◎?qū)O延平

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和集體經(jīng)濟(jì)利益分配引發(fā)的糾紛不斷涌現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員問(wèn)題，目前法律和行政法規(guī)等都沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一，做法各異，嚴(yán)重影響了糾紛解決的效果。本文結(jié)合實(shí)踐對(duì)此類問(wèn)題淺談幾點(diǎn)看法，以期引起社會(huì)各界的關(guān)注和探討，對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有所裨益。

一、確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的重要意義

集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是我國(guó)廣大農(nóng)民最基本的身份權(quán)。明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村法律體系具有十分重要的意義?！掇r(nóng)村土地承包法》第18條第1款規(guī)定：“土地承包應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利，……”《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第24條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)?！币陨弦?guī)定中均出現(xiàn) “集體經(jīng)濟(jì)組織成員”一詞，但如何認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題，至今我國(guó)法律及相關(guān)政策均未作出明確規(guī)定，一般多散見(jiàn)于集體經(jīng)濟(jì)組織村民自治章程之中。由于不同地區(qū)的規(guī)定不盡一致，由涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的案件引發(fā)的爭(zhēng)議也較多。

第一，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定直接關(guān)系到農(nóng)村家庭承包土地的分配。按照 《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有承包土地的權(quán)利。如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不能準(zhǔn)確界定，家庭承包工作就難以順利開(kāi)展；

《土地承包合同》對(duì)確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員資格，保障農(nóng)民合法權(quán)益有著重要作用。圖為湖北宜昌農(nóng)民在認(rèn)真研究 《土地承包合同》。

第二，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定關(guān)系到農(nóng)戶承包土地的多少。按照 《農(nóng)村土地承包法》第15條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。農(nóng)戶承包土地的多少與農(nóng)戶成員的多少是密切相關(guān)的。而能作為承包土地計(jì)算基數(shù)的農(nóng)戶成員應(yīng)當(dāng)是具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人；

第三，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定直接關(guān)系到特定人群特別是困難群眾合法權(quán)益的保護(hù)。在實(shí)踐中存在的特定人群(如“外嫁女”等)合法權(quán)益被侵犯的糾紛，如土地補(bǔ)償費(fèi)分配、集體經(jīng)濟(jì)利益分配等糾紛，其爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和解決問(wèn)題的關(guān)鍵，基本都集中在如何確定當(dāng)事人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題。如果成員資格問(wèn)題不能清晰界定，這類糾紛就很難處理。實(shí)踐中既已將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛納入司法調(diào)整范圍，而成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)僅靠地方性規(guī)定和村規(guī)民約等來(lái)確定，顯然已不合時(shí)宜。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于 《立法法》第42條第1項(xiàng)規(guī)定的情形，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)作出具體規(guī)定，而不宜通過(guò)司法解釋等對(duì)此重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。從推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)進(jìn)程的角度，應(yīng)當(dāng)盡快從立法的層面明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)。

二、確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基本原則

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是指以本集體所有的土地利益為基本生活保障的自然人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得，應(yīng)當(dāng)以是否在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地形成較為固定的生產(chǎn)、生活并依法登記常住戶口所在地作為依據(jù)?？紤]到在當(dāng)前大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的情況下，農(nóng)村承包土地對(duì)未喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人仍具有唯一且有力的基本生活保障功能，對(duì)一些特殊情形還應(yīng)予以特別規(guī)定。通過(guò)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得、喪失的原則規(guī)定和特殊規(guī)定，劃定成員資格的保有期間，并確立資格取得的唯一性原則。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得，應(yīng)以在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并以本集體所有的土地利益作為生活保障來(lái)源及依法登記常住戶籍為一般原則。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自然共同體特征的必然要求。戶籍是證明一個(gè)公民自然情況最直接、最基本的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)集體成員資格的變動(dòng)而遷移。但是現(xiàn)有戶籍制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要越來(lái)越不相適應(yīng)，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員關(guān)系認(rèn)定上，也不宜單純以戶籍為判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)成員資格的認(rèn)定始終都是一個(gè)需要綜合處理的問(wèn)題，應(yīng)綜合考慮戶籍、生產(chǎn)生活狀況和基本生活保障的來(lái)源。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定之后，還需要考慮資格確定基準(zhǔn)日的問(wèn)題。在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得的日期，應(yīng)當(dāng)以戶籍的取得日為準(zhǔn)，新生嬰兒則應(yīng)以出生日為準(zhǔn)。能夠準(zhǔn)確確定或有證據(jù)證明在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活或以其土地為基本生活保障日期的，則應(yīng)以在前的日期為準(zhǔn)，以便更好地保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員利益。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得主要有兩種方式：一是原始取得，二是加入取得。原始取得是指通過(guò)人口的自然繁衍，生活在特定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的資格取得方式，其表現(xiàn)形式主要是出生。如果父母一方具有成員資格，應(yīng)結(jié)合出生人員實(shí)際落戶情況而定。只要以本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地依法登記為常住戶口所在地的，即應(yīng)取得成員資格。其中包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所生的婚生子女、非婚生子女、計(jì)劃生育和計(jì)劃外生育子女，自出生后應(yīng)取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

