該如何形容近三十年的財稅改革？一位年近八十的退休老局長告訴筆者三個字：破與立。這位老局長從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣再到市局，工作過十幾個崗位，幾乎接觸到了基層財政工作的方方面面。一句“破與立”道盡了這三十多年財政改革的歷程：變革舊的計劃經(jīng)濟時期的財政體制、制度，建立起與新的市場經(jīng)濟體制相適應的財政制度和財政工作體系。

這一場“破與立”，始于擴大地方和企業(yè)財權的包干制，到明確各級政府職能、事權、財權，實施分稅制，再到全面展開多項財政改革，建立公共財政，歷經(jīng)三十年，已經(jīng)基本完成了新與舊的轉換。然而，“破”已然不易，“立”則遠比“破”更為艱難與漫長。

如今為打造中國經(jīng)濟“升級版”，財政仍然在“破與立”中進行探索尋找突破，在政府理財?shù)乃悸飞献龀鲂抡{整。其核心內容就是要厘清三個邊界：要分清楚政府與市場的邊界；分清楚中央事權和地方事權邊界；分清楚財政與各預算部門之間的事權邊界。在“破與立”的命題中，財政改革又經(jīng)歷著一次嬗變。

宏觀定調

2013年5月份李克強在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上說過，加快轉變政府職能，深化行政體制改革，是黨中央、國務院作出的重大決策。這次國務院機構改革和職能轉變，是在改革開放以來歷次機構改革、簡政放權的基礎上進行的。其特點是把機構改革和職能轉變有機結合起來，把職能轉變作為核心，把行政審批制度改革作為突破口和抓手。轉變政府職能，就是要解決好政府與市場、政府與社會的關系問題。

而后的全國經(jīng)濟體制改革工作會議又明確提出改革工作的著力點：一是要圍繞推動經(jīng)濟轉型深化改革。要以處理好政府和市場的關系為核心，加快推進財稅、金融、價格、科技等改革，把改革的紅利、內需的潛力、創(chuàng)新的活力疊加起來，為打造中國經(jīng)濟“升級版”提供體制保障。二是要圍繞不斷改善民生深化改革。要圍繞老百姓反映強烈的民生問題，如在社會保障和收入分配、食品藥品安全、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等領域，加快改革。再就是要圍繞促進社會公正方面深化改革。

針對民營企業(yè)常常會遇到“玻璃門”“彈簧門”的問題，以及民間投資仍存在有錢無處投、想進進不去的現(xiàn)象，上述會議認為，政府在市場監(jiān)管方面辦法還不多，經(jīng)驗也不足。這主要不是因為干部水平本身的問題，而是體制不對頭，所以事倍功半。要進一步打開轉變政府職能這扇大門，把該放的權力放到位，激發(fā)各類市場主體發(fā)展活力和創(chuàng)造力。這對于促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長，無疑是不花錢能辦事、少花錢多辦事的“良方”。

另外從有利于地方政府更好履職的要求出發(fā)，把一些確需審批但由地方實施更方便有效的投資審批事項，以及量大面廣的生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項，堅決下放給地方。

事權調整必然涉及財權，必須加快推進財政轉移支付制度改革，下決心較大幅度減少中央對地方專項轉移支付項目，“合并專項，擴大一般”，將適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放地方，為地方政府更好履行職能提供財力保障。同時，有權必有責，地方政府要切實擔負起統(tǒng)籌資金使用的責任。

李克強認為，這次轉變職能，放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。

利益調整

著名財經(jīng)評論員葉檀認為，目前經(jīng)濟體制改革當中的難點和重點是劃清市場和政府的邊界，以及建立法制的市場。葉檀說：“這個改革的主旨非常清楚，就是劃清市場和政府的邊界，把市場的改革推向深入。在推進改革的過程當中，第一要明確邊界怎么劃，第二是市場的效率如何提高，第三是政府的效率如何發(fā)揮，這個才是改革的難點?！?/p>

如其所說，改革的首要難點就是要先明確邊界怎么劃分。為什么難在劃分上？因為利益的調整與變動實屬不易。有人曾炮轟發(fā)改委稱“過去十年只關注發(fā)展，不太關注改革”。比如中國的光伏產(chǎn)業(yè)正處于危機中，領頭企業(yè)無錫尚德已經(jīng)處于破產(chǎn)程序，這個危機與政府的產(chǎn)業(yè)政策有關。正是在政府超強力推動下，新能源產(chǎn)業(yè)一路猛進。然而，也正是這種推動導致了新能源產(chǎn)業(yè)一哄而上，這是違背市場規(guī)律。因此，今年的宏觀基調已經(jīng)定下，中央要下大力進行政府職能的轉換，把兩個輪子都做圓，讓車子跑起來。基于中國現(xiàn)階段的狀況來看，要分清楚職能邊界問題，還要從三方面入手。

