莆田市秀嶼區(qū)海洋與漁業(yè)局 徐 捷

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莆田市人工魚礁建設(shè)與管理建議

莆田市秀嶼區(qū)海洋與漁業(yè)局 徐 捷

人工魚礁建設(shè)是水生生物資源增殖養(yǎng)護(hù)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)的重要手段。該文以莆田市首個人工魚礁建設(shè)為例，分析項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的問題，提出相關(guān)對策。

人工魚礁 建設(shè)管理 莆田市

1 概述

漁業(yè)資源是人類獲取食物等生活必需品的重要來源。然而，隨著科技的進(jìn)步和人們需求的不斷增加，當(dāng)前大部分資源物種都面臨過度開發(fā)的局面，由此造成的資源衰退問題也日趨嚴(yán)重。為改善海洋生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)漁業(yè)資源，我國積極開展以人工魚礁投放為基礎(chǔ)的海洋牧場建設(shè)。人工魚礁是指人們?yōu)榱苏T集并捕撈魚類，保護(hù)、增殖魚類等水產(chǎn)資源，改善水域環(huán)境，進(jìn)行休閑漁業(yè)活動等而有意識地設(shè)置于預(yù)定水域的構(gòu)造物[1]。按其功能，人工魚礁主要分為公益型、生產(chǎn)型、游釣型等類型[2]。投放人工魚礁，既是改善漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的重要手段，也是一項(xiàng)海洋生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工程。沿岸外側(cè)海區(qū)資源增殖型、資源保護(hù)型人工魚礁的建設(shè)，在改善漁場環(huán)境，誘集、增殖漁業(yè)資源的同時，還能限制底拖網(wǎng)作業(yè)；少數(shù)漁船改裝為休閑漁業(yè)服務(wù)船，實(shí)現(xiàn)功能性轉(zhuǎn)變，有利于漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和捕撈漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)[3]。

2 莆田市人工魚礁的規(guī)劃與建設(shè)現(xiàn)狀

莆田市位于福建沿海中部地區(qū)，海岸線達(dá)491km，沿海海底地形較為復(fù)雜，沉積類型以粗沉積為主，南日島以南至湄州灣口海域的海底較平坦，其主要經(jīng)濟(jì)種類有赤點(diǎn)石斑魚、海鰻、大黃魚、藍(lán)點(diǎn)馬鮫、中國毛蝦、三疣梭子蟹、曼氏無針烏賊等。根據(jù)《福建人工魚礁建設(shè)總體發(fā)展規(guī)劃》(以下稱《規(guī)劃》)中對莆田沿海人工魚礁建設(shè)的規(guī)劃布局，擬建“游釣型礁區(qū)”3個、“公益型礁區(qū)”2個、“生產(chǎn)型礁區(qū)”7個，礁區(qū)規(guī)劃建設(shè)的總面積為53.75km2，重點(diǎn)為赤點(diǎn)石斑魚、青石斑魚、鰳魚、三疣梭子蟹和曼氏無針烏賊及其它趨礁性經(jīng)濟(jì)種類的繁殖場所和幼體肥育區(qū)域。

目前，莆田市在秀嶼區(qū)南日島海域試建“公益型礁區(qū)”1個，為小麥嶼西北部公益型人工魚礁區(qū)，項(xiàng)目一、二期總投資500萬元，共制作礁體320個。項(xiàng)目執(zhí)行單位為秀嶼區(qū)海洋與漁業(yè)局。為加強(qiáng)對項(xiàng)目建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府成立了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，完成了初設(shè)、施工圖設(shè)計(jì)、施工監(jiān)理招標(biāo)以及海洋環(huán)境與資源現(xiàn)狀調(diào)查。至2013年3月，已完成礁體預(yù)定位置的投放工作。