加入取得是指原非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但基于一定事由嗣后取得的方式。主要包括婚姻、收養(yǎng)以及國(guó)防建設(shè)或者其他政策性遷入。經(jīng)由婚姻或者收養(yǎng)關(guān)系，在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并將戶口遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的公民，應(yīng)當(dāng)具有該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。此外，因國(guó)防建設(shè)或者其他政策性原因，通過(guò)移民進(jìn)入本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記所在地常住戶口的人，亦應(yīng)取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

此外，在認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)，還應(yīng)考慮該人是否已經(jīng)取得城鎮(zhèn)社會(huì)保障，或者依據(jù)現(xiàn)有制度很快就會(huì)取得城鎮(zhèn)社會(huì)保障，若屬于這種情況則不應(yīng)再享有集體成員資格。

四、幾個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題的認(rèn)定

1.在外經(jīng)商、務(wù)工等人員成員資格的保護(hù)

基于出生、婚姻或者收養(yǎng)以及國(guó)防建設(shè)或者其他政策性遷入情形已經(jīng)取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，在實(shí)踐中可能因外出經(jīng)商、務(wù)工等原因，長(zhǎng)期脫離該集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活，但這些人員在喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格之前，仍以該集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地為基本生活保障。若僅因其脫離集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活而剝奪其成員資格，將導(dǎo)致這些人員喪失基本生活保障。因此，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格所體現(xiàn)的相應(yīng)的成員權(quán)，確保其不至喪失唯一的基本生活保障是極其重要的，對(duì)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)人口向二、三產(chǎn)業(yè)的合理流動(dòng)和轉(zhuǎn)移具有重大的積極意義。

2.“空掛戶”成員資格的排除

以戶口作為成員資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，并不等于唯戶口論。除在外經(jīng)商、務(wù)工等人員的成員資格問(wèn)題以外，實(shí)踐中還存在大量的“空掛戶”。所謂 “空掛戶”，主要是指有關(guān)人員將戶口遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織的目的，并不是要在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活，而是出于利益驅(qū)動(dòng)和其他各種原因，需要將戶口掛在本集體經(jīng)濟(jì)組織的一種現(xiàn)象。在考慮集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行排除。因?yàn)樗麄儍H遷入戶口，并未與其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員形成較為固定并具有延續(xù)性的生活格局。此外，對(duì)于遷入戶口后雖在所在地生產(chǎn)、生活，但其生活來(lái)源主要依靠離、退休金的離退休返鄉(xiāng)人員，也應(yīng)當(dāng)排除其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

3.集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的喪失

原則上，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員未取得城鎮(zhèn)社會(huì)保障之前，應(yīng)盡量不認(rèn)定其喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。在這個(gè)原則下，因以下四類情形被注銷或者遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口的人，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定喪失成員資格：（1）死亡。自然人民事權(quán)利能力止于死亡。自死亡時(shí)起，該人原享有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格即已喪失。（2）取得了其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)當(dāng)只能在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)享有。自依法取得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)起，其原享有的前集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)隨即喪失。（3）取得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口，且享有城市居民基本生活保障。與家庭承包所具有的基本生活保障功能相同，城市居民基本生活保障對(duì)權(quán)利個(gè)體擔(dān)負(fù)著同樣的功能，因此二者不應(yīng)同時(shí)享有。（4）取得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口，且納入國(guó)家公務(wù)員序列或者城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保障體系。當(dāng)前，城市居民基本生活保障在非設(shè)區(qū)市以及城鎮(zhèn)尚未普遍建立，取得其非農(nóng)業(yè)戶口并不必然享有城市居民基本生活保障，因此仍需集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村土地作為其基本生活保障。但如果已經(jīng)納入國(guó)家公務(wù)員序列（包括法官、檢察官序列）或者城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保障體系，則其業(yè)已脫離原集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地的基本生活保障需要。

