盛高璐

摘 要：隨著社會文明程度的提高和法治化的推進，國家、監(jiān)獄和社會公眾對監(jiān)獄人民警察的執(zhí)法水平和效能的要求越來越高，監(jiān)獄警察的職業(yè)壓力越來越大，給監(jiān)獄工作造成了不小的負面影響。對導致監(jiān)獄警察執(zhí)法風險的制度進行分析，并通過制度重構來減少執(zhí)法風險勢在必行。

關鍵詞：監(jiān)獄警察；執(zhí)法風險；制度；分析

中圖分類號：D926.7 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）13-0105-02

近年來，隨著社會文明程度的提高和法治化的推進，國家、監(jiān)獄和社會公眾對監(jiān)獄人民警察的執(zhí)法水平和效能的要求日益提高，監(jiān)獄警察的職業(yè)壓力越來越大，給監(jiān)獄工作造成了不小的負面影響，干警執(zhí)法稍有不慎就可能導致處分、刑拘乃至被追究刑事責任， 監(jiān)獄警察的負面情緒越積越多。監(jiān)獄警察執(zhí)法風險是多種因素綜合作用的產物，本文僅就其制度原因略做分析，以期通過制度重構來減少監(jiān)獄警察的執(zhí)法風險。

一、當前對監(jiān)獄警察執(zhí)法及權利保障制度的缺失

（一）法律法規(guī)給監(jiān)獄警察執(zhí)法活動留下過大的自由裁量空間

監(jiān)獄自由裁量權是指監(jiān)獄在沒有法律法規(guī)明確規(guī)定的情況下，為實現對罪犯的教育改造，根據法律、法規(guī)所確定的原則、目的、精神、范圍和幅度，結合罪犯的個體情況，對罪犯的獎勵、處罰、教育、組織勞動等做出具體靈活處理的權力[1]。監(jiān)獄自由裁量權的廣泛適用成為警察完成監(jiān)獄行刑和管理工作的基本手段和重要特點，對提高監(jiān)獄管理的效率和發(fā)揮監(jiān)獄警察的主觀能動性，創(chuàng)造性地開展監(jiān)獄工作具有積極的作用。但同時也極易損害法制的統(tǒng)一，形成對監(jiān)獄法治的破壞。由于我國刑事執(zhí)行立法滯后，許多法律規(guī)范都是原則性規(guī)定，彈性大，可操作性不強，給行刑自由裁量權留下了太大的空間。有時監(jiān)獄管理機關只能根據各自理解詮釋法律和政策并制定相關規(guī)章制度，這些規(guī)章制度往往成為監(jiān)獄警察執(zhí)法的直接依據，從而形成了行刑領域以地區(qū)差別為特征的“區(qū)域化”現象。如適用保外就醫(yī)時判定罪犯的病情是否屬于“在較短時期內有死亡危險”或“身患嚴重疾病，喪失勞動能力”缺乏量化指標，導致不同地域的監(jiān)獄 “寬”“嚴”標準和程序要求都各有不同。

自由裁量的機會越多，執(zhí)法各異、行刑隨意的現象就越容易產生，濫用自由裁量權的可能性就越大，監(jiān)獄警察承擔的執(zhí)法風險也就越大。

（二）法律對罪犯抗改行為的處罰過于籠統(tǒng)，可操作性不強

縱觀我國整個法律體系，有關監(jiān)獄工作的立法明顯偏少，且存在立法滯后，過于籠統(tǒng)，可操作性不強等缺陷。雖然《監(jiān)獄法》的規(guī)定，罪犯有辱罵、毆打警察或尋釁滋事等破壞監(jiān)管秩序情形的，監(jiān)獄可以給予警告、記過或者禁閉三種行政處分手段，但懲戒作用較弱，對警察執(zhí)法風險的保護力度有限；《刑法》中也規(guī)定在押罪犯破壞監(jiān)管秩序情節(jié)嚴重的可以構成“破壞監(jiān)管秩序罪”，但怎樣才算“情節(jié)嚴重”卻未規(guī)定，缺乏操作性，實踐中對犯罪的界限很難把握。加上監(jiān)獄上級管理部門對監(jiān)獄獄內重新犯罪率有考核指標，監(jiān)獄一般很少應用該罪名，這在一定程度上也縱容了罪犯抗改行為，給警察執(zhí)法帶來風險隱患。