3 項(xiàng)目實(shí)施與管理環(huán)節(jié)存在的主要問題

3.1 人工魚礁建設(shè)主體欠妥

莆田南日島人工魚礁工程項(xiàng)目屬公益型礁體建設(shè)項(xiàng)目，被列為為民辦實(shí)事工程，由業(yè)主建設(shè)地的海洋與漁業(yè)行政部門主管。項(xiàng)目運(yùn)作過程中，一些問題逐步顯現(xiàn)。一是工程建設(shè)資質(zhì)直接影響招投標(biāo)的應(yīng)標(biāo)方，目前，福建的人工魚礁工程一般參照一級漁港設(shè)計(jì)資質(zhì)，建設(shè)方應(yīng)具備港口與航道相關(guān)施工資質(zhì)。二是工程監(jiān)理則面向具有水利工程監(jiān)理資質(zhì)的單位招標(biāo)，項(xiàng)目監(jiān)察由紀(jì)委駐海洋與漁業(yè)行政主管部門紀(jì)檢組履職。三是經(jīng)多次協(xié)調(diào)，確定由交通行政主管部門承擔(dān)工程質(zhì)量監(jiān)督單位職責(zé)。整個工程建設(shè)過程中，海洋與漁業(yè)主管部門既要當(dāng)好運(yùn)動員，又得在一定程度上充當(dāng)裁判員，政府以外的社會團(tuán)體、群眾的參與度較低。

3.2 礁區(qū)選址方法欠妥

人工魚礁的選址是關(guān)鍵，它受到水深、海區(qū)底質(zhì)、本底資源等影響，選址不當(dāng)往往會造成建礁工作的前功盡棄。對礁區(qū)的選址，除基于海洋功能區(qū)劃外，還以控制在“10米等深線至機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線”內(nèi)為原則，選擇風(fēng)浪小、水文條件相對穩(wěn)定、水質(zhì)無污染、有島嶼和天然巖礁、底質(zhì)承載力和錨抓力好、易產(chǎn)生上升流的海域。目前的在建礁區(qū)，是依據(jù)歷史資料，并基于對傳統(tǒng)優(yōu)質(zhì)種產(chǎn)卵場和索餌場的修復(fù)而設(shè)定，經(jīng)驗(yàn)性較強(qiáng)，但缺乏足夠的科學(xué)依據(jù)。工程建設(shè)前期，項(xiàng)目業(yè)主還組織了相關(guān)海區(qū)現(xiàn)狀調(diào)研、規(guī)劃礁區(qū)的水深測量與淺剖、海域使用論證和環(huán)境影響評價、投礁前資源與環(huán)境調(diào)查等工作，前期工作耗時長、經(jīng)費(fèi)投入大。

3.3 建設(shè)資金來源渠道狹窄

資金是人工魚礁建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，福建省的人工魚礁項(xiàng)目建設(shè)剛剛起步，由政府主導(dǎo)，列支“漁業(yè)及水域保護(hù)”預(yù)算，資金來源較為單一。政府在人工魚礁建設(shè)中應(yīng)該扮演規(guī)劃者、指導(dǎo)者、監(jiān)管者的角色，這就決定了在人工魚礁建設(shè)過程中的國家投入有限。莆田的人工魚礁規(guī)劃類型主要有公益型、生產(chǎn)型和游釣型三種，不同類型的礁區(qū)建設(shè)主體應(yīng)該有所區(qū)分，資金渠道應(yīng)有所拓寬。同時，由于項(xiàng)目總投資金額少，勘察、設(shè)計(jì)、資源與環(huán)境調(diào)查、海域論證、環(huán)評、工程招投標(biāo)等前期費(fèi)用占總投資額的40%以上，實(shí)際用于礁體建造的資金十分有限，直接影響資源修復(fù)效果。

3.4 建設(shè)管理過程無章可循

人工魚礁工程全國都在建，也形成了一些成功的模式，廣東、山東、浙江等沿海省份規(guī)劃出臺了一些管理規(guī)定。福建省的人工魚礁雖然投放早，但發(fā)展步伐偏慢，相關(guān)的建設(shè)流程、技術(shù)規(guī)范、管理規(guī)定等尚未出臺，使得建設(shè)管理過程無章可循。實(shí)際操作中，只有按照相關(guān)涉海工程建設(shè)規(guī)范，并參照其他省份做法展開建設(shè)，建設(shè)過程中將遇到許多新問題。例如人工魚礁設(shè)計(jì)方面，全國尚未有專門的人工魚礁設(shè)計(jì)資質(zhì)單位，只能委托具有農(nóng)林(漁港/漁業(yè))工程設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位開展，而魚礁工程設(shè)計(jì)具有其特殊性，真正從事魚礁工程科研的單位卻沒有設(shè)計(jì)資質(zhì)，導(dǎo)致魚礁設(shè)計(jì)科學(xué)化程度不高；又如，人工魚礁工程的建設(shè)和監(jiān)理普遍要求港航資質(zhì)單位，同時，從工程設(shè)計(jì)批復(fù)到招投標(biāo)過程，受市場影響，地材、人工費(fèi)用變化幅度大，直接影響了工程的招投標(biāo)過程，進(jìn)而影響工程進(jìn)度。

