文/陸一凡 松江區(qū)人民檢察院副檢察長

檢察長論壇

環(huán)境公益訴訟中的檢察擔(dān)當(dāng)

文/陸一凡 松江區(qū)人民檢察院副檢察長

從檢察機(jī)關(guān)受理到發(fā)出檢察建議督促起訴，從葉榭鎮(zhèn)政府提起訴訟到法院判決污染者承擔(dān)民事賠償責(zé)任，共歷時三個月。這是上海市法院首次以判決形式支持環(huán)保領(lǐng)域的督促起訴，為今后此類案件的審判提供了范例。本案的成功判決取得了良好的法律和社會效果。

檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)公共利益守護(hù)者的職責(zé)

就上述案例來看，污染者雖因污染環(huán)境罪被判處刑罰，但其侵害公共環(huán)境利益而產(chǎn)生的侵權(quán)民事責(zé)任卻不能因此免除。根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》“誰污染誰治理”原則和《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。如果不追究污染者的民事責(zé)任，由此產(chǎn)生的88.7萬元河道整治費(fèi)用將由政府來埋單，公共利益損害將無法得到彌補(bǔ)。

通過督促相關(guān)監(jiān)管部門依法履職，提起環(huán)境公益訴訟，既履行了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，維護(hù)了社會公共利益，又沒有越俎代庖，更符合當(dāng)前督促起訴制度設(shè)計的初衷。

督促起訴是指在國有資產(chǎn)或社會公共利益遭受損害時，有關(guān)監(jiān)管部門沒有及時履行職責(zé)，追回?fù)p失，而該權(quán)益可以通過民事訴訟獲得司法救濟(jì)的，檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份，采用檢察建議等方式督促有關(guān)部門履行職責(zé)，依法提起民事訴訟，從而達(dá)到保護(hù)國家和社會公共利益的一項(xiàng)民事行政檢察工作。檢察機(jī)關(guān)開展督促起訴，是檢察機(jī)關(guān)探索法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵和范圍的重要活動。從法理上講，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其享有的法律監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)督國家機(jī)關(guān)或國有單位法律活動的權(quán)力。因此，負(fù)有國家或社會公共利益監(jiān)管職責(zé)的有關(guān)部門或國有單位不履行或怠于履行職責(zé)時，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)督促其行使權(quán)利或履行職責(zé)，包括督促其提起民事或行政訴訟。因此，從法治的層次評價，檢察機(jī)關(guān)的督促起訴法律依據(jù)充足。對環(huán)境污染造成公共利益受損的情況，檢察機(jī)關(guān)從“檢察權(quán)對國家和社會公益的監(jiān)管部門的直接監(jiān)督、有限監(jiān)督”理論出發(fā)，探索以督促起訴的方式，督促有關(guān)監(jiān)管部門履行職責(zé)，依法提起民事訴訟，既是檢察權(quán)的體現(xiàn)，也是檢察機(jī)關(guān)積極參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的有效方式。

有法可依更要有法必依、違法必究

環(huán)境問題關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展，關(guān)系人民的切身利益和子孫后代的福祉。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染問題也日益嚴(yán)重。我國環(huán)境保護(hù)方面的立法有《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《放射性污染防治法》等九部法律，以及多項(xiàng)與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章。2010年7月1日起實(shí)施的《侵權(quán)責(zé)任法》用專門章節(jié)首次對環(huán)境污染引起的侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。2011年《中華人民共和國刑法修正案（八）》將重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪，犯罪客觀方面的入罪門檻降低，加大了對污染環(huán)境行為的打擊力度。

應(yīng)該說，我國已形成了具有中國特色的環(huán)境保護(hù)法律體系。但是，環(huán)境立法的快速發(fā)展并沒有從根本上改變環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重的現(xiàn)狀。問題的關(guān)鍵不在于無法可依，而在于沒有真正做到有法必依，違法必究。法律的生命力在于實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)的職能定位決定了它有責(zé)任切實(shí)保障憲法和法律的有效實(shí)施，維護(hù)法制的尊嚴(yán)與權(quán)威，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，推進(jìn)司法機(jī)關(guān)公正司法，推進(jìn)廣大人民遵紀(jì)守法，讓全體社會成員生活在公平公正有序和諧的法治社會中，也即說檢察機(jī)關(guān)在落實(shí)有法必依法、違法必究的法治精神上應(yīng)有所為。