（三）對監(jiān)獄警察執(zhí)法權的規(guī)定不完善

現行法律對監(jiān)獄警察權雖做了一些規(guī)定，但總體來講不夠完善，不成體系，操作性差。執(zhí)法中，法律對監(jiān)獄警察的授權不明，在可以使用武器警戒具的情形、使用武器與警戒具的程序和要求、處置突發(fā)性事件中警察的權限范圍、警察在現場應履行的職責等方面，法律上沒有做出明確規(guī)定，致使警察在執(zhí)法中猶豫不決，導致其合法權益被侵犯且難以及時地法律救濟，侵害人得不到及時的懲處。例如，根據現行法律規(guī)定，監(jiān)獄警察使用警戒具必須經過審批，同時規(guī)定警戒具只能在警察面臨現實危險時才能使用，而警戒具使用時的“緊急情況”，《監(jiān)獄法》及相關法律的司法解釋是空白。目前通用的做法是使用前要先填寫《申請使用戒具審批表》，按程序上報，批準后方可使用。這造成了執(zhí)法中的一個悖論：警察在遭遇突發(fā)事件需要使用武器或警戒具時，若依規(guī)定先行履行審批手續(xù)，則會錯過處置時機；當手續(xù)辦好后，可以使用武器和警戒具的條件和時機已經消失，此時警察若仍使用武器或警戒具進行處置，則會因違背了法律的程序性規(guī)定而構成違法。

（四）對監(jiān)獄警察的私權利保障缺位

目前很多監(jiān)獄警察都認為監(jiān)獄里重罪犯輕警察，監(jiān)獄警察成了看似強勢的弱勢[2]。監(jiān)獄工作中更多的是倡導警察的奉獻精神，而對其權利的保護，《監(jiān)獄法》的規(guī)定過于抽象和簡單，不成體系，難以給監(jiān)獄警察權利保障提供堅實的法律支持。對監(jiān)獄警察的生活、學習培訓、心理干預、休息權利也沒有形成良好的保障機制。許多警察超時加班值班，超時工作情況令人擔憂；有的警察精神長期高度緊張難以舒緩；有的警察父母孩子生病卻無暇顧及；有的警察因公犧牲、致殘但撫恤金難以維持家庭基本開支。

（五）對監(jiān)獄警察執(zhí)法權的法律救濟途徑不健全

目前，我國對監(jiān)獄警察執(zhí)法過程中受到的處理決定不服的法律救濟途徑極為單一。對警察的處分可以從警告直至開除，可以對警察限制人身自由——禁閉，可以對玩忽職守的警察處以刑罰，如此嚴重地影響到警察權利的行政處分和強制措施，卻只在《公務員法》中規(guī)定了“公務員對人事處理決定不服的可以提出申訴和控告”，而不能通過行政復議和行政訴訟等途徑加以救濟，這顯然不符合當代法治精神。據不完全統(tǒng)計，自申訴控告制度實行以來，各級人事部門受理的公務申訴案件非常少，其中撤銷或建議撤銷原處理決定的僅占20%[3]。這說明在我國，很少有公務員選擇申訴控告的途徑尋求救濟。

二、完善法律制度體系，合理減少執(zhí)法風險

（一）規(guī)范監(jiān)獄立法，減少監(jiān)獄自由裁量權

完善法律、細化規(guī)則、統(tǒng)一標準、明確監(jiān)獄警察在執(zhí)法中的職權與職責，使監(jiān)獄執(zhí)法有明確具體的法律依據，是防止自由裁量權濫用的有效途徑。對于在行刑實踐中得到檢驗、足以確定其切實可行的有關某項自由裁量權的適用經驗，可以以規(guī)章制度的形式確定下來?，F行的《人民警察法》用列舉式的方式對公安機關民警的職權做了具體的規(guī)定，《監(jiān)獄法》在修改時可以參照。

如有可能，應參照審判和檢察工作以“兩高”發(fā)布司法解釋的做法，監(jiān)獄行刑領域也可由有權機關頒布施行于全國的行刑指示、意見、命令等，確保行刑自由裁量權的適用依據屬于全國性的、統(tǒng)一的規(guī)范性文件，從而使之更具法律權威。

