樊瑞莉

(鄭州大學(xué)，河南 鄭州450001)

一、引言

外國(guó)直接投資(FDI)激勵(lì)政策的概念最初是由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織于1983年提出的，即“激勵(lì)措施或限制措施應(yīng)理解為任何旨在影響某項(xiàng)投資決定，并可增加或減少該潛在投資所獲利潤(rùn)或改變其所涉風(fēng)險(xiǎn)者。”1989年，經(jīng)合組織再次闡明激勵(lì)政策是:旨在影響投資決策、增加潛在投資的利潤(rùn)或轉(zhuǎn)移潛在投資風(fēng)險(xiǎn)而采取的一整套政策措施?！比欢?，從歷史上看，出于對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)控制權(quán)的擔(dān)心，發(fā)展中國(guó)家曾經(jīng)對(duì)FDI 持排斥態(tài)度，他們寧愿舉債也不愿意進(jìn)行股本融資或接受FDI。此后，發(fā)展中國(guó)家對(duì)FDI 的政策傾向始終在微妙變化中:從20 世紀(jì)40—50年代的允許政策到60—70年代的限制政策，從80年代的自由化政策到90年代以后演變?yōu)榧?lì)政策甚至是競(jìng)爭(zhēng)吸引政策。各國(guó)政府紛紛降低外資準(zhǔn)入門檻，并對(duì)外國(guó)投資開放新的部門。為了鼓勵(lì)外商投資，越來越多的東道國(guó)政府出臺(tái)了各種形式的投資激勵(lì)政策。

二、吸引外國(guó)直接投資激勵(lì)政策的動(dòng)因

(一) 外國(guó)直接投資具有溢出效應(yīng)

由于掌握和使用新技術(shù)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中起到越來越重要的作用，一個(gè)廠商目前的新技術(shù)研發(fā)活動(dòng)很大程度上決定其將來的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位。各國(guó)對(duì)FDI 的態(tài)度和政策改變的一個(gè)重要原因是以知識(shí)溢出的前景為基礎(chǔ)的，這些利益以各種外在性或“溢出”的形式存在。因此，通過采取各種不同的優(yōu)惠手段和政策，發(fā)展中國(guó)家希望吸引更多的跨國(guó)公司進(jìn)行直接投資，以期促使跨國(guó)公司的無形資產(chǎn)與關(guān)鍵技術(shù)在向子公司轉(zhuǎn)移過程中擴(kuò)散到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。根據(jù)Maguns Blomstrom 和Ari Koko(1996)的論述，溢出效應(yīng)是指由于跨國(guó)公司的進(jìn)入或參與，東道國(guó)企業(yè)所獲得的生產(chǎn)效率方面的進(jìn)步。具體可分為三類:第一類是產(chǎn)業(yè)內(nèi)的溢出效應(yīng)，也稱示范效應(yīng)，主要是指當(dāng)?shù)仄髽I(yè)迫于競(jìng)爭(zhēng)壓力，通過學(xué)習(xí)、模仿跨國(guó)公司的技術(shù)和管理提高效率;第二類是產(chǎn)業(yè)間的溢出效應(yīng)，也稱產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，主要指跨國(guó)公司通過為當(dāng)?shù)毓?yīng)商和客戶提供技術(shù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，帶動(dòng)相關(guān)企業(yè)的發(fā)展;第三類是人力資本流動(dòng)所產(chǎn)生的溢出效應(yīng)，即在跨國(guó)公司工作過的人員流向內(nèi)資企業(yè)后，將其在跨國(guó)公司接受的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)的技能和經(jīng)驗(yàn)帶到內(nèi)資企業(yè)，進(jìn)而提升內(nèi)資企業(yè)的人力資本。

如果外國(guó)廠商和本地廠商的區(qū)別在于外國(guó)廠商擁有某種可溢出到本地廠商的特有的無形資產(chǎn)和關(guān)鍵技術(shù)，就可以證明這類激勵(lì)政策是合理的。在這種情況下，外國(guó)投資者的個(gè)人利益比社會(huì)利益(包含溢出效應(yīng))更低，除非激勵(lì)措施來補(bǔ)償外國(guó)投資者，否則外國(guó)投資的總量會(huì)低于其最優(yōu)數(shù)量。對(duì)外國(guó)投資者進(jìn)行政府補(bǔ)貼的動(dòng)機(jī)，在于消除私人和社會(huì)回報(bào)之間的差距，從而促進(jìn)更多的FDI 流入。

