黃前柏

什么是民生？什么又是民生財(cái)政？每一個(gè)人或許都有自己的理解。

對(duì)于民生財(cái)政，學(xué)術(shù)界也沒(méi)有統(tǒng)一的解釋。按照百度百科的闡述，概括來(lái)講，在整個(gè)財(cái)政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位的財(cái)政，稱為“民生財(cái)政”。

民生這個(gè)“筐”，怎么去裝？又將如何裝好？

思路之變

對(duì)于民生財(cái)政，廣西財(cái)政廳教科文處處長(zhǎng)蔡高根和社保處副處長(zhǎng)陳庭均感受很深，因?yàn)楦髯蕴幨业闹饕氊?zé)涉及到民生的方方面面。

“雖然這些年財(cái)政在民生方面投入很大，但是以前的民生欠賬太多，對(duì)于地方財(cái)政來(lái)說(shuō)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)的壓力還是很大。”陳庭均說(shuō)。

“說(shuō)實(shí)話，‘民生怎么界定，確實(shí)存在爭(zhēng)議，按照我的理解，民生就是直接針對(duì)老百姓，受眾面比較廣的，針對(duì)項(xiàng)目的不應(yīng)該算?！辈谈吒f(shuō)。

對(duì)于民生政策，有人評(píng)價(jià)說(shuō)，過(guò)去可能存在一種誤區(qū)：就是一味的往里投錢(qián)，有撒芝麻鹽之嫌，而最終效果怎樣，也不好評(píng)估。

今年年初，在一次高層論壇上，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉對(duì)于民生問(wèn)題的發(fā)言就頗受關(guān)注。樓繼偉認(rèn)為，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，不能只要碰到民生問(wèn)題就要去做，要考慮財(cái)政的可持續(xù)性。目前仍有很多民生政策制度尚不完善、缺乏約束，我們應(yīng)該幫助窮人，而不應(yīng)該幫助懶人。

對(duì)于民生投入，難點(diǎn)在于政府過(guò)去已經(jīng)做出很多承諾，特別是在民生方面中長(zhǎng)期的承諾。對(duì)于民生工作，應(yīng)該遵守一條重要的原則，即“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論”。

樓繼偉認(rèn)為，要關(guān)注發(fā)展機(jī)會(huì)的創(chuàng)造，而不僅僅關(guān)注于結(jié)果。爭(zhēng)取使每個(gè)人都能根據(jù)自身的條件獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)，通過(guò)自身的努力得到發(fā)展，享受發(fā)展的成果。

新型扶貧

在廣西，財(cái)政在民生方面投入思路也已經(jīng)在尋求突破和改變。

“十二五”期間，廣西將面臨非常艱巨的扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)。按照國(guó)家新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2011年廣西的農(nóng)村扶貧困難人口為950萬(wàn)人，貧困人口總量居全國(guó)第四位。廣西將整合各方面資源，加大貧困地區(qū)支持力度，投入1500億元實(shí)施新一輪扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

據(jù)了解，廣西將重點(diǎn)實(shí)施五大扶貧工程。包括實(shí)施集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)工程、整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)工程、“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程、職業(yè)技能培訓(xùn)和教育扶貧攻堅(jiān)工程、生態(tài)扶貧攻堅(jiān)工程。

其中，河池市開(kāi)發(fā)扶貧“整鄉(xiāng)推進(jìn)”大安示范區(qū)的做法很受關(guān)注。該示范區(qū)位于河池市環(huán)江毛南族自治縣大安鄉(xiāng)，據(jù)該鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)袁雄宇介紹，該扶貧模式開(kāi)始于2012年4月，并在全區(qū)首創(chuàng)。即以大安鄉(xiāng)為單元統(tǒng)一規(guī)劃，整合資源，將產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、易地安置等統(tǒng)籌整體推進(jìn)，解決全鄉(xiāng)貧困人口脫貧問(wèn)題。

“原來(lái)扶貧主要通過(guò)‘整村推進(jìn)的模式，但是區(qū)域太窄，很多資源不好協(xié)調(diào)，現(xiàn)在‘整鄉(xiāng)推進(jìn)的模式也是建立在產(chǎn)業(yè)先行的基礎(chǔ)上?！痹塾钫f(shuō)，“剛開(kāi)始的時(shí)候，工作很不好開(kāi)展，很多老百姓也不理解，因此鄉(xiāng)黨委政府專門(mén)成立‘整鄉(xiāng)推進(jìn)工作指揮部，親自抓這項(xiàng)工作，同時(shí)在老百姓就業(yè)上，大力推廣‘公司+基地+農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，比如大安鄉(xiāng)大安社區(qū)的塘官紅心香柚示范基地，解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的后顧之憂?！?/p>

在這個(gè)過(guò)程中，最為關(guān)鍵的是整合資金。示范區(qū)項(xiàng)目總體規(guī)劃投資6.4億多元，其中專項(xiàng)扶貧資金0.84億元（包括財(cái)政扶持資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、異地安置專項(xiàng)資金等），整合行業(yè)扶貧資金3.26億元，整合社會(huì)幫扶貧資金0.83億元，整合信貸扶貧資金0.19億元，群眾自籌1.28億元。