在較高層級的法律不能在近期修改完善的情況下，司法部、各省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)獄局可以根據監(jiān)獄實際需要制定相關工作標準，為監(jiān)獄執(zhí)法提供統(tǒng)一的標準和規(guī)范，防止因缺乏規(guī)范和標準而讓監(jiān)獄警察置于執(zhí)法危險之中。

（二）修改《刑法》相關規(guī)定，懲罰罪犯抗改行為

1.修改《刑法》中“破壞監(jiān)管秩序罪”的構成條件，將其中的“情節(jié)嚴重”具體化，增強其可適用性。具體可以參照某些省區(qū)由司法廳、公安廳、檢察院和法院聯(lián)合出臺相關規(guī)范，將“罪犯一年內打架3次以上”、“一年內關禁閉3次以上”等具體情形認定為破壞監(jiān)管秩序“情節(jié)嚴重”，據此認定行為人構成犯罪數罪并罰。

2.制定適應監(jiān)獄工作的《監(jiān)獄警察單警裝備管理規(guī)定》，明確規(guī)定監(jiān)獄警察使用武器、警戒具、行政處罰措施的條件和程序。制定時可以參照公安機關的做法。如河南省《公安機關公安單警裝備管理規(guī)定（試行）》不僅明文列舉了可以使用單警裝備的情形，而且還在第21條中規(guī)定：“人民警察使用公安單警裝備后，應當及時向單位領導報告，使用槍支的要寫出書面情況報告。”這種規(guī)定避免了前述悖論，確保了警察現場處置行為的實效性。

3.修改《監(jiān)獄法》，在其中明確規(guī)定監(jiān)獄人民警察執(zhí)行職務中的免責條款，列舉監(jiān)獄人民警察執(zhí)行職務時在何種情況下造成人員傷亡和財產損失的可以免除法律責任，以保護監(jiān)獄干警的執(zhí)法權。

（三）重構監(jiān)獄警察責任追究機制

目前在監(jiān)獄警察的責任認定中，往往存在著一種“凡監(jiān)獄內發(fā)生的事故皆存在著警察違法”的邏輯預設，動輒就要追究當事人的責任。但事實上有些事故的發(fā)生，往往是眾多主客觀因素綜合作用的結果，不一定存在警察違法行為。譬如罪犯自殺，并不是每起罪犯自殺都能預防。又如罪犯打架，總是讓警察承擔或多或少的責任，其邏輯預設是“只要警察教育防范了，就能防止罪犯自殺或打架斗毆”，這實際上是將警察的職責義務擴大化。因此，依據法學關于法律責任的構成要件、歸責原則等成熟理論重構警察責任追究機制勢在必行。

（四）重建監(jiān)獄警察權利保障救濟機制

1.將警察對監(jiān)獄機關給予其人事處理決定不服的納入行政復議和行政訴訟的受案范圍。目前，西方一些先進國家對警察權利保護采取的是訴訟救濟與非訟救濟并軌的制度，我們可以借鑒西方國家的做法，修改《行政復議法》和《行政訴訟法》，將監(jiān)獄的內部行政行為納入行政復議和行政訴訟的受案范圍，當監(jiān)獄警察因職務行為受到不公正的處分時可以向上級機關提出行政復議，也可以向人民法院提出行政訴訟，從而拓寬監(jiān)獄警察合法權利的救濟途徑。

2.建立監(jiān)獄警察維權委員會。維護監(jiān)獄警察的執(zhí)法權益僅靠警察個人是不夠的。故有必要向公安機關學習，成立全國監(jiān)獄警察維權委員會，以嚴懲侵害警察執(zhí)法權益的行為，有效保護警察執(zhí)法權。據聞，廣東省監(jiān)獄系統(tǒng)已成立監(jiān)獄警察基金會，為生病、病故及犧牲干警提供幫助，這種做法值得推廣。

參考文獻：

[1]張堅.論監(jiān)獄自由裁量權及其控制[J].法學評論，2007，（6）.

[2]張晶.基于法治的警察權利[J].犯罪與改造研究，2007，（10）.

[3]干部人事制度的重大改革——建立和推行國家公務員制度10年綜述[EB/OL].中國網，2003-08-14，http//www.china. com.cn/Chinese/2003/Aug/385224.htm.

[4]邱榮輝.試論基層監(jiān)獄民警執(zhí)法的風險性[J].法制與經濟，2010，（6）.