(二) 投資激勵(lì)政策是吸引外國(guó)直接投資重要的決定因素

跨國(guó)公司投資區(qū)域選擇的影響因素主要是東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，比如市場(chǎng)規(guī)模和實(shí)際收入水平，其次還包括東道國(guó)的技術(shù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施、其他資源的可用性。此外，貿(mào)易政策、政治和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定也是重要的決定因素而投資激勵(lì)政策過去一直被視為是對(duì)FDI 決策影響相對(duì)較小的決定因素。而當(dāng)今世界，投資激勵(lì)已遍及全球，幾乎沒有一個(gè)國(guó)家可以在沒有任何形式的激勵(lì)的情況下，能參與到吸引外國(guó)直接投資的競(jìng)爭(zhēng)中。投資激勵(lì)政策主要包括財(cái)政激勵(lì)(如給外國(guó)投資者免稅期和更低的稅率)、金融激勵(lì)(如為外國(guó)跨國(guó)公司提供補(bǔ)助金和優(yōu)先的貸款權(quán))以及其他的政策激勵(lì)，如市場(chǎng)優(yōu)惠，甚至還有壟斷權(quán)等。

盡管跨國(guó)公司的高層習(xí)慣于貶低激勵(lì)的作用，認(rèn)為這可能隱含政府試圖掩蓋該經(jīng)濟(jì)體對(duì)投資者保護(hù)的不足和投資環(huán)境方面的欠缺，以政府激勵(lì)抵補(bǔ)投資風(fēng)險(xiǎn)，但現(xiàn)在也愿意承認(rèn)激勵(lì)政策在投資決策中日益增加的重要性。而最近有關(guān)對(duì)FDI 進(jìn)行激勵(lì)的效果，特別是對(duì)財(cái)政優(yōu)惠的研究結(jié)果表明投資激勵(lì)已經(jīng)變成國(guó)際投資流動(dòng)中重要的決定因素。不過，政府與投資者對(duì)激勵(lì)重要性的認(rèn)識(shí)還不盡相同(見表1)。

表1 政府與投資者對(duì)激勵(lì)重要性的認(rèn)識(shí)程度

三、外國(guó)直接投資激勵(lì)政策效應(yīng)的理論分析

(一) 跨國(guó)公司與東道國(guó)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)

如果某國(guó)的法律和規(guī)章制度對(duì)外國(guó)投資者抱有偏見，那么，為了克服外國(guó)投資者面臨的各種障礙，F(xiàn)DI 激勵(lì)政策也許是非常必要的。但是由于跨國(guó)公司擁有比東道國(guó)企業(yè)更先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，他們的進(jìn)入往往排擠了東道國(guó)企業(yè)，降低了其市場(chǎng)份額。競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的前提是內(nèi)外資企業(yè)具有相當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)能力。外資的進(jìn)入對(duì)一國(guó)研發(fā)活動(dòng)是產(chǎn)生了激勵(lì)效應(yīng)還是替代效應(yīng)，是刺激了東道國(guó)的技術(shù)進(jìn)步還是強(qiáng)化了東道國(guó)的技術(shù)依賴，其中最根本的決定性因素還在于國(guó)內(nèi)企業(yè)的技術(shù)能力和競(jìng)爭(zhēng)能力?，F(xiàn)實(shí)中，某地或某國(guó)大量外國(guó)公司存在的本身或許就是本地工業(yè)薄弱的一個(gè)信號(hào)，在這種情況下，當(dāng)?shù)貜S商可能不僅不能吸收任何生產(chǎn)能力的外溢，反而會(huì)被迫將市場(chǎng)份額讓給外國(guó)公司。

隨著FDI 的流入，最初的投資激勵(lì)成本在時(shí)間推移中因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而得到補(bǔ)償。然而，要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)和稅收等方面對(duì)預(yù)期的未來收益做出可靠的計(jì)算是困難的，而這是確定補(bǔ)貼額的必要條件。在FDI 項(xiàng)目是受東道國(guó)的投資政策激勵(lì)而不是經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律驅(qū)動(dòng)的情況下，問題就變得更復(fù)雜了，原因是這些投資者是相對(duì)自由的，在第一個(gè)地點(diǎn)內(nèi)的預(yù)期利益還未實(shí)現(xiàn)時(shí)，他們可以輕易地決定轉(zhuǎn)移到其他政策更優(yōu)惠的地方。因而，外國(guó)直接投資激勵(lì)政策很可能是得不償失的。