“資金整合按照‘用途不變，各記其功的原則，將扶貧效果最大化。”袁雄宇介紹，2012年全鄉(xiāng)人均增收520元，增長(zhǎng)17.5%，實(shí)現(xiàn)貧困戶脫貧162戶648人，貧困人口從2011年底9278人減少至2012年的8751人，減貧速度是往年的兩倍以上。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

在政府民生投入中，有一種模式得到越來(lái)越多的認(rèn)同和應(yīng)用，即政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。一方面是政府部門(mén)從大量公共服務(wù)中“抽身”出來(lái)，另一方面是社會(huì)組織將大量公共服務(wù)“接手”過(guò)去。

蔡高根認(rèn)為，應(yīng)該大力推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，政府拿錢(qián)買(mǎi)機(jī)制。變“養(yǎng)人辦事”為“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，降低財(cái)政民生支出中的“養(yǎng)人”、“養(yǎng)機(jī)構(gòu)”支出比重。

在采訪過(guò)程中，燕京啤酒（桂林漓泉）股份有限公司的做法倒是給了我們很多啟示。據(jù)黨委副書(shū)記何忠順介紹，該公司的車隊(duì)、食堂、運(yùn)輸人員都是從外包出去，原來(lái)這一塊是很大支出，現(xiàn)在通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，服務(wù)上去了，還能多一塊收入。

“思路轉(zhuǎn)變了，效果就截然不同?！焙沃翼樥f(shuō)。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，其直接目的是為了滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需要，同時(shí)，對(duì)于政府自身的改革和職能轉(zhuǎn)變，也能起到積極的推動(dòng)作用。

發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，從一些基本的、普通的公共服務(wù)，到一些專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高的公共服務(wù)，如果由政府直接提供，往往比由社會(huì)組織提供成本更高。因此，政府從大量非核心、非優(yōu)勢(shì)的公共服務(wù)中“抽身”出來(lái)，一方面可以精兵簡(jiǎn)政，降低行政成本，遏制腐??；另一方面有利于打破政府、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)對(duì)大多數(shù)公共服務(wù)的壟斷局面，最終有利于公共服務(wù)提高水平，改善質(zhì)量，更好地滿足公眾的各種需求。

基本公共服務(wù)均等化

從廣西來(lái)說(shuō)，民生財(cái)政需要重點(diǎn)解決三個(gè)不平衡：基本公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不平衡，是、縣保障能力不平衡。

廣西壯族自治區(qū)主席陳武認(rèn)為，廣西作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在短時(shí)間內(nèi)還無(wú)法趕上發(fā)達(dá)地區(qū)，但實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是有可能的。

在全國(guó)層面來(lái)講，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化都是一個(gè)大難題。主要體現(xiàn)在：一是城鄉(xiāng)二元體制的體制性障礙；二是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收入不平衡；三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善；四是基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。等等

因此，權(quán)威人士建言，應(yīng)建立以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的財(cái)政體制?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面來(lái)入手。一是科學(xué)界定各級(jí)政府的事權(quán)。中央政府提供受益范圍遍及全國(guó)或跨地區(qū)、地方無(wú)力承擔(dān)或不適宜由地方承擔(dān)的基本公共服務(wù)支出，如國(guó)防、外交、國(guó)家安全等。省級(jí)政府支出責(zé)任側(cè)重于調(diào)節(jié)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間重大收入分配性質(zhì)及跨地區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)等。市級(jí)政府主要提供受益范圍局限于本市范圍內(nèi)，以及受益溢出本市需要與省級(jí)政府甚至中央政府或其地市政府合作來(lái)提供的公共服務(wù)，包括了屬于地區(qū)性的農(nóng)村公共服務(wù)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，社會(huì)管理和公共服務(wù)的執(zhí)行者和管理者主要在縣鄉(xiāng)一級(jí)政府，當(dāng)中主要突出其社會(huì)管理職能。

二是合理調(diào)整各級(jí)政府的財(cái)權(quán)分配格局。適當(dāng)增加下放主體稅種一定比例作為基層政府穩(wěn)定的財(cái)力來(lái)源。將年度間波動(dòng)較大、流動(dòng)性強(qiáng)、地區(qū)之間稅基分布懸殊的稅種作為省、市級(jí)財(cái)政收入，相應(yīng)置換收入穩(wěn)定、區(qū)域性強(qiáng)的主體稅種作為縣鄉(xiāng)財(cái)政收入，確保縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

三是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。首先，要清理和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。其次，要著力提高轉(zhuǎn)移支付分配方法的科學(xué)性。以推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付分配可采取三種方式：第一由上級(jí)政府按每個(gè)地區(qū)人均公共支出標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算向低于該標(biāo)準(zhǔn)的基層政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，達(dá)到人均財(cái)力均等化；第二以具體的公共服務(wù)項(xiàng)目為對(duì)象，規(guī)定統(tǒng)一的供給標(biāo)準(zhǔn)，并以此為依據(jù)確定轉(zhuǎn)移支付額度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化；第三根據(jù)不同公共服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，采取實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付額度給予保障，確立基本公共服務(wù)最低公平。