文/本刊記者 程新友

“黃浦江浮豬事件”的法律解讀

文/本刊記者 程新友

近日，上海黃浦江松江段水域大量漂浮死豬一事引起各方關(guān)注。日前，上海市律師協(xié)會環(huán)境資源業(yè)務(wù)研究委員會主辦了“黃浦江上游水域漂浮死豬事件研討會”，與會嘉賓對本次死豬事件所涉及的法律問題開展了熱烈而充分的討論，形成了不少有價值的觀點。

《檢察風(fēng)云》：為什么會發(fā)生拋豬事件呢？

吳榮良(上海市律協(xié)環(huán)資委副主任)：雖然該行為明顯屬于違法行為，但為什么有人仍然愿意選擇這一違法行為？我認(rèn)為存在這樣的可能性：或者是傾倒行為的違法成本低，而政府集中收集后焚燒或掩埋等無害化處理手段的成本較高；或者是正規(guī)的無害化處理機制未能有效建立和實施，導(dǎo)致行為人不得不選擇向水體直接傾倒死豬。無論原因為何，都說明目前的死豬無害化處理機制不健全、不合理，政府部門并未有效建立該機制并監(jiān)督執(zhí)行情況。此外，《水污染防治法》等法律法規(guī)并未對傾倒死豬污染水體的違法行為設(shè)定嚴(yán)苛的法律責(zé)任，間接鼓勵了行為人選擇違法行為。因此，建議相關(guān)部門建立健全政府統(tǒng)一回收、處理死豬的機制，加強該機制執(zhí)行情況的監(jiān)督，引導(dǎo)并強制養(yǎng)殖戶通過合法途徑處理死豬，避免采取向水體傾倒死豬的違法行為。

《檢察風(fēng)云》：對于這種違法行為，有關(guān)部門必須要追究其法律責(zé)任。

李晨（上海市律協(xié)環(huán)資委主任）：是的，這主要包括三種責(zé)任：行政、民事、刑事責(zé)任。

行政責(zé)任。拋棄死豬的行為，違反我國關(guān)于水污染的行政條例。這次不是簡單的水污染，而是污染上海全市的水源。因此，對他們的行政處罰：一是消除污染；二是罰款。

民事責(zé)任?，F(xiàn)有《民法通則》、《環(huán)境保護法》、《侵權(quán)責(zé)任法》。一旦這個事件確實污染了水源，導(dǎo)致周圍居民的生活或者企業(yè)生產(chǎn)受到損害，這時候，就可以提起民事訴訟。這樣，拋死豬的個人或企業(yè)，就要擔(dān)負(fù)民事責(zé)任。

刑事責(zé)任。根據(jù)《刑法(修正案八)》第338條“環(huán)境污染罪”規(guī)定：“違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！币虼?，拋棄死豬行為如果符合三個要素就是犯罪?！斑`反國家規(guī)定；傾倒含傳染病病原體的廢物；嚴(yán)重污染”，只有這三條全部具備才構(gòu)成這個罪。我認(rèn)為，如果要定罪的話，現(xiàn)在還缺少“嚴(yán)重污染”這個要素。因為根據(jù)現(xiàn)在的報道，有關(guān)部門出來說 “水沒有污染，大家放心飲用”。如果拋豬者被定為“污染環(huán)境罪”，大家想想，這會是什么樣的矛盾？

另一方面，向水體拋棄死豬的行為有可能構(gòu)成以危險方法危害公共安全罪。根據(jù)《刑法》分則第二章的規(guī)定，故意實施以放火、決水、爆炸以及投放危險物質(zhì)以外的并與之相當(dāng)?shù)奈ｋU方法，足以危害公共安全的行為，即有可能構(gòu)成本罪。需要注意的是，本罪不以危害后果為構(gòu)成要件，行為人只要實施了危害公共安全的危險行為，就可能承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。我認(rèn)為，如果本次事件中的死豬攜帶了高致病性的病菌，足以危害到公眾的健康，即便沒有對公眾的身體健康造成實際損害，拋棄死豬的行為也有可能構(gòu)成以危險方法危害公共安全罪。

《檢察風(fēng)云》：按照法律法規(guī)，政府該如何處理此類事件？

李晨：公眾對死豬原因眾說紛紜，有關(guān)部門理應(yīng)及時公布死豬原因。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《上海市飲用水水源保護條例》、《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，政府部門有義務(wù)及時公開突發(fā)環(huán)境事件的相關(guān)信息。如果政府部門不很好地履行公開環(huán)境信息的法定義務(wù)，就會導(dǎo)致社會公眾對事件原因的不合理猜測，甚至導(dǎo)致恐慌情緒，其危害后果是嚴(yán)重的。

從現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定來看，政府部門公開突發(fā)環(huán)境事件相關(guān)信息的義務(wù)設(shè)置過于簡略，對公開的內(nèi)容、公開的程序、不公開的法律后果等并未做詳細(xì)規(guī)定，而且，最大的問題在于對突發(fā)事件信息公開的時效性并未做明確的強制性規(guī)定，這會導(dǎo)致政府部門無故拖延信息的公開，而且社會公眾缺乏有效的救濟手段。因此，建議立法機構(gòu)、行政部門完善立法工作，健全突發(fā)環(huán)境事件的信息公開機制，保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)。

