文/吳祖強(qiáng)

人大起草=人大主導(dǎo)？

文/吳祖強(qiáng)

政府、人大代表、人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)主任會(huì)議、常委會(huì)組成人員都有法規(guī)案提案權(quán)。但目前絕大多數(shù)法規(guī)案都是政府提出的。由于缺乏健全的制約機(jī)制，參與立法的政府部門(mén)追求自身利益在所難免，而對(duì)一些跨部門(mén)、綜合性強(qiáng)或者涉及民生而缺乏部門(mén)利益的立法項(xiàng)目，政府部門(mén)積極性不高。主任會(huì)議和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提法規(guī)案的則很少；人大代表、常委會(huì)組成人員的提案權(quán)基本虛置。盡管人大代表在人代會(huì)上提出很多法規(guī)案，通常也是經(jīng)主席團(tuán)會(huì)議交付專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議后，由政府部門(mén)起草。強(qiáng)調(diào)人大起草正是籍此希望防止和克服部門(mén)利益傾向。其實(shí)，由代表或委員、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)起草，要完全避免部門(mén)利益風(fēng)險(xiǎn)或保證不產(chǎn)生新的部門(mén)利益也有難度。由于政府部門(mén)情況熟悉，管理經(jīng)驗(yàn)豐富，而其他提案人信息不對(duì)稱(chēng)、資源不對(duì)等，當(dāng)下政府在法規(guī)起草和行使提案權(quán)中占據(jù)主導(dǎo)地位既是客觀事實(shí)，也有其合理性。

人大是法規(guī)案的審議人和最終決定人。除了行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定外，人大作為法規(guī)的審議機(jī)關(guān)和最終制定機(jī)關(guān)的地位是唯一的?？梢?jiàn)人大在立法中的主導(dǎo)作用，并不是誰(shuí)起草就是誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)，而是體現(xiàn)在充分審議和最終是否表決通過(guò)。充分審議是提高立法質(zhì)量的前提，表達(dá)各方意見(jiàn)、協(xié)調(diào)各方利益是法規(guī)審議的核心。立法既要反映管理人的要求，也要表達(dá)管理相對(duì)人的意見(jiàn)；既要維護(hù)企業(yè)合法需求，也要保障公民正當(dāng)權(quán)益；既不是誰(shuí)叫得響就聽(tīng)誰(shuí)的，也要顧及沉默者的心聲。人大通過(guò)審議可以有效控制部門(mén)利益風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)利益平衡協(xié)調(diào)。而起草部門(mén)對(duì)法規(guī)草案的審前解讀只說(shuō)重點(diǎn)、少講難點(diǎn)、盡量回避爭(zhēng)議點(diǎn)；常委會(huì)安排的法規(guī)審議時(shí)間不足，有時(shí)委員來(lái)不及看、來(lái)不及說(shuō)；審議不夠充分，審議發(fā)言比較局限，甚至有時(shí)委員審議發(fā)言把話(huà)說(shuō)透了，但書(shū)面記錄卻簡(jiǎn)化了、記沒(méi)了，更缺少辯論；廣大代表缺乏參與常委會(huì)立法審議的有效途徑；法規(guī)草案“關(guān)鍵幾條”淹沒(méi)在“不關(guān)鍵的幾十條”里，加之宣傳不到位，即使公開(kāi)征求意見(jiàn)，也應(yīng)者寥寥。導(dǎo)致各種意見(jiàn)沒(méi)有充分表達(dá)、各種利益訴求沒(méi)有真正博弈，影響了人大協(xié)調(diào)各方意見(jiàn)和利益的功能充分發(fā)揮。

人大起草固然對(duì)個(gè)別立法項(xiàng)目來(lái)說(shuō)體現(xiàn)了人大在立法中的主導(dǎo)作用，但把好審議關(guān)才是發(fā)揮主導(dǎo)作用主渠道。通過(guò)人大這一平臺(tái)，充分審議，實(shí)現(xiàn)各種利益和訴求充分而有序的博弈，促成意見(jiàn)協(xié)調(diào)和利益平衡，既是防止克服部門(mén)利益傾向的根本辦法，也是人大加強(qiáng)立法組織協(xié)調(diào)的真正使命。 （作者系市人大財(cái)經(jīng)委辦公室主任）