3.5 后續(xù)管理研究未能跟進(jìn)

人工魚礁建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅涉及前期勘察、調(diào)查、工程設(shè)計(jì)與施工，還包括礁體投放后的礁區(qū)日常監(jiān)管、資源與環(huán)境監(jiān)測、修復(fù)效果評估、礁體維護(hù)等后續(xù)的管理和研究工作。雖然秀嶼區(qū)的人工魚礁建設(shè)工程由區(qū)政府成立了人工魚礁建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)海洋與漁業(yè)局成立了建設(shè)工作小組，但建成后的監(jiān)管職責(zé)尚未理順。原則上礁區(qū)建成后自然形成了“禁漁區(qū)”，由漁政隊(duì)伍和礁區(qū)所在地政府落實(shí)監(jiān)管職能，但目前漁政職能廣、監(jiān)管任務(wù)重，對礁區(qū)監(jiān)管這項(xiàng)新內(nèi)容很難保證有效落實(shí)到位；同時，投礁后的跟蹤監(jiān)測和調(diào)查研究，主要依托項(xiàng)目技術(shù)支撐單位，又受天氣、海流、臺風(fēng)等因素影響，日常監(jiān)測、水下攝影及評估資料較難收集齊備。

4 管理建議

4.1 堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，把握“雙五”原則

人工魚礁建設(shè)與規(guī)劃要重視其科學(xué)性，并以“屬性自然、兼顧社性”、“修復(fù)為要、開發(fā)并舉”、“統(tǒng)籌兼顧、重疊互補(bǔ)”、“因海制宜、突出重點(diǎn)”和“規(guī)劃科學(xué)、法制管理”為指導(dǎo)，充分堅(jiān)持“五個結(jié)合”和“五個優(yōu)先”[4]。即人工魚礁建設(shè)要堅(jiān)持與漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整相結(jié)合，與帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相結(jié)合，與國土整治和修復(fù)改善海洋生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，與拯救珍稀瀕危物種和保護(hù)生物多樣性相結(jié)合，與海洋綜合管理相結(jié)合。堅(jiān)持國際省際間劃界后結(jié)合漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和海洋開發(fā)示范點(diǎn)優(yōu)先，漁業(yè)資源和海洋生態(tài)破壞嚴(yán)重急需拯救的海區(qū)優(yōu)先，保護(hù)特殊物種和海洋生態(tài)功能自然保護(hù)區(qū)建設(shè)優(yōu)先，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級和形成休閑漁業(yè)產(chǎn)業(yè)見效快的優(yōu)先，試驗(yàn)點(diǎn)先行與市縣配套積極的優(yōu)先。

4.2 廣開融資渠道，理順投資關(guān)系

人工魚礁建設(shè)不應(yīng)只是政府行為，政府部門要在抓好項(xiàng)目試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，公布項(xiàng)目地點(diǎn)、礁型、禁漁政策、資源修復(fù)階段成果等，不斷擴(kuò)大宣傳，提高漁民的認(rèn)識，讓漁民充分認(rèn)識到魚礁建設(shè)的益處，激發(fā)他們關(guān)注魚礁建設(shè)、愛護(hù)魚礁、參與建設(shè)的熱情。一方面，要加大財(cái)政資金投入。為人工魚礁建設(shè)創(chuàng)設(shè)專項(xiàng)基金，并將其納入國民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃和民生工程建設(shè)中，參照漁港建設(shè)資金配套方式，實(shí)行中央、省、市三級5:3:2的配套比例。另一方面，要廣開投資融資渠道。堅(jiān)持“誰投資，誰受益”的原則，鼓勵引導(dǎo)好集體、個人的投資。對公益型魚礁，應(yīng)該全部由財(cái)政投資建設(shè)，分級配套；對生產(chǎn)型魚礁，應(yīng)以政府投資為主，廣泛吸納社會資金參與建設(shè)；對游釣型魚礁，應(yīng)以社會資金為主，政府適當(dāng)補(bǔ)貼扶持。同時，應(yīng)把科研性的投入從項(xiàng)目資金中剝離，讓項(xiàng)目資金充分發(fā)揮作用，以解決項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)擠占工程建設(shè)資金的問題。