(二) 引資國(guó)之間或引資國(guó)內(nèi)部的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)

不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，不論是中央政府還是各級(jí)地方政府，都積極地參與引資競(jìng)爭(zhēng)，以激勵(lì)政策為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)日益加劇。在汽車等大型投資項(xiàng)目上，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的激勵(lì)成本呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。不同的是，在發(fā)達(dá)國(guó)家中，財(cái)政激勵(lì)更為普遍，每個(gè)與FDI 有關(guān)的工作職位的補(bǔ)貼通?？梢赃_(dá)到數(shù)萬美元之多;而在發(fā)展中國(guó)家，除了基礎(chǔ)設(shè)施和土地享受補(bǔ)貼的出口加工區(qū)和工業(yè)園，還更加傾向于采用建立免稅區(qū)和其他金融補(bǔ)助，而實(shí)際上，財(cái)政優(yōu)惠政策作為一項(xiàng)重要的投資激勵(lì)，已經(jīng)成為國(guó)際投資中更為重要的決定因素。此外，模仿效應(yīng)導(dǎo)致各東道國(guó)激勵(lì)政策越來越相似。當(dāng)一國(guó)政府看到競(jìng)爭(zhēng)者采取的措施時(shí)，會(huì)努力追上甚至超過。在激勵(lì)政策措施方面，每個(gè)東道國(guó)都希望區(qū)別于競(jìng)爭(zhēng)者，使自己擁有更多的優(yōu)勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果導(dǎo)致各東道國(guó)FDI 激勵(lì)政策所必須支付的成本越來越高。

即便所有的政府都有避免這種惡性競(jìng)爭(zhēng)的意愿，但是單個(gè)政府采取行動(dòng)可能會(huì)造成FDI 從本國(guó)流向激勵(lì)更多的國(guó)家，競(jìng)爭(zhēng)中“囚犯兩難”常常使得政府輕易不敢削減已有的激勵(lì)政策，政府越來越感到這種“錦標(biāo)賽”帶來的壓力，不得不競(jìng)相提高給投資者的公共補(bǔ)貼和優(yōu)惠水平，或者放寬對(duì)環(huán)境保護(hù)和工人權(quán)利保護(hù)的限制，直到最后這種成本可能超過FDI 所能夠帶來的技術(shù)外溢等方面的收益。而且，從投資者來講，在確定幾個(gè)備選的投資地點(diǎn)以后，可以和投資國(guó)政府就投資環(huán)境和可能的激勵(lì)等方面進(jìn)行談判，要求最好的報(bào)價(jià)。各國(guó)政府不得不考慮激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的可能結(jié)局，即東道國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)使得利潤(rùn)和社會(huì)福利更多地轉(zhuǎn)移到跨國(guó)公司的手里。

“囚徒困境”博弈使FDI 的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)有時(shí)不但不會(huì)提高反而會(huì)降低一個(gè)國(guó)家的福利水平。在對(duì)過去15年來30 個(gè)國(guó)家、183 個(gè)FDI 項(xiàng)目的評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，有25% ～45%的項(xiàng)目對(duì)一個(gè)國(guó)家的福利水平具有凈負(fù)面影響。雖然FDI 激勵(lì)政策能在一定程度上鼓勵(lì)FDI 進(jìn)入，但是從整個(gè)社會(huì)看，政策帶來的損失常常大于收益。

四、我國(guó)外國(guó)直接投資激勵(lì)政策的效應(yīng)分析

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和資本的積累，早期對(duì)外資實(shí)施的一系列優(yōu)惠政策暴露出越來越多的弊端。

(一) FDI 的外溢效應(yīng)與我國(guó)的吸收能力不協(xié)調(diào)