面對環(huán)境污染案件，檢察機(jī)關(guān)在通過刑事手段進(jìn)行嚴(yán)厲打擊的同時，還要考量污染環(huán)境行為是否給環(huán)境公共利益造成了損害，如果有，檢察機(jī)關(guān)則要挺身而出，充分地履行法律監(jiān)督職能，可以通過督促起訴的方式給受損的環(huán)境利益以民事上的救濟(jì)，從而形成民事、刑事、行政三管齊下的保護(hù)環(huán)境利益的法律屏障。

督促起訴就其屬性而言屬于檢察建議的范疇，檢察建議具有非法定性、建議性和相對柔性的特征，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能和參與社會管理的“軟法”機(jī)制。

另外，檢察機(jī)關(guān)在督促起訴過程中，其身份乃是法律監(jiān)督者的身份，既不能越俎代庖，也不能下達(dá)強(qiáng)制性的命令。因此，在實(shí)踐中，為防止檢察機(jī)關(guān)的督促起訴工作流于形式，檢察機(jī)關(guān)在建議發(fā)出前進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，在發(fā)出后進(jìn)行實(shí)時跟進(jìn)是十分必要的。

邁出了推動公益訴訟的一大步

在2010年召開的全國檢察機(jī)關(guān)第二次民行檢察工作會議上，高檢院提出構(gòu)建多元化監(jiān)督格局，強(qiáng)化民行檢察監(jiān)督的改革探索。督促起訴就是其中一項(xiàng)延伸和探索性的工作。新修改的《民事訴訟法》規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有權(quán)向人民法院提起訴訟。松江區(qū)人民檢察院圍繞發(fā)展大局和老百姓最直接最關(guān)心的民生問題，拓寬法律監(jiān)督工作的思路和方法，依法履行法律監(jiān)督職能、積極參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，在環(huán)境領(lǐng)域督促起訴過程中擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，既達(dá)到了維護(hù)環(huán)境公共利益的目的，也推動了環(huán)境公益訴訟，是對新修改的《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟制度的有益嘗試和探索，雖然只是民事行政檢察多元化監(jiān)督工作的一小步，卻邁出了推動環(huán)境公益訴訟的一大步。

環(huán)境領(lǐng)域一個督促起訴的成功辦理為今后辦理此類案件提供了參考，檢察機(jī)關(guān)還要進(jìn)一步延伸民事督促起訴的法律效果，對內(nèi)整合資源，民檢與反貪、反瀆、預(yù)防等部門形成通力合作的監(jiān)督機(jī)制，對開展督促起訴工作中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索，及時移送反貪、反瀆部門進(jìn)行初查，形成監(jiān)督高壓態(tài)勢；對于經(jīng)督促起訴后，有關(guān)監(jiān)管部門仍怠于履行職責(zé)致使國有資產(chǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p失的，及時移送反瀆部門依法追究相關(guān)責(zé)任人員的瀆職責(zé)任，并對發(fā)現(xiàn)的問題開展職務(wù)犯罪預(yù)防，從源頭上防止職務(wù)犯罪的發(fā)生。對外要加強(qiáng)與環(huán)保、水務(wù)等部門的溝通聯(lián)系，通過座談會、聯(lián)席會等方式，進(jìn)一步暢通信息渠道，形成檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會公共利益、積極參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的長效工作機(jī)制。

黨的十八大提出要建設(shè)美麗中國，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。在環(huán)境保護(hù)越來越受到關(guān)注的今天，相信檢察機(jī)關(guān)在建設(shè)美麗中國、法治中國中，必將發(fā)揮出應(yīng)有的職能作用。