李鑌(上海市律協(xié)環(huán)資委副主任)：黃浦江上游漂浮死豬的現(xiàn)象并非今年所獨有。實際上，這一現(xiàn)象已經(jīng)存在了十幾年，只是今年漂浮的死豬特別多。根據(jù)《水污染防治法》、《上海市飲用水水源保護條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，向水體拋死豬屬于法律所禁止的污染水體的行為，行為人應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的行政處罰；如果死豬攜帶傳染病病原體的，行為人可能承擔(dān)刑事責(zé)任。因此，政府部門、司法機構(gòu)追究拋棄死豬行為人的相關(guān)法律責(zé)任完全有法可依。死豬漂浮現(xiàn)象之所以長期存在，屢禁不絕，表明相關(guān)部門執(zhí)法不嚴(yán)。雖然在實踐中，準(zhǔn)確查找、確定傾倒死豬的行為人存在一定難度，難以落實污染水體的法律責(zé)任主體，但相關(guān)部門不能以此為由，對長期存在的傾倒死豬現(xiàn)象視而不見。相反，由于死豬主要來源于養(yǎng)殖戶，政府部門完全可以采取日常監(jiān)管措施，事前跟蹤死豬的流向，從源頭防范死豬對水體的污染。

《檢察風(fēng)云》：怎么看待此次事件的應(yīng)對措施？

李晨：對這次事件，我們要定性為什么事件？怎么定性，關(guān)系到適用什么法律。對這個事件，很多人沒想到的一個定性，那就是突發(fā)事件。突發(fā)事件，我們有一個《突發(fā)事件應(yīng)對法》?，F(xiàn)在這個事件有個對應(yīng)，叫突發(fā)環(huán)境事件。這樣去理解，我們就可以有兩個定性：一是惡性水污染事件，二是水污染突發(fā)事件。這樣各個部門就知道該如何去應(yīng)對。突發(fā)環(huán)境事件，如果出現(xiàn)涉及相鄰的區(qū)域的環(huán)保部門，就要通報相鄰的政府。但這個事件中，我們看到，政府沒有及時公布信息，而是靠網(wǎng)友的曝光。這方面，有關(guān)部門做得有些瑕疵。

水污染有兩個特點：跨部門，流動性。因此，這個事件，需要跨部門與跨流域合作。由于本次漂浮死豬事件涉及嘉興、上海兩個行政區(qū)域，因此，地方政府間應(yīng)有協(xié)作應(yīng)對突發(fā)水污染事件的機制。根據(jù)《水污染防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《上海市飲用水水源保護條例》、《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，跨流域的水污染事件應(yīng)當(dāng)由所涉及的地方政府及部門相互通報事件的情況，并協(xié)商確定處理方案。其中，共同協(xié)調(diào)涉及兩個層面：第一是不同部門間的協(xié)調(diào)，包括農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水務(wù)、衛(wèi)生等政府部門；第二是不同地方政府間的協(xié)調(diào)。本次漂浮死豬事件中，雖然嘉興和上海兩地政府初步形成了相互通報信息，爭取共同解決本次事件的機制，但協(xié)作還不夠緊密、高效，而且事件發(fā)生后的報告并不及時，在處置死豬時基本以地方政府的單獨行為為主。在跨部門層面的協(xié)調(diào)機制上，目前還未明確究竟由哪個部門負(fù)責(zé)牽頭，統(tǒng)一協(xié)調(diào)其他部門采取應(yīng)對措施，這一層面不足尤為明顯。

因此，建議相關(guān)法律法規(guī)對應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件時的跨部門、跨地域協(xié)作機制進行細(xì)化，明確協(xié)作的內(nèi)容、程序、時間、職責(zé)分配等內(nèi)容。

崔嵬（上海律協(xié)環(huán)資委委員）：農(nóng)戶扔的死豬怎么就能順利進入上海市飲用水源保護區(qū)？我們上海的飲用水源區(qū)的保護是否有問題？豬都能進去，還有什么不能進去呢？對于上海政府怎么來應(yīng)對這個問題，我們有很多法律規(guī)定?，F(xiàn)在要談，就只能兩地政府談賠償損失。本次事件的受害方為處于下游的上海市，而且打撈死豬的工作和費用都由上海市承擔(dān)，上海市已經(jīng)因此次事件遭受損害。那么上海市是否可以向此次污染事件的源頭——嘉興市求償呢？此問題目前尚無明確的法律規(guī)定，兩地政府可以通過協(xié)商來分擔(dān)處理死豬的費用。目前上海的損失，至少包括政府打撈死豬所發(fā)生的費用。

《檢察風(fēng)云》：對此次事件，有什么值得我們反思的?

皮崗升(上海市律協(xié)環(huán)資委委員)：此次事件暴露出深層次的問題，尤其是我們的社會管理機制。比如，環(huán)境污染的檢測鑒定機制。我們的檢疫檢測機構(gòu)，是國家壟斷，如果國家壟斷的話，別的機構(gòu)檢測出的結(jié)果，都不能作為依據(jù)。一旦出現(xiàn)環(huán)境污染，只能找當(dāng)?shù)卣付ǖ臋z測機構(gòu)，假如他們不肯，就毫無辦法。因此，未來改革要政社分開，建立第三方中立機構(gòu)，這樣才能更加有公信力。

另外，要進一步發(fā)揮NGO應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的作用。國外有環(huán)境公益組織，所以推動環(huán)境污染賠償更快。通過這個事件，在推動NGO上，我們要進一步努力。

此外，盡管現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)初步建立了公益訴訟制度，但在實踐中缺乏可操作性，諸如訴訟當(dāng)事人的確定等實務(wù)問題都可能成為公益訴訟的障礙。因此，建議完善跨地域污染的糾紛解決和補償機制，明確所涉及地方政府的權(quán)利和義務(wù)，制定解決糾紛、向受害方賠償或補償?shù)某绦颉?/p>

政府部門有義務(wù)及時公開突發(fā)環(huán)境事件的相關(guān)信息。如果政府部門不很好地履行公開環(huán)境信息的法定義務(wù)，就會導(dǎo)致社會公眾對事件原因的不合理猜測，甚至導(dǎo)致恐慌情緒，其危害后果是嚴(yán)重的。