FDI 的進(jìn)入帶來了一定程度的技術(shù)外溢。首先，外商投資對(duì)內(nèi)資企業(yè)產(chǎn)生負(fù)向溢出效應(yīng)的渠道主要是市場(chǎng)和產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，而產(chǎn)生溢出效應(yīng)的關(guān)鍵是內(nèi)資企業(yè)的技術(shù)吸收能力和吸引外資企業(yè)員工的可能性，那些自身技術(shù)水平較高和對(duì)人才有較強(qiáng)吸引力的內(nèi)資企業(yè)更可能獲得來自外資企業(yè)的溢出效應(yīng)。我國(guó)許多地區(qū)和行業(yè)的人力資本還未達(dá)到有效吸收國(guó)際技術(shù)溢出的水平，間接獲得的“技術(shù)溢出”也相當(dāng)有限，因此出現(xiàn)了外資對(duì)中國(guó)技術(shù)進(jìn)步作用“有產(chǎn)業(yè)而無技術(shù)”現(xiàn)象。目前，較低的人力資本能夠很好地與FDI 結(jié)合，但大多數(shù)是勞動(dòng)密集型FDI，本地企業(yè)在人力資本積累未達(dá)到門檻臨界值時(shí)，盲目利用外來技術(shù)資本、模仿新產(chǎn)品、新工藝會(huì)產(chǎn)生適得其反的效果，導(dǎo)致本地企業(yè)由于過分依賴外來技術(shù)而抑制了自身的研發(fā)活動(dòng)，對(duì)本地企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生負(fù)面影響。

(二) FDI 擠出效應(yīng)帶來“貧困化增長(zhǎng)”

雖然FDI 可以提高一國(guó)的GDP 水平，但對(duì)整體的社會(huì)福利而言卻未必是一件好事。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織IMF 的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得知，1993—2003年中國(guó)年均GNP 要低于GDP 大約114 億美元，這意味著外國(guó)投資收益會(huì)隨著外商投資規(guī)模的增加而增加，造成了中國(guó)國(guó)民財(cái)富的流失。據(jù)世界銀行估計(jì)，在20 世紀(jì)90年代后期，流入發(fā)展中國(guó)家的外國(guó)直接投資所獲得的年平均利潤(rùn)率為16%～18%。假設(shè)外國(guó)直接投資在中國(guó)所獲得的年平均利潤(rùn)率為17%，那么根據(jù)截至2005年底我國(guó)實(shí)際使用外資金額為6224．05 億美元，可以推算出外商2005年從中國(guó)大約賺走了1058 億美元利潤(rùn)。如果再考慮稅收優(yōu)惠政策，外商投資企業(yè)所賺取的利潤(rùn)還要高。

許多實(shí)證研究表明，在國(guó)內(nèi)吸收能力不足的情況下，F(xiàn)DI 對(duì)國(guó)內(nèi)投資存在擠出效應(yīng)，其中相對(duì)低效率的FDI通過各種制度性優(yōu)勢(shì)(如各種優(yōu)惠政策)取代了更高效率的國(guó)內(nèi)投資。我國(guó)的外商投資稅收優(yōu)惠政策對(duì)所有生產(chǎn)型外商投資企業(yè)不加區(qū)別地實(shí)行優(yōu)惠稅率，這使外資企業(yè)不必采用先進(jìn)技術(shù)就獲得了對(duì)內(nèi)資企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，削弱了外資企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)的動(dòng)力，誘使大量的外資積淀于一般的生產(chǎn)、加工、消費(fèi)性等行業(yè)，造成了這些行業(yè)的過度發(fā)展，相對(duì)地阻礙了外資向高精尖產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)，形成了外資結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。由于外資進(jìn)入的主要是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)或市場(chǎng)化程度較高的產(chǎn)業(yè)，外資企業(yè)因享受稅收優(yōu)惠政策在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，擠出了相對(duì)具有更高效率的國(guó)內(nèi)企業(yè)。

(三)地方政府間FDI 投資激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)造成“囚徒困境”