4.3 推進(jìn)建章立制，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作

目前，莆田市乃至全省的“海洋牧場”建設(shè)均處于起步階段，涉及人工魚礁的技術(shù)規(guī)范和管理辦法均尚未出臺，建設(shè)流程尚不規(guī)范。全省的人工魚礁工程均在《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《福建省海域使用管理辦法》等法律法規(guī)和《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則(試行)》(2010)、《海洋工程環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》(GB/T 19485-2004)大框架下開展建設(shè)，法律法規(guī)和技術(shù)導(dǎo)則只是給定了建設(shè)的大原則，當(dāng)前亟需組織專家學(xué)者和涉海部門相關(guān)人員研究制訂適合福建省的人工魚礁建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則和建設(shè)管理辦法。技術(shù)導(dǎo)則應(yīng)該結(jié)合基礎(chǔ)研究數(shù)據(jù)庫，設(shè)定包括工程的海域論證、環(huán)評適用等級，礁區(qū)的勘察、選址，礁體的設(shè)計(jì)、建造工藝、監(jiān)理、運(yùn)輸、布局、投放，投放后的評估、增殖放流等具體內(nèi)容；建設(shè)管理辦法則應(yīng)分類型分別規(guī)范建設(shè)流程，主要應(yīng)從項(xiàng)目的申請、立項(xiàng)與審批，工程的權(quán)屬、建設(shè)、監(jiān)理與驗(yàn)收，礁區(qū)的日常維護(hù)、監(jiān)測與執(zhí)法，法律責(zé)任等方面予以明確。

4.4 把握建設(shè)時期，施行分類管理

人工魚礁的管理方法視其功能類型和漁業(yè)管理模式，根據(jù)各類型魚礁投資主體和建設(shè)主體的不同，實(shí)行分類管理。

4.4.1公益型魚礁

公益型魚礁是指為保護(hù)某些重要經(jīng)濟(jì)種類的產(chǎn)卵場、索餌場、幼體集中分布的水域或珍稀瀕危物種自然保護(hù)區(qū)而設(shè)置的魚礁，屬于生態(tài)保護(hù)型魚礁建設(shè)類型。該類礁區(qū)應(yīng)堅(jiān)持財(cái)政全額投資，逐級配套，政府建設(shè)、管理；項(xiàng)目的海域論證、環(huán)評報(bào)告的編制應(yīng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行，將有限的項(xiàng)目資金用在工程建設(shè)、生態(tài)修復(fù)和增殖放流中；工程建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、工程監(jiān)理制、招投標(biāo)制、合同管理制和資本金制；礁區(qū)建成后必須設(shè)置明顯的界址和禁漁標(biāo)識，并采取適當(dāng)措施嚴(yán)格管護(hù)，避免人工魚礁區(qū)業(yè)已改善的生態(tài)環(huán)境再次遭到破壞。

4.4.2生產(chǎn)型魚礁

生產(chǎn)型魚礁是指以傳統(tǒng)漁場保護(hù)為目的，防止底拖網(wǎng)進(jìn)入禁漁區(qū)線內(nèi)的“重要漁業(yè)水域”，為提高漁獲質(zhì)量而設(shè)置的魚礁，屬于準(zhǔn)生態(tài)公益型或漁業(yè)開發(fā)型魚礁建設(shè)類型。該類礁區(qū)應(yīng)采取財(cái)政投資為主，工程前期經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入項(xiàng)目預(yù)算，工程建設(shè)部分可吸納社會資金；建設(shè)過程仍應(yīng)執(zhí)行工程“五制”，建成后應(yīng)設(shè)置明顯界址和限漁標(biāo)識，并組建政府主導(dǎo)、出資人配合的日常管理隊(duì)伍和效果評估隊(duì)伍；在資源修復(fù)效果較理想時，優(yōu)先限額開放集資者進(jìn)入礁區(qū)，從事規(guī)定漁具漁法的生產(chǎn)作業(yè)。

