luò)謠言也不斷充斥與網(wǎng)絡(luò)，這容易誤導公眾的思想，甚至給社會穩(wěn)定帶來負面影響。

（二）網(wǎng)絡(luò)公眾參與主體自身局限性及其與政府公共決策之間的矛盾

1.網(wǎng)民自身的局限性。 根據(jù)CNNIC 發(fā)布的《第30 次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》， 本文選取網(wǎng)民屬性中收入結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、學歷結(jié)構(gòu)三項指標進行分析（如圖一、圖二、圖三）結(jié)果顯示，在所有網(wǎng)民中，74%的網(wǎng)民收入不足3000 元 （含3000 元），10—40 歲的網(wǎng)站高達71.1%，大專以上學歷的只有21.6%， 網(wǎng)民在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出收入中等偏下、 年輕化、向低學歷人群擴散等特征，由于自身素質(zhì)、地位和年齡特征等因素的影響， 網(wǎng)民在參與政府公共決策中容易出現(xiàn)極端化趨勢——受“聽天由命”心理因素支配而表現(xiàn)出參與意識不高和由于自身自律意識不高而表現(xiàn)出非理性和情緒化參與， 不利于實現(xiàn)政府公共決策與網(wǎng)絡(luò)公眾參與的正?；印?/p>

圖一：網(wǎng)民收入結(jié)構(gòu)

圖二：網(wǎng)民年齡結(jié)構(gòu)

圖三：網(wǎng)民學歷結(jié)構(gòu)

2. 網(wǎng)絡(luò)公眾參與和政府公共決策之間的矛盾性。 政府決策的科學性要求決策者能夠準確掌握當下社會的實際情況，準確考量公眾的意見和要求，準確測評社會總體的發(fā)展動向， 以做出正確的政策決定。這要求決策者準確把握民意，而“最有參考價值的民意應(yīng)當是能夠最大限度地涵蓋社會各個階層的利益和訴求”[7]，因此，政府公共決策時針對的是全體公民利益的權(quán)威性分配。 但是， 網(wǎng)絡(luò)民意主體的分布不均、結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)狀，使網(wǎng)絡(luò)民意不足以代表真實民意，進而影響政府公共決策的普遍性和合規(guī)律性。

（三）政府公共決策與網(wǎng)絡(luò)公眾參與之間互動的有效性不足

由于當前網(wǎng)絡(luò)公眾參與尚處于起步階段， 政府決策部門在實現(xiàn)公共決策與網(wǎng)絡(luò)公眾參與之間互動的有效性還存在不足。 首先，互動平臺有效性不足。電子政務(wù)是實現(xiàn)政府公共決策與網(wǎng)絡(luò)公眾參與制度內(nèi)的最好渠道。根據(jù)CNNIC 第21 次《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展狀態(tài)統(tǒng)計報告》顯示，在全部網(wǎng)民中，只有25.4%的人點擊過政府網(wǎng)站， 政府網(wǎng)站的使用率不高。 此外，在各種訪問政府網(wǎng)站的行為中，收看新聞和信息咨詢占據(jù)絕大多數(shù)， 而參與民意調(diào)查的只占0.8%，政府網(wǎng)站中互動基本淪為形式。其次，互動議題有效性不足。政府公共決策都要建立在具體的議題上，但目前公眾參與政府公共決策的內(nèi)容少、層次低、組織結(jié)構(gòu)單一。 對于一系列與民生息息相關(guān)的重大公共利益事件， 政府決策者仍然沒有吸引公眾參與。 此外，對于公眾通過網(wǎng)絡(luò)參與所設(shè)置的議題，政府決策部門因沒有建立有效的信息搜集機構(gòu)而往往在這些議題上表示不知情，應(yīng)對明顯處于被動狀態(tài)。

（四）政府尚未建立快速有效的回應(yīng)機制

政府回應(yīng)機制是實現(xiàn)政府公共決策與網(wǎng)絡(luò)公眾參與互動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 它包含兩層含義：“其一是政府要對公眾的需求和問題具有敏感性， 及時作出反應(yīng)；其二是政府在敏感性的基礎(chǔ)上，要作出積極有效的回復，并及時地解決公眾提出的問題。 ”[8]但是，目前政府回應(yīng)機制還存在很大弊端。 表現(xiàn)在：