4.學(xué)習(xí)、服兵役等人員的成員資格保留

此類人員雖喪失了原集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口，但在其喪失成員資格之前，還是以原集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地為基本生活保障，否則將使農(nóng)業(yè)人員繼續(xù)升學(xué)和服兵役的積極性受挫。實(shí)踐中有部分地方規(guī)定，大、中專院校在校學(xué)生保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，已畢業(yè)的不再具有成員資格。這種規(guī)定顯然不完備。保留學(xué)習(xí)人員在因就業(yè)等原因喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格之前的成員資格，對(duì)農(nóng)村人口素質(zhì)的提高具有積極意義。此外，根據(jù)國(guó)務(wù)院 《退伍義務(wù)兵安置條例》和國(guó)務(wù)院、中央軍委 《中國(guó)人民解放軍士官退出現(xiàn)役安置暫行辦法》的規(guī)定，農(nóng)村入伍的義務(wù)兵和初級(jí)士官，復(fù)員后應(yīng)回農(nóng)村安置，政府不負(fù)責(zé)安排工作和解決城市戶口。所以這類人員仍需要承包土地作為基本生活來(lái)源。而中高級(jí)士官和干部退役時(shí)，根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)應(yīng)作轉(zhuǎn)業(yè)安置，由國(guó)家統(tǒng)一安排工作，解決城市戶口。保留服義務(wù)兵或者初級(jí)士官兵役期間的成員資格對(duì)維護(hù)國(guó)家安全、鞏固國(guó)防事業(yè)意義重大。至于 “兩勞服刑”人員，其雖因違法犯罪行為喪失人身自由甚至是政治權(quán)利，但其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并不因此喪失。其雖遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口，但遷入戶口所在地并不負(fù)擔(dān)其回歸社會(huì)后的基本生活保障。保留其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，對(duì)他們積極接受改造以及避免回歸社會(huì)后因生活所迫再次陷于犯罪深淵、真正實(shí)現(xiàn)改造目的具有不可替代的作用。

5.與婚姻關(guān)系相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定

在整個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定問(wèn)題中，這一類問(wèn)題是最復(fù)雜的?；诮?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，相對(duì)富裕集體經(jīng)濟(jì)組織的成員在婚嫁入相對(duì)貧困的集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，雖已實(shí)際在該集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶生產(chǎn)、生活，卻往往不遷戶口。但其既然脫離原集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活，就表明其與原集體經(jīng)濟(jì)組織成員已不存在較為固定的集體生產(chǎn)、生活狀態(tài)，認(rèn)定其仍然具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格將導(dǎo)致單一戶口標(biāo)準(zhǔn)所帶來(lái)的富裕集體經(jīng)濟(jì)組織人口的畸形膨脹，加大該區(qū)域內(nèi)人口與資源的“負(fù)壓差”問(wèn)題。此外，從集體經(jīng)濟(jì)組織自然共同體屬性角度出發(fā)，因婚姻進(jìn)入本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶生產(chǎn)、生活所增加的人口應(yīng)被視為自然共同體人口數(shù)量增長(zhǎng)的途徑之一。因此以實(shí)際生產(chǎn)、生活所在地集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定其成員資格符合歷史形成的自然習(xí)慣。然而，實(shí)踐中的類似情況極為復(fù)雜?；橐鲫P(guān)系發(fā)生在持農(nóng)業(yè)戶口人員之間，雙方婚后可能未在雙方原所在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活，而是在其他的集體經(jīng)濟(jì)組織所在地或者外出務(wù)工、經(jīng)商。此時(shí)以其實(shí)際生產(chǎn)、生活所在地作為認(rèn)定其成員資格的標(biāo)準(zhǔn)顯然不妥。面對(duì)這類情況，應(yīng)當(dāng)遵從習(xí)慣解決其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題，并在具體實(shí)踐中保留一定裁量空間。