首先是要進行新的財稅體制改革。地方注重經(jīng)濟發(fā)展，勢必要在GDP上下功夫，讓GDP增速最快的就是發(fā)展重工業(yè)，因此地方政府著力加大重工業(yè)的發(fā)展。而第三產(chǎn)業(yè)和自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)相對薄弱，從而導致了直接稅和間接稅比重失衡，阻礙了我國經(jīng)濟的轉型。國稅制改革的目標取向應當是：適當降低間接稅比重，提高直接稅比重，實現(xiàn)結構性減稅與結構性增稅的優(yōu)化平衡，建立一個能適應和有效調節(jié)經(jīng)濟波動，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策和技術經(jīng)濟政策，既能滿足政府財力正常增長需求、又能滿足優(yōu)化分配格局需要的稅收制度體系。

其次是調整資源產(chǎn)品的價格。中國現(xiàn)階段是高污染、高耗能、高耗水、低效益的粗放型發(fā)展階段，想轉變?yōu)榈臀廴?、低耗能、低耗水、高效益的集約型增長方式。但是現(xiàn)在資源性產(chǎn)品價格過低，不能反映資源的真實價值，容易導致資源、能源利用效率低，也不利于粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式的轉型。所以政府應該逐步理順和完善資源性產(chǎn)品和要素價格形成機制。

此外由于我國政績考核體系中凸顯GDP，以超額完成GDP增長目標作為政績，使經(jīng)濟增長速度一直居高不下，造成經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的效果不顯著。因此，考核地方領導政績不僅要從經(jīng)濟建設指標包括經(jīng)濟水平、經(jīng)濟結構、經(jīng)濟效益等指標考慮。還要從法治建設、反腐倡廉建設、群眾權益、食品安全、公共服務、公共安全、自然資源利用、環(huán)境污染等各個方面去考量。

理財方向調整

無財不政，“財“政”攸關，財政參與分配社會產(chǎn)品，就必須正確處理財政與經(jīng)濟的關系。經(jīng)濟決定財政，財政來源于經(jīng)濟，它在一國經(jīng)濟發(fā)展和分配體系中占有重要地位。

財政部部長樓繼偉認為，需警惕滑向過度發(fā)揮政府的作用，通過提取更大比例的財政收入和大規(guī)模的再分配來實現(xiàn)結果公平的“歧途”。樓繼偉將這種方式比喻為“不歸之路”并指出，這樣的模式壓縮了市場的作用，可能導致經(jīng)濟增長率較低，就業(yè)不足。

他指出，在經(jīng)濟、政治、文化、社會、環(huán)境等多個方面統(tǒng)籌發(fā)展的“包容性增長”中，政府的關鍵作用在于關注發(fā)展機會的創(chuàng)造，而非僅僅將注意力投向結果。

樓繼偉認為，這意味著國家應適當提取財政收入，進行適當?shù)脑俜峙?，以?chuàng)造公平的發(fā)展機會，讓市場發(fā)揮資源配置的基礎性作用。他認為，正確的路徑是保護市場機制與政府提供必要的公共服務相結合，而非對市場自身的修復能力不信任，“一遇不平衡情況，即出臺干預措施?！睒抢^偉強調，包容性發(fā)展要求把創(chuàng)造機會均等、平等發(fā)展、維護社會正義放在最為突出的位置，而這些方面往往同財政制度相關聯(lián)。所以，“財政部門既要加快自身改革，完善財稅制度，也要積極支持配合相關改革，著重建立機制，促進包容?！睒抢^偉說道。

從這位理財官的角度看，政府和財政的基本職能要從對微觀經(jīng)濟活動的不平衡反應過度中扭轉過來。政府要抓大放小，收縮其覆蓋面，強調質量和影響力。順時而發(fā)，財政部正在重劃三個邊界的理財思路。在“破與立”的轉接中，打開公共理財思想的新局面。劃清三個邊界，不僅需要觀念轉變，還需要制度創(chuàng)新，更重要的是需要觀念轉變與制度創(chuàng)新的互動。