4.4.3游釣型魚礁

游釣型魚礁是指為旅游者提供垂釣等休閑娛樂活動而設(shè)置的魚礁，屬于開放型或休閑型魚礁建設(shè)類型。該類礁區(qū)建設(shè)應(yīng)結(jié)合海域公共資源市場化配置工作，在原有收儲的海域內(nèi)規(guī)劃一部分適合開展休閑游釣的海區(qū)，推行市場招拍掛；項(xiàng)目資金全額來自投資者，采取“誰投資、誰收益”的原則，由政府引導(dǎo)規(guī)范，并實(shí)行企業(yè)化管理，落實(shí)企業(yè)安全責(zé)任，補(bǔ)充區(qū)域“漁文化”建設(shè)；政府應(yīng)加強(qiáng)配置海域的標(biāo)后管理，對標(biāo)后改變原申請海域用途的，要收回海域使用權(quán)，并嚴(yán)格追究相關(guān)人員責(zé)任。

4.5 重視后續(xù)投入，強(qiáng)化日常監(jiān)管

礁區(qū)建成后，一要重視后續(xù)的科研投入。主要包括礁體的定位與完整度跟蹤、礁區(qū)及周邊相關(guān)海域的資源與環(huán)境跟蹤監(jiān)測、影像資料的建立與收集、礁區(qū)建成后的效果評估和效益評價等，同時，在與海水養(yǎng)殖水域規(guī)劃銜接過程中，應(yīng)該注重臨時養(yǎng)殖區(qū)、人工魚礁區(qū)(禁養(yǎng)區(qū))的標(biāo)識設(shè)立，并在適當(dāng)時期開展針對礁區(qū)所在海域的增殖放流活動。二要加大管理投入，強(qiáng)化日常監(jiān)管。充分發(fā)揮海洋與漁業(yè)執(zhí)法中隊(duì)和鎮(zhèn)村日常監(jiān)管的作用，組建“人工魚礁礁區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍”，強(qiáng)化對人工魚礁礁區(qū)的巡查監(jiān)管，采取上下聯(lián)動、海陸聯(lián)動、部門聯(lián)合的方式，嚴(yán)厲打擊在礁區(qū)違規(guī)生產(chǎn)、從事“電、毒、炸”魚、故意損毀魚礁、非法采砂等涉海涉漁犯罪行為。

5 結(jié)論

人工魚礁工程作為“海洋牧場”建設(shè)的重要內(nèi)容，在莆田市才剛剛起步。當(dāng)前必須加強(qiáng)對包括工程建設(shè)、科研、管理等在內(nèi)的研究探索，進(jìn)一步理順相關(guān)問題，才能推進(jìn)人工魚礁項(xiàng)目科學(xué)、有序、規(guī)范建設(shè)；必須把握“五個優(yōu)先”和“五個結(jié)合”，才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃、合理建設(shè)；必須理順投資關(guān)系和權(quán)屬，拓寬投融資渠道，推動傳統(tǒng)漁業(yè)向生態(tài)、高效方向轉(zhuǎn)型升級；必須著手建章建制，制訂相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則和管理規(guī)定，才能進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作；必須根據(jù)魚礁類型特點(diǎn)，實(shí)行分類管理，同時，重視后續(xù)多方面投入，強(qiáng)化日常監(jiān)管，才能保證建設(shè)實(shí)效。相信莆田市的人工魚礁規(guī)范化項(xiàng)目建設(shè)試點(diǎn)，不僅能為今后的人工魚礁建設(shè)做出有益探索，更可以實(shí)現(xiàn)緩解漁業(yè)資源衰退、有效修復(fù)資源、提高海洋環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

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