1.回應(yīng)時間長效率低。 傳統(tǒng)政府管理體制下的行政效率低下， 導致政府難以在快速的網(wǎng)絡(luò)面前建立迅速反應(yīng)機制， 民眾意愿往往要通過長時間的實地調(diào)查和輿論反映或是等到問題出現(xiàn)后， 政府部門才會處理和回應(yīng)。

2.政府回應(yīng)大多處于被動，且缺乏有效的互動。由于政府尚未建立網(wǎng)絡(luò)輿情搜集中心， 大多網(wǎng)絡(luò)輿情都是在公眾不斷的參與中， 等到問題出現(xiàn)后才向政府部門反映要求處理。因此，政府在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情上大多處于被動地位。此外，傳統(tǒng)政府處于管理者角色，在網(wǎng)絡(luò)輿論出現(xiàn)后，在回應(yīng)上缺乏有效的互動。

3.回應(yīng)平臺不足。 回應(yīng)機制要建立在一定的載體上。傳統(tǒng)回應(yīng)平臺因其一系列弊端飽受公眾詬病，現(xiàn)代政府電子政務(wù)平臺雖被寄予厚望， 但政府電子政務(wù)平臺還存在很多問題，如信息發(fā)布能力不足，公眾覆蓋面不廣等， 與公眾之間的互動電子政務(wù)網(wǎng)站與系統(tǒng)還很不完善。

三、實現(xiàn)政府公共決策與網(wǎng)絡(luò)公眾參與互動機制的對策思考

針對上述存在的問題，如何實現(xiàn)“在激發(fā)公眾參與熱情的同時，確保公眾參與的有序和規(guī)范，避免在無序和無效之間做‘鐘擺運動’”，[2]筆者認為，應(yīng)努力做到：

1. 建立適合網(wǎng)絡(luò)公眾參與特性的輔助決策機制。如前所述，網(wǎng)絡(luò)公眾參與和政府公共決策之間雖然存在著矛盾，但是，網(wǎng)絡(luò)言論是政府了解民意的最便捷的窗口，在輿情反映和輿論監(jiān)督方面、在營造整個社會政治開放、民主的大環(huán)境方面，具有傳統(tǒng)參與渠道無法比擬的優(yōu)勢。 因此，政府在公共決策中，在充分肯定網(wǎng)絡(luò)民意時， 有必要建立一套適合網(wǎng)絡(luò)公眾參與特性的輔助決策機制。首先，建立一些專門化的信息機構(gòu)和組建一批具有專業(yè)化素質(zhì)的信息工作人員隊伍， 提高信息工作人員的專業(yè)知識和專業(yè)技能，提供政府公共決策所需要的民意“信號”和具有參考價值的議題。其次，建立輿情、研判、報送制度的一整套方法，為決策提供及時的參考。對于重大網(wǎng)絡(luò)輿情，應(yīng)充分適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的特性，建立快速反應(yīng)機制。一般網(wǎng)絡(luò)輿情，可在研判時給予必要的回應(yīng)或報送。最后， 引導公眾對所搜集的議題和輿論進行廣泛評議，以避免網(wǎng)絡(luò)民意成為虛假民意。

2.加快對網(wǎng)絡(luò)公眾參與行為的法律規(guī)范。 法律對保障秩序的正常進行是根本的， 網(wǎng)絡(luò)公眾參與的正常進行需要加大立法的保障和規(guī)范力度。首先，應(yīng)梳理現(xiàn)行法律法規(guī)體系中關(guān)于公眾參與和網(wǎng)絡(luò)表達的規(guī)定，剔除各類不合理、不合時宜、自相矛盾的限制條款。在此基礎(chǔ)上，逐步制定專門的保障公眾參與和網(wǎng)絡(luò)表達權(quán)的法律。其次，盡快出臺配套的規(guī)范網(wǎng)絡(luò)公眾參與行為的法律制度，將政府、網(wǎng)絡(luò)媒體、社會公眾等網(wǎng)絡(luò)主體的權(quán)利、 義務(wù)和責任以法規(guī)形式加以明確規(guī)定， 從法律上保證網(wǎng)絡(luò)公眾參與的有序進行。