我國(guó)不同地區(qū)之間以爭(zhēng)奪FDI 為目的的稅收優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了過度“慷慨”的稅收、土地優(yōu)惠等，這不僅造成財(cái)政收入的大量減少，而且在很大程度上進(jìn)一步扭曲了市場(chǎng)的資源配置機(jī)制。2008年前，國(guó)家規(guī)定外資企業(yè)可以享受基本稅15%以及“兩免三減半”的優(yōu)惠政策，但是很多地方均以各種方式突破了這一政策底線。由此造成的缺口最后不得不由財(cái)政補(bǔ)貼。除此之外，針對(duì)FDI 的稅收優(yōu)惠政策還會(huì)誘發(fā)資本外逃、政策性尋租、轉(zhuǎn)移利潤(rùn)和逃避稅等行為，這些非直接的、隱性的成本也是不容忽視的，甚至它們會(huì)占到優(yōu)惠政策總成本的很大比重。

隨著改革開放的不斷深入，我國(guó)政府意識(shí)到對(duì)外資的過度優(yōu)惠尤其是稅收優(yōu)惠所產(chǎn)生的負(fù)面影響，并在2008年正式實(shí)施“兩稅合并”，對(duì)于外資的針對(duì)性優(yōu)惠被取消，外資與內(nèi)資企業(yè)在稅率上回到了同一起跑線。然而，在現(xiàn)實(shí)中內(nèi)外資在實(shí)際稅負(fù)水平上并不一致。因?yàn)榈胤秸诙惵?、稅基、減免權(quán)等征收管理方面卻擁有廣泛的自由裁量權(quán)，并可以通過先征后返、稅前抵扣、財(cái)政補(bǔ)助等方式予以企業(yè)稅收優(yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)貼，這使得外資企業(yè)在“兩稅合并”后仍能享受到相當(dāng)程度的稅收優(yōu)惠;此外，地方政府還可以針對(duì)外資提供各種其他方面的優(yōu)惠政策，包括地價(jià)、水價(jià)、電價(jià)以及勞動(dòng)力價(jià)格等，全國(guó)各地針對(duì)外資的各種優(yōu)惠“土政策”仍層出不窮。2008年7月我國(guó)稅務(wù)部門對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行了稅收清查，結(jié)果清理出不符合稅法規(guī)定的地方違規(guī)涉稅文件多達(dá)88 份，這也充分說明，“兩稅合并”并不足以有效調(diào)節(jié)地方政府的引資行為，這種引資沖動(dòng)更多地來自于地方政府在現(xiàn)行體制下的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。

五、啟示

FDI 能否有效地促進(jìn)引資國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取決于各國(guó)的自身特點(diǎn)，因而不具有世界性的普遍意義和相關(guān)結(jié)論。盡管中國(guó)連續(xù)多年成為最“吸金”的發(fā)展中國(guó)家，但也為此付出巨大代價(jià)，如土地成本、環(huán)境成本、擠出國(guó)內(nèi)投資、加大地區(qū)發(fā)展水平差距等。因此，有充分理由對(duì)投資激勵(lì)僅僅集中于外國(guó)投資者的問題持謹(jǐn)慎態(tài)度。外資帶來的只是學(xué)習(xí)條件和可能性，而不是學(xué)習(xí)本身。我們應(yīng)該強(qiáng)調(diào)要變“優(yōu)惠政策”為“開放政策”。任何激勵(lì)政策必須以規(guī)則為基礎(chǔ)，而且在同等條件下所有投資者(本國(guó)和外國(guó))都可獲得，而不是以自由決定的政策為基礎(chǔ)。除了激勵(lì)性政策外，一國(guó)的總體產(chǎn)業(yè)政策是影響FDI 流入的重要決定因素，完善基礎(chǔ)設(shè)施以及改善整體商業(yè)環(huán)境作為其投資激勵(lì)政策的一部分，這樣不僅可以吸引FDI 的流入，還可以促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展以及增加通過與外國(guó)公司競(jìng)爭(zhēng)而獲益的可能性。

［1］趙蓓文． 外國(guó)直接投資激勵(lì)政策的國(guó)內(nèi)外效應(yīng)［J］．世界經(jīng)濟(jì)研究，2003(1) :64 －69．

［2］詹曉寧． 吸引FDI 的競(jìng)爭(zhēng):是否零和博棄——一個(gè)初步的研究［J］．南開經(jīng)濟(jì)研究，2002(1) :16 －22．

［3］Blomstrê m and Kokko． 外國(guó)直接投資激勵(lì)經(jīng)濟(jì)學(xué)［J］． 趙學(xué)盡，黃克臣譯． 經(jīng)濟(jì)資料譯叢，2005(2)．