3.構(gòu)建地方性的網(wǎng)絡(luò)公眾參與長效機制。 在開放的網(wǎng)絡(luò)面前，政府由于自身技術(shù)、人力、財力有限，難以囊括所有的網(wǎng)絡(luò)民意。 公共決策雖然是針對公共事務(wù)和社會公共利益的， 但就地域而言具有明確具體的對象。 民眾利益雖然也呈現(xiàn)出廣泛性和多元化特征，但大多數(shù)利益訴求具有地域性特征。 因此，建立地方性的網(wǎng)絡(luò)公眾參與長效機制， 不僅可以節(jié)省政府決策部門的人力物力， 還可以比較便捷的直接了解網(wǎng)絡(luò)民意。 首先， 建立地方性的利益表達平臺。地方性的利益表達平臺可以包括：在現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)公眾參與渠道平臺中，政府應(yīng)遴選出或新建一些網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)論壇；完善政府—公民間電子政務(wù)（C2G），鼓勵弱勢群體直接通過政府網(wǎng)站中領(lǐng)導信箱、在線論壇、投訴、舉報等板塊進行參與；鼓勵政府官員、人大代表、政協(xié)委員通過網(wǎng)絡(luò)平臺，直接聽取公眾意見。 其次，充分利用地方性的利益表達平臺引導公眾參與。完善議題設(shè)置征求意見、網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)聽證制度，培育民眾積極參與熱情。 最后，及時、就地反饋公眾民意訴求。就所反饋的民意訴求，做到能解決的絕不拖延，暫時不能化解的加以說明，并定期接受公眾的監(jiān)督和評價。

4.建立快速有效的政府回應(yīng)機制。 首先，加強政府和公眾之間的雙向溝通， 提升政府回應(yīng)機制的預(yù)測能力。 當前最迫切的任務(wù)就在于貫徹政務(wù)公開和決策公示制度， 在不涉及公民隱私和國家秘密的情況下把這種表達與回應(yīng)的互動公開透明化， 方便公眾監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)當承擔起宣傳者和教育者的職責， 對公共政策和公共服務(wù)的信息和情況加以明晰和通俗化的解釋， 讓公眾理解和接受。 其次，推行電子政務(wù)，進一步強化政府回應(yīng)體制的反應(yīng)能力。運用信息和通信技術(shù)，在互聯(lián)網(wǎng)上建構(gòu)一個與實際政府職能相一致的虛擬政府， 完善政務(wù)網(wǎng)站的互動功能，做好領(lǐng)導信箱、投訴、舉報等板塊，真正在政府與公眾之間架起一座高效的電子橋梁。再次，對于公眾通過非政府網(wǎng)站以外的論壇、博客，也應(yīng)給予及時的回應(yīng)。 最后，注重政府回應(yīng)效率的評估，提高回應(yīng)機制的自我改造能力。 評估系統(tǒng)應(yīng)及時吸納公眾進行相應(yīng)的評價， 明確工作人員對公民參與的回應(yīng)在及時性和責任性方面的要求。

作為公眾參與政府公共決策的重要渠道， 網(wǎng)絡(luò)因其所具有的特性， 將給政府的決策理念、 決策思路、決策過程帶來改變，為推進政府公共決策的科學化、民主化發(fā)揮著重大作用。 但是，網(wǎng)絡(luò)在“自律”和“它律”都不規(guī)范的情況下，如何充分利用積極因素，規(guī)避其消極因素， 使政府公共決策與公眾參與之間形成良性互動，仍然是一大課題，也成為當今學界關(guān)注的一個新熱點。因此，構(gòu)建政府公共決策與網(wǎng)絡(luò)公眾參與互動機制既是一個理論問題， 也是一個實踐問題，在研究中，既著眼于文獻研究，又必須關(guān)注社會現(xiàn)實，探求二者互動的